第二节　公共危机信息管理

一　信息管理

（一）信息管理的概念

现代信息管理是在传统信息管理、现代信息技术、现代管理理论和管理实践的综合推动下逐步形成的，近30年来，信息管理已发展成为影响最广、作用最大的管理领域之一，并不断催生新的信息职业、信息专业团体和信息教育，成为一门受到广泛关注的新学科。

关于信息管理的概念，学术界还没有完全一致的说法。一般来说，存在着两种基本的理解：一种认为，信息管理就是对信息的管理，即对信息进行组织、控制、加工、规划等，并将其引向预定的目标；另一种则认为，信息管理不单单是对信息的管理，而是对涉及信息活动的各种要素（信息、人、机器、机构等）进行合理的组织和控制，以实现信息及有关资源的合理配置，从而有效地满足社会的信息需求，为显示这一区别，大多以信息资源管理一词称之。可以看出前一种理解是狭义的，后一种理解是广义的，区别在于管理的对象是信息还是信息资源[7]。由于信息是信息资源的核心要素，与信息相关的人员、设备、物资、制度、技术等是支持要素，在管理实践中一般不对二者做本质区分，我们亦将信息管理和信息资源管理作为等同的术语使用。

以下列举几种有代表性的信息管理的定义，以加强我们对其内涵的理解：

（1）美国信息管理专家霍顿（F.W.Horton）认为，信息资源管理是对一个机构的信息内容及支持工具（信息设备、人员、资金等）的管理。他强调IRM属于资源管理，是把资源管理的概念拓展应用于数据、信息和知识的管理。[8]

（2）英国学者马丁（W.J.Martin）认为，“信息管理”与“信息资源管理”没有区别，人们之所以采用“信息管理”一词是因为它比较简短。信息管理是与信息相关的计划、预算、组织、指挥、培训和控制过程，它是围绕信息本身以及相关资源，如人力、设备、资金、技术等而展开的。[9]

（3）博蒙特（J.R.Beaumont）和萨瑟兰（E.Sutherland）认为，信息资源管理是一个集合名词，包括所有能够确保信息利用的管理活动。信息资源核心是由信息和通信技术组成的技术平台，信息资源管理构成企业所有活动的平台。信息资源管理包罗的知识领域涉及商业知识、经济学知识、法律知识、社会学知识及技术知识。[10]

（4）德国学者施特勒特曼（K.A.Stroetmann）认为，信息管理是对信息资源与相关信息过程进行规划、组织和控制的理论，信息资源包括：①信息内容，既包括产生于信息服务或从外部信息源获取的信息，也包括与内部活动有关的理论和方法论信息、管理和操作信息、与决策相关的信息，还包括与外部活动有关的交易信息、用户信息和市场信息；②信息系统，其要素包括系统目标、操作人员、信息内容、软件、硬件、内部规则等；③信息基础结构，在此是指一个组织结构的信息基础结构，它由各种可共享的数据库、计算机硬件设备、数据库管理系统和其他软件、局域网等所构成。信息内容、信息系统、信息基础结构形成了一个组织的信息管理的三位一体结构。[11]

（二）信息管理的生命周期

1985年，霍顿（F.W.Horton）在《信息资源管理》一书中提出，信息是一种具有生命周期的资源，其生命周期由一系列逻辑上相关联的阶段或步骤组成，体现了信息运动的自然规律。霍顿定义了两种不同形态的信息生命周期：（1）基于人类信息利用和管理需求的信息生命周期，由需求定义、收集、传递、处理、储存、传播、利用等7个阶段组成；（2）基于信息载体的信息生命周期，由创造、交流、利用、维护、恢复、再利用、再包装、再交流、降低使用等级、处置等10个阶段组成。[12]此后众多学者相继提出了信息生命周期的组织视图、业务视图、价值成本过程等，并应用于图书馆和政府信息资源管理，标志着信息生命周期管理（Information Lifecycle Management，ILM）理论的形成。

2004年，世界知名的IT设备生产商EMC公司开始将信息生命周期管理引入数字存储领域，推出了一系列具有ILM特征的IT产品（存储设备和存储系统），从应用的角度推动了信息生命周期理论的发展：一方面，它将人们关注信息生命周期的视角从理论转向了实践，特别是信息生命周期理论在数字存储与管理领域的技术实现问题；另一方面，它引发了信息生命周期研究的第二次热潮。相关文献表明，2004年以后的信息生命周期管理迅速成为IT领域新的研究热点。

