第一节　公共危机与公共危机信息

一　公共危机

（一）公共危机的概念

“危机”一词在汉语语境被解释为两个方面——“危”和“机”，危指的是危险，而机则指转机，寓意承受危机的主体会有新的机会。在英文中，危机对应的单词是crisis，源于希腊文中的“决定”（krimein），其原意为决定病人是走向死亡，还是逐渐恢复的关键时刻，以形容一种至关重要的、需要立刻做出相应决断的状态。它与“紧急状态”（state of emergency）、“风险”（risk）、“危险”（hazard）、“灾难”（disaster）、“事件”（incident）、“事故”（accident）及“冲突”（con－flict）等概念有所关联，但层次有别，属性各异，因而防治之道既有共通又有差别。[1]

关于危机的概念，危机管理专家赫尔曼（Hermann，1969）将危机定义为一种情境状态，在这种情境中，决策者的根本目标受到威胁，做出反应的时间有限，形势的发生出乎决策者的意料；[2]罗森塔尔（Uriel Ronsenthal，1989）认为，危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力极大和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件；[3]布里克（Michael Brecher，1978）认为，危机是一种情况，它具有以下四种充分必要的性质，即内外环境的激烈改变，对基本价值的威胁，可能伴随或导致军事冲突的可能性，对外在威胁只有有限的反应时间。[4]上述定义有异曲同工之处，其中罗森塔尔的定义更能反映危机一词的本质，概言之，危机一词有以下基本内涵：（1）它是一种突发事件或状态，可能是自然的原因引发，也可能是人为的原因引发；（2）这种突发事件或状态对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁；（3）在时间压力极大和不确定性极高的情况下，必须对其做出反应和关键决策。

“公共危机”一词在西方文献中并没有专门的英文词汇与之对应，很多情况下，只是因为作为研究对象的危机事件是发生在公共组织中的，为了用中文更准确地表达危机的概念（危机属性、公共属性），而将其称为“公共危机”。对于从事公共组织危机研究的人员，他们表述的“危机”与“公共危机”的词意，在内涵和外延上没有本质区别。事实上，私人组织（private sector）中所发生的危机大多也具有公共影响。因此，我们不严格区分危机与公共危机的概念，将其作为同一语汇进行使用。

（二）公共危机的分类

按照不同的判断标准，公共危机的类型可以有不同的划分（表1—1）。

危机管理理论学者纽德（Mayer Nudell）和安托可（Norman Antokol）在《紧急及危机管理手册》（The Handbook for Effective Emergency and Crisis Management）中将危机界定为以下五大类型：

1.自然灾害（natural disasters）：包括风灾、地震、洪水等；

2.交通意外事件（accidents）：如车祸、飞机失事等；

3.科技意外事件（technological accidents）：如化学、核能意外灾难等；

4.人为诱发的灾难（induced catastrophes）：如政治示威事件、绑票犯罪等恐怖事件；

5.战争对民众所形成的危机（war－related emergency of civilians）。

戴维·亚历山大（David Alexander）从危险（hazard）的角度将危机划分为自然危险、技术危险和社会危险三大类型：[5]

1.自然危险（natural hazards）

包括（1）地质的：地震、火山喷发、滑坡、泥石流、岩石崩塌、加速侵蚀等；（2）气象的：飓风、龙卷风、暴风雪、闪电风暴、冰雹、雾、干旱、雪崩等；（3）水文学的：洪水、山洪暴发等；（4）生物学的：森林火灾、作物枯萎病、虫害、疾病爆发、流行病等。

2.技术危险（technological hazards）

包括（1）有毒物质：如致癌物、诱变剂、重金属、毒素等；（2）危险过程：如结构破坏、辐射、与有毒物质相关的交通事故等；（3）设备和机器：如爆炸物、武器、与车辆及航空器等有关的交通事故等；（4）工程和工厂：如桥梁、水坝、矿井、冶炼厂、发电站、石油和天然气终端及存储工厂、输电线、管道、摩天大楼等。

3.社会危险（social hazards）

包括（1）恐怖主义事件：如爆炸、枪杀、劫持人质、劫持、大规模杀伤性武器袭击等；（2）群体性事件：如骚乱、游行示威、人群挤压、踩踏等；（3）战争：如意想不到的平民伤亡等。

我国2007年实施的《突发事件应对法》中，将突发事件划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四大类，各类事件的主要特征和常见事例如表1—2所示。

（三）公共危机的特征

一般而言，公共危机具有以下几个明显的特征：

（1）公共危机发生的非预期性（突发性）和普遍性

公共危机的发生往往是人们意想不到的，经常在人们没有准备的情况下爆发，而且很少有人会意识到发生的危机。2001年的美国“9·11”恐怖袭击事件、2008年的中国汶川“5·12”大地震都是如此。纵观整个人类社会的发展史，我们发现危机是伴随着人类社会的一种客观现象，危机是普遍存在的，认识到这点，对于我们把握危机管理有重要意义。