借鉴信息生命周期管理理论的思想，我们提出精简的信息管理的生命周期模型，它由信息生产、信息组织、信息传播与信息利用（消费）四大部分构成，其中，中间两个环节即信息组织和信息传播是信息管理的核心内容，信息生产与信息消费是其两个端点，它们共同构成了完整意义上的信息管理活动。

1.信息生产

信息生产是指以脑力劳动为主导生产信息、信息技术及其产品的活动。思维是信息生产的重要机制。从信息的观点看，思维就是在外界信息（负熵）不断流入的条件下，人脑中各种功能成分吸收负熵以形成趋向于有序的自组织运动过程。思维的存在与运行需要三种条件：一是社会实践活动（基础），二是文化信息（素材），三是逻辑（程序和方法）。经过思维，人的认识实现了从感性认识到理性认识的飞跃，并形成具有一定信息结构的知识，从而构成潜在的信息资源。与物质生产不同的是，信息生产所形成的信息产品一般不是最终消费品，而是信息再生产的重要资源，其价值的最终实现要与人类创造物质财富的实践活动相结合；同时，信息生产是一个相当个体化的现象，信息生产的任务主要是由个人来承担的。波拉特（M.U.Porat）从美国的422种职业中归纳出五大类属于信息劳动和信息服务的职业，其中职业研究人员、职业作家、记者、决策者、教师等是社会的主要信息生产者。虽然他们可采取集体研究的形式，但最终的信息生产却是由每个个体的大脑分别完成的。信息生产的终结正是信息管理的起点，信息管理通过一系列有序环节将生产者生产的信息及其产品传递给消费者，从而在信息的生产与消费之间建立起通道和桥梁。

2.信息组织

信息组织（information organization）从广义上来理解，包括信息获取（acquiring）、信息处理（processing）和信息存储（storing）等环节。它是根据一定的原则和方法，将处于无序状态的特定信息，组织成有序状态的过程，以方便人们利用和传播信息。信息组织的方法多种多样，从语言学角度，可划分为语法信息组织方法（如字顺、代码、地序、时序组织法等）、语义信息组织方法（如元素、逻辑、分类、主题组织法等）和语用信息组织方法（如权值、概率、特色、重要性递减组织法等）。从技术上看，数据库技术与超媒体技术的结合是信息组织技术的重点和发展方向。目前，多种智能技术和软件技术如数据仓库（Data Warehouse）、群件（Group Ware）、数据挖掘（Data Mining）、知识发现（Knowledge Discovery）、数据融合（Data Fusion）、推送技术（Push）、智能搜索（Intelligent Search）等已广泛应用于各种类型的信息组织，极大地提高了信息组织和管理的效率。

3.信息传播

信息传播是指将经过信息管理机构组织的信息或信息产品提供给用户，以满足用户信息需求的过程。“传播”与“服务”是两个具有密切联系的概念，在信息管理框架内，传播与服务是一个过程的两个方面，传播是服务的实质，服务则是传播的外在形式。如广播电视节目的播放是一种传播活动，但同时也是广播电视部门所提供的一种服务；图书馆藏书外借、阅览是一种典型的服务形式，究其实质不外乎是知识信息的传播。信息传播与服务的方式因信息机构的不同而不同，如予以归纳，当代信息传播方式主要有以下三大类型：一是基于信息检索的传播与服务，即信息提供服务；二是基于信息开发的传播与服务，即信息咨询服务；三是基于信息网络技术的网络信息资源提供与开发服务，这是前两类服务在网络环境中的集成和统一。当代信息传播注重通过手段的改进和内容的深层开发来谋求信息服务的效率和效益。

4.信息利用

信息利用是指人们通过接受信息服务来吸收和消费信息，从而改变知识结构，进而影响社会实践的过程。信息利用（消费）是社会信息活动的目的和归宿。按照著名的布鲁克斯（B.C.Brooks）信息方程，信息的效用表现在可改变接收者的知识结构。信息与接收者原有的知识结构越匹配，信息越能被充分吸收，其效用也越大。信息利用的最终效用体现在对社会的影响上，一方面，信息作为消费资料，被人们利用后提高了个人素质和社会文明水平；另一方面，信息作为生产资料，投入信息再生产可形成新的信息资源，与人们创造物质财富的活动相结合可形成新的生产力，提高决策的有效性和社会经济活动的效率。也就是说，信息利用对个人的影响是直接的，对社会的影响是间接的。信息利用中所产生的新的需求，又对信息生产、信息组织和信息传播等环节产生导向和约束作用。

二　公共危机管理

（一）公共危机管理的概念

作为一个相对独立的研究领域，危机管理理论出现于20世纪60年代，其主要的研究有三个方面：（1）以企业为视域的公共危机管理研究；（2）以国家为视域的公共危机管理研究；（3）全球公共危机管理研究。目前，危机管理已发展成为一个独立的领域，成为一门涉及社会科学、自然科学和工程技术的综合性学科。在美国等西方国家，危机管理（emergency management）的概念同时包含风险管理（risk management）、危险管理（hazard management）及灾害管理（disaster management）三个方面的含义：风险管理侧重减少危险发生的概率，危险管理侧重限制危险发生的条件，灾害管理侧重减轻危险造成的影响与后果，体现了应急管理“预防为主”、“防救结合”的原则。[13]

关于危机管理的概念，斯蒂文·芬克（Steven Fink）从组织角度给出的定义被广为引述，即危机管理是“对于组织前途转折点上的危机，有计划地避免风险与不确定性，使组织更能掌握自己前途的艺术”。[14]张成福从公共管理学科的角度，认为危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机。危机管理的重点在于：危机信息的获取和预警；危机的准备和预防；危机的控制与回应；危机后的恢复和重建；持续不断的学习和创新。

2003年，危机管理（crisis management；emergency management）一词引入我国后，正式采用的对应术语是应急管理，显示了对该词语的一种本土化表达。虽然如刘拓等所认为的，应急管理与危机管理是有区别的，应急管理是以“事件”为中心，而危机管理是以“风险”为中心，危机管理是应急管理的关口再前移，应急管理是行动的哲学，而风险管理更多的是化解风险的哲学（表1—5），[15]但事实上，应急管理在中国语境下所秉持的理念和所展开的内容，与西方危机管理概念有大同而无殊异，应将其视为等同概念对待。

（二）公共危机管理的生命周期

很多学者从生命周期角度出发对危机管理进行描述，有两阶段模型、三阶段模型、四阶段模型、五阶段模型等（表1—6）。

我们采用美国联邦应急管理局（FEMA）在罗伯特·希斯（Robert Heath）4R模型的基础上所修正的危机管理四阶段模型。该模型将公共危机管理过程划分为减缓（mitigation）、准备（preparedness）、响应（response）和恢复（recovery）四个阶段，减缓和准备在危机发生之前，响应和恢复在危机发生之后，四个阶段构成了危机管理循环往复的过程（图1—1）。

（1）减缓，是指采取任何行动，以尽量减少灾害或潜在灾害的影响。减缓可以在灾难之前、中间或之后，但是这个术语常指针对潜在灾害所采取的行动。减缓不同于其他的应急管理阶段，相对于准备、响应、恢复等相对短期的行为来说，减缓是一种长期的行为，更加强调减少风险的长期解决方案。减缓措施包括：基础设施建设（如防御洪水或加固建筑物）、风险管理（如脆弱性评估，致灾因子和承载力调查）以及公共教育方面的培训等。

减缓可以说是应急管理和公共安全的首要目标，通过减缓措施，可以保护生命，减少伤亡人数，同时，可以减少或防止财产损失，降低社会紊乱和压力水平，以及减少对关键基础设施和公共服务的损坏。虽然如此，切实有效的减缓行动常常面临障碍，因为减缓的本质是在不可见的危机到来之前采取行动。在没有明显眼前收益的情况下，让政策制定者、企业和纳税人自觉而切实地采取行动是一件困难的事。[16]减缓的理念和主要内容如图1—2所示。