（2）公共危机发展的不确定性

危机发生之后，危机管理者会尽最大的努力干预其发展方向，但是在危机状态下，由于无法获得全面信息以及无法利用常规性知识和经验进行判断，因此对于危机的性质、未来的发展方向，很难准确把握，这就使危机的不确定性增强。同时，由于事物之间的联系日益呈现多元和共时的特征，资源的有限性也会导致事实上的顾此失彼，形成米特洛夫（Mitroff）和皮尔森（Pearson）所谓的“连带反应”，把危机的影响放大。[6]

（3）公共危机决策的权变性和紧迫性

权变理论（contingency theory）或情境理论（situation approach）认为，不存在一成不变、普遍适用的最佳管理理论和方法，组织管理应根据组织所处的内部和外部条件随机应变。权变理论把内部条件和外部环境等因素看成是自变量，把管理思想、管理方式和管理技术看成是因变量，因变量随自变量的变化而变化，管理者应根据自变量与因变量之间的函数关系来确定一种最有效的管理方式。危机管理的决策方式就是一种权变的决策，危机管理者必须根据危机事件的内部条件和外部环境等因素，做出决策。在危机过程中，危机管理者必须在有限的时间里做出决策，响应危机事件，不然会酿成更大的危机，危机决策具有紧迫性。

（4）公共危机过程中信息的不充分性与模糊性

2005年的世界灾害报告主题为灾害中的信息问题，信息作为灾害减除的关键资源，有很重要的作用。危机发生后，政府、组织以及个人都需要基于充分、准确、及时的信息作出决策，但是在灾害情境下，信息往往是不充分的，不完全的，不对称的，而且在很多情况下，还是模糊的、虚假的、会影响危机的决策，近几年来，关于公共危机中谣言的传播研究也是学术界比较关注的问题之一。

（5）公共危机影响的社会性与扩散性

公共危机影响涉及的主体不是单个的个人或者某一具体的组织，而是社会公共部门；其影响的范围不是某一具体的场域，而是一个社区，一个城市，甚至是整个社会、整个国家乃至整个世界；它往往会对公共利益或者公共价值产生威胁。扩散性主要是指公共危机的发生和发展经常具有涟漪反应或者连锁反应，一个公共危机的发生会引发另一公共危机。

二　公共危机信息

（一）概念及类型

公共危机信息可以从广义和狭义两个角度界定，狭义的危机信息为表征危机即将出现的信息；广义的危机信息是指在危机生命周期全过程中的信息（数据、消息、情报、知识）集合。我们采用广义的公共危机信息概念。从公共危机管理的实际需求出发，可将公共危机信息分为危机事件信息、预案和法律法规信息、储备资源信息、案例知识信息、专家支持信息五大类（表1—3）。

（1）危机事件信息

危机事件信息包括危机的相关属性信息和伴随信息，如危机形成的原因、前兆、开始时间、持续时间、发生地点、影响范围、破坏强度、传播速度、动态变化情况等信息。危机是实时发生发展的，危机事件信息必须规范化以使危机管理人员能便捷地获取关键信息，同时必须标准化以加速数据处理速度，用通用格式传递数据以使正确的信息传递给正确的组织。

（2）预案和法律法规信息

应急预案是指为了应对突发公共危机而预先做出的科学而有效的计划和安排。完整的预案体系包括各级政府的总体预案、各级政府部门专门预案，组织及家庭个人应急预案。《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》中规定了应急预案的构成，为各级单位提供了一个基本的样板。

危机管理法律法规信息由国家突发事件应对法和各专项法律及中央部门、地方政府出台的相关法规构成。法律法规在危机管理中起到准绳的作用，依法管理是保证危机管理高效、科学、公平的依据。

（3）储备资源信息

储备资源信息由物资信息、人员信息和应急避险场所信息组成。包括救灾可调用的救援力量、物资储备、财力信息、搜救基地、避险场所、疏散路线等。储备资源信息一般分中央级（区域性）、省级、市级和县级四级管理，统一调度。

（4）案例知识信息

案例知识信息由发生过的公共危机管理实践案例、抢险救灾业务知识、危机管理常识、社会经济基础数据等构成。没有总结就没有进步，将危机案例的处理总结梳理成特定的模式，修订有针对性的预案，同类危机的应对便可有经验可循。知识和常识在危机管理中的作用首先在于减少遇险人数，并使其转变为抢险救援人员，可以说，一本指南的作用是难以估计的。基础数据在辅助信息分析中起载体和限制的作用。

（5）专家支持信息

专家支持信息的作用在于为危机管理工作提供决策咨询和技术支撑。专家在危机管理中承担着理论方法创新和相关人才培养的任务，其掌握的专业知识是不可替代的，合理利用专家信息能使危机决策效率提高，事半功倍。

以上五类公共危机信息配合危机管理组织体系网络构成了目前公共危机管理主流的“一网五库”标准配置，可以满足实践需要。目前国内省、市两级政府都在大规模建设“一网五库”，但还都没有形成很好的利用和维护机制，如何让这些网络数据库运转起来，并真正为公共危机管理所用是时下理论和实践都要探讨的论题。