（2）准备，是指通过领导能力、政策、资金和技术援助，以及培训和演练来加强备灾能力。一方面，应急准备可以增强社区和部落的备灾能力；另一方面，经过培训和演练的应急工作人员、社区领导人员和公众通过应急准备能够做好灾害防范、灾害减缓、灾后响应以及有效的灾后恢复工作。应急准备不仅限于政府和公共部门，而且延伸到社会的所有部门，包括私人部门、非政府组织以及社会公众等。减缓和准备的区别在于，减缓主要是降低致灾因子发生的风险，而准备主要考虑如果灾害发生该如何响应；准备假设事件发生，减缓则是阻止灾害的发生。

危机的多样性决定了准备的复杂性，一般来说，准备包括以下内容：

①规则准备：指危机管理者制定相关法律、法规、部门规章等规范性文件，以作为应对危机时的行为准则。

②组织准备：指危机管理相关机构的建立，如危机管理委员会、危机管理职能部门、专业救助机构、教育与培训组织、非政府组织等。

③资源准备：指为未来危机处理阶段预备的资金、人员、技术、设备、信息等资源。

④知识准备：危机准备中的知识准备具有两方面的含义，一方面指危机管理者的知识积累（通过研究性活动得以实现）；另一方面指的是普通公众的知识积累（依靠大规模的普及教育与训练）。

⑤行动规划：指危机响应与处理计划的创制，对危机状态下应有的响应行为作出提前设计和安排，如危机规划、应急预案等。

肯特（R.Kent）提出了一个富有参考价值的准备的内容框架，如表1—7所示。

（3）响应，是突发事件发生后开展应急工作的过程，包括应急人员运用应急救护设备拯救生命和挽救财产损失，疏散潜在受害者，提供受灾人员必需的食物、水、避难所以及医疗护理，恢复关键的公共服务和公共设施等。

不同层级的政府应该具有不同的响应措施，省、市（州）、县、乡政府的响应要针对区域范围的类型，制定相应的措施；本地响应主要是指基于社区层面的响应，这一层次大多是常规性的灾害，可以让志愿者组织协助政府部门，为受灾人员提供住所、食物、衣物等。响应阶段的主要问题是各个部门之间的协调联动，如何更好地解决这个问题是响应成功的关键。

（4）恢复，是灾区重建的过程，个人、企业和政府在危机得到有效控制之后，依赖自身努力，恢复正常的生活和社会秩序，并防止未来的危险。恢复不但要满足一些短期需求，同时也要为受损坏物体提供重建的机会，可以使个人或者社区拥有更优越的发展基础。

恢复的主要内容包括以下四个方面：①物资恢复：主要指衣食住行等日常起居的恢复；②经济恢复：通过赔偿、补偿和救助等进行财产恢复；③业务恢复：主要指加工制造业、金融保险业、房地产业、服务业等企业和商业组织的日常业务恢复；④心理恢复：危机对人的心理的影响可分为近期、中期和长期影响，每种影响都有不同的外在表现，在各个阶段应注意观察。

三　公共危机信息管理

（一）公共危机信息管理的概念

公共危机信息管理（PCIM）作为一个正在兴起的新领域，尚未有清晰一致的学科概念界定。国外的相关概念主要有：危机信息学（Crisis Informatics），致力于在危机的全生命周期中，对危机从技术的、社会的和信息的方面进行综合研究；灾害信息学（Disaster informatics），研究灾害和其他危机事件的减缓、准备、响应和恢复过程中的信息和技术应用问题。此外，PCIM在应急准备信息（Emergency Preparedness Information）、信息准备（Information Preparation）、数据准备（Data Preparation）、备灾（Disaster Preparedness）等概念中均有不同程度的体现，并应用于美国国家安全信息网络（Homeland Security Information Network，HSIN）、国家危机管理信息系统（National Emergency Management Information System，NEMIS）以及社区灾害信息系统（Community Disaster Information System）等危机管理信息系统概念中。由荷兰、比利时和美国的三位学者发起成立的相关研究组织名为“危机响应与管理的信息系统”（Information Systems for Crisis Response and Management，ISCRAM）协会，[17]致力于危机响应与管理的信息系统的设计、开发、部署、应用与评估，是一个由研究人员、实践人员和政策制定者共同加盟的国际组织（international community）。该组织创办了以其组织名称命名的国际会议，自2004年开始每年定期举办一次，并于2009年创办了《应急响应与管理信息系统国际学刊》（The International Journal of Information Systems for Crisis Response and Management），标志着PCIM领域专业学术研究组织及学术期刊的建立及其常态化。除此之外，政府、大学以及研究机构的危机管理研究组织中，也都不同程度地开展了围绕危机信息和危机信息管理的研究，共同推动PCIM向学科领域迈进。

对PCIM进行准确界定是困难的。虽然如此，我们仍给出对PCIM的基本定义：PCIM就是应用信息技术和信息管理的原理和方法，结合公共危机领域的特殊性，对公共危机管理全过程中的信息资源进行搜集、组织、规划、分析和利用，以满足公共危机管理的信息需求的活动。信息、信息架构、信息系统、信息网络、信息平台是逻辑上相互递进的五个PCIM的核心概念和研究领域。

王伟根据危机信息管理的内容特征，从公共危机信息资源管理、公共危机传播管理、公共危机信息系统建设三个维度构建了PCIM研究框架（图1—3）。[18]该三维研究框架有助于我们从另一种视角加深对公共危机信息管理内涵的理解。

方向一：全流程的公共危机信息资源管理。公共危机信息资源管理不仅是在公共危机的全流程中提供有效的危机信息，还应具有多重含义，形成螺旋式的危机信息资源管理循环。一是要以危机管理为目标；二是要以危机决策为轴心；三是要以信息资源管理为内容。

方向二：多主体的公共危机信息传播控制。危机信息是通过多渠道传播的，在传播过程中，相关主体包括政府、媒体、社会公众等。因各个主体在传播过程中担负的职能不尽相同，应该采取不同的管理策略和管理方法。

方向三：全方位的公共危机信息系统建设。包括基于不同层次不同功能的多网整合，分层次的全球战略和区域应对系统以及多功能的互联互通危机应急网络。

（二）公共危机信息管理的双生命周期模型

如前所述，公共危机信息管理是公共危机管理与信息管理交叉而成的一个新领域。公共危机管理的生命周期由减缓、准备、响应和恢复四个阶段构成，信息管理的生命周期由信息生产、信息组织、信息传播和信息利用四个阶段构成，二者的结合构成公共危机信息管理的双生命周期理论模型（图1—4）。

该模型显示了PCIM的以下基本思想：

（1）PCIM是公共危机管理与信息管理交叉而成的一个领域，其理论基础是公共危机管理理论和信息管理理论，本模型是从生命周期理论的视角进行概括的。

（2）公共危机管理的每一个阶段都需要相应信息的支持，这需要相应的信息管理，信息管理的内容从生命周期的角度可概括为信息生产、信息组织、信息传播和信息利用。

（3）公共危机管理的每一个阶段的信息管理根据其需求不同，内容上是有所侧重的。减缓和准备阶段所需要的信息主要是基础信息，故减缓阶段侧重对自然与社会状态基础信息的管理，准备阶段侧重对面向危机处置基础信息的管理；响应和恢复阶段的信息主要是任务信息，故响应阶段侧重对危机处置保障信息的管理，恢复阶段侧重对恢复重建保障信息的管理。从时效性方面看，响应和恢复阶段信息管理的实时性和针对性更强，并且都需要调度和使用减缓与准备阶段的自然及社会状态的基础信息以及面向危机处置的基础信息。

（4）信息管理生命周期的四个环节中，信息生产主要是指与公共危机管理有关的知识发展，涉及科学研究、技术开发、产业成长以及通过教育与培训活动的知识普及；信息组织包括对公共危机信息的获取、处理和存储等，是将通过多种手段收集的处于无序状态的公共危机信息，根据一定的原则和方法组织成为有序状态的过程，以方便人们传播和利用；信息传播是指将信息管理机构组织好的信息或信息产品提供给危机管理机构或利益相关者，以满足危机管理信息需求的过程，传播与服务是一个过程的两个方面，期间往往还要针对特定用户的需求，对信息进行深度分析和加工；信息利用是指危机管理机构和利益相关者通过接受信息服务来吸收和消费信息，从而进行危机决策和行动，进而影响危机管理实践的过程。

（5）双生命周期模型既是一种理论概括，也是一种分析框架，对我们从事公共危机信息管理具有理论指导意义和实践参考价值。