（二）公共危机信息的特点

公共危机信息贯穿危机管理的全过程，与一般信息相比，具有以下几个明显的特点：

（1）突发性大量产生

公共危机信息本身的产生不同于传统的信息，一般需要大量的生产成本，并有一定的加工周期，其处于潜伏期时的预兆信息非常有限，且隐秘性强，在突发事件发生的同时瞬间井喷式出现，数量巨大。

（2）特殊的传播模式

公共危机信息一旦产生，会马上利用周围环境存在的一切信息传递渠道进行传播，而且由于其突发性特点，公共危机信息在大众传播和群体传播中会引起典型的“羊群行为”，公共危机信息会沿着应急决策序列的方向流动，构成应急信息流。

（3）供需倒挂

公共危机信息的自我配置极不均衡，在其传播渠道内的信息量庞大，冗余现象严重，难以管理。与之相对应的是，外部在急需相关危机信息资源时却得不到满足。在“5·12”汶川地震中，强震摧毁了灾区与外界联系的一切信道，以至于在震后几天里重灾区一度与外界隔绝，灾情等信息无法传递出去，而掌握着关键救灾物资的外界却焦急地等待着灾情信息以展开下一步的救援行动。

（4）不确定性强

在应急状态下，情境的高频变化使得危机信息的时效性很强，要求在第一时间将危机信息高速传递出去，已经极度脆弱的信道要面对稳定性和可靠性的考验，加之多信源进行交叉传递的干扰，外界噪音的影响，使得公共危机信息的不确定性增强。灾害还会对应急信息基础设施造成一定程度的破坏，如何保障应急通信的畅通，降低这种不确定性也是公共危机信息管理关注的问题。

（5）公共物品属性

信息与信息基础设施在很多情况下可以视为公共物品，而公共危机信息资源更是影响着社会环境中的全体公民，具有显著的非排他性，是一种公共物品。这类资源配置的外部性问题增加了公共危机信息资源配置的难度。

（三）公共危机信息的一个分析框架

根据我们的定义，公共危机信息是在公共危机生命周期全过程中的信息集合。这里所说的信息是危机管理者根据自己的需求定义的。根据美国联邦应急管理局（Federal Emergency Management Agency，FEMA）所采用的危机管理的生命周期模型，将公共危机管理过程划分为减缓（Mitigation）、准备（Preparedness）、响应（Response）和恢复（Recovery）四个阶段，减缓和准备是在危机发生之前，响应和恢复是在危机发生之后，每一阶段都有其主要任务，四个阶段构成了危机管理循环往复的过程。我们可以结合该危机管理的生命周期模型进一步分析公共危机信息：危机管理的每一阶段都有其不同的任务，执行这些任务需要不同的信息支持，这些信息的集合即构成公共危机信息（表1—4）。

（1）减缓阶段。减缓是指采取任何行动，以尽量减少灾害或潜在灾害的影响，如实施建筑标准尤其是基础设施建设标准，进行致灾因子和脆弱性分析等。其所需要的信息主要是有关自然地理和经济社会发展的基础信息，以及风险评估信息等。

（2）准备阶段。准备是指通过领导能力、政策、资金和技术援助，以及培训和演练来加强备灾能力，如制订应急计划、建立预警系统、成立应急运行中心、进行灾害救援培训与演练等。其所需要的信息主要是关于应急法规、应急预案、应急资源、应急产业、应急能力等方面的信息。

（3）响应阶段。响应是开展应急工作的过程，包括应急人员运用应急救护设备拯救生命和挽救财产损失，疏散潜在受害者，提供受灾人员必需的食物、水、避难所以及医疗护理，恢复关键的公共服务和公共设施等。其所需要的信息主要是有关危机事件、危机主体、危机环境、危机组织、危机决策、危机处置、危机案例等方面的信息。

（4）恢复阶段。恢复是灾区重建的过程，个人、企业和政府在危机得到有效控制之后，依赖自身努力，恢复正常的生活和社会秩序，并防止未来的危险。这一阶段所需要的信息主要有危机评估、保险赔偿、废墟管理、重建规划、建设管理等方面的信息。

需要指出的是，危机管理四个阶段的划分是相对的，各个阶段的工作在实践中会有交叉。同样，与危机管理四个阶段相对应的信息内容划分也是相对的。从某种意义上说，减缓和准备阶段的信息都是基础信息，前者是侧重自然与社会状态的基础信息，后者是侧重面向危机管理的基础信息；响应和恢复阶段的信息都是任务信息，前者侧重危机处置保障，后者侧重恢复重建保障，信息的实时性和针对性更强，并且都需要调度和使用减缓与准备阶段的自然及社会状态的基础信息以及面向危机管理的基础信息。简而言之，公共危机信息分析框架提供了一种从危机管理生命周期视角观察和认识公共危机信息的方式。