第一章　变革的背景推动:中国信息化与信息化法制建设的内生发展

第一节　中国向信息社会过渡的加速转型

一　信息化是我国现代化建设全局性的战略举措

信息化是当今社会发展变革的重要推动力量。信息化发展水平已经成为决定国家生产力发展水平、衡量国家综合国力和国际竞争力的重要标志。过去10年全球信息化的发展表明，信息化仍然是这个新世纪的主要时代特征，仍然是全球范围内推动经济和社会变革的主要力量，仍然是国家竞争力的战略重点和制高点。世界各国，特别是发达国家，纷纷根据信息技术和信息革命发展的新趋势，不断调整国家信息化的发展和政策。

1949年新中国成立以后，百废待兴，但是对于世界上第一台电子数字计算机的诞生及其对人类社会可能产生的重要影响，中国人并没有视而不见。我国信息化进程可以分为四个阶段。第一个阶段是艰苦创业的阶段，从中国“十二科学规划”的制订至“文化大革命”前夕(1956—1966年);第二个阶段是劫难中曲折发展的阶段，从“文化大革命”开始到改革开放前夕(1966—1978年);第三个阶段是改革开放开创新局面的阶段，从改革开放至中共中央十五届五中全会(1978— 2000年);第四个阶段是全方位高效推进阶段，从中共中央十五届五中全会直到今天(2000年—)。[1]1956年，周恩来总理在一次会议上说:“由于电子学和其他科学技术的进步而产生的电子自动控制器，已经可以有条件地替代一部分特定的脑力劳动。”同年，在他亲自主持制订的中国《1956—1967年科学技术发展远景规划纲要》中，将原子能、喷气技术、计算机、半导体、电子学和自动化6项列为该规划的重点，表现了对电子计算机、半导体、电子学的高度重视，其中后4项与信息革命和信息化密切相关。将电子计算机的研制作为“十二五科学规划”的战略重点，揭开了中国应对当代信息革命的挑战的序幕。1984年邓小平提出“计算机的普及要从娃娃抓起”，并为《经济参考》题了“开发信息资源、服务四化建设”，这种远见卓识为我国信息化发展产生了重要影响。

应当说，在中国信息化的进程中更具有里程碑意义的是2000年中共中央十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》。《建议》提出“大力推进国民经济和社会信息化，是覆盖现代化建设全局的战略举措”，“信息化是当今世界经济和社会发展的大趋势，也是我国产业优化升级和实现工业化、现代化的关键环节”，“要把推进国民经济和社会信息化放在优先位置”。这是中国对于当代信息革命和信息化认识的一次飞跃。“以信息化带动工业化”，成为引领中国工业化、信息化、现代化建设的基本战略方针，对中国信息化的进程产生深远的影响。

2005年10月，党的十六届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，从多方面明确了“十一五”期间我国信息化建设的主要任务和方向。《建议》指出:要推进国民经济和社会信息化，切实走新型工业化道路，坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展;要大力发展农村公用事业，发展远程教育和广播电视“村村通”，发展农村通信，继续完善农村电信网;加快发展先进制造业，要根据数字化、网络化、智能化总体趋势，大力发展集成电路、软件等核心产业，重点培育数字化音视频、新一代移动通信、高性能计算机及网络设备等信息产业群;加强信息资源开发和共享，推进信息技术普及和应用;加强宽带通信网、数字电视网和下一代互联网等信息基础设施建设，推进“三网融合”，健全信息安全保障体系。

2005年11月，国家信息化领导小组第五次会议审议并原则通过《国家信息化发展战略(2006—2020年)》，这是对我国国家信息化战略思想的系统阐述，是我国现代化建设战略框架的重要组成部分。会议提出，实施我国信息化发展战略，要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实科学发展观，坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，坚持以改革开放和科技创新为动力，大力推进信息化建设，充分发挥信息化在促进经济、政治、文化、社会和军事等领域发展的重要作用，不断提高国家信息化水平，走中国特色的信息化道路，促进我国经济社会又快又好地发展。会议强调，在制定和实施国家信息化发展战略中，要着力解决好以下问题:一是坚持服务现代化建设全局，推进国民经济和社会信息化。紧紧围绕调整经济结构和转变经济增长方式，推进国民经济信息化;紧紧围绕提高治国理政能力，推行电子政务;紧紧围绕维护国家安全，推进国防和军事信息化;紧紧围绕构建和谐社会，推进社会信息化。二是大力提高自主创新能力，推进创新型国家建设。努力提高原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新能力，突破一批关键技术，掌握一批核心技术。三是加快深化改革步伐，推进体制机制创新。坚持以市场和社会需求为导向，以企业为主体，充分发挥市场机制在信息化发展中的重要作用;同时加强国家宏观引导和调控，促进信息化健康发展。四是夯实信息化基础，增强发展能力和服务功能。完善综合信息基础设施，开发利用全社会信息资源，提高信息产业素质和竞争力，加快制定技术标准，推进信息化法制建设。五是注重建设信息安全保障体系，实现信息化与信息安全协调发展。六是坚持搞好统筹协调，正确处理信息化发展中的各种重要关系。七是加强信息化人才队伍建设，提高国民信息能力。2006年5月，中办、国办印发了《2006—2020年国家信息化发展战略》，该文件的发布是我国信息化建设的一个里程碑，也是国家对信息化建设在国民经济和社会发展中地位的认识实现从高度重视到推进落实的历史性转折的重要标志。《战略》第一次明确提出了我国向信息社会迈进的宏伟目标:“到2020年，我国信息化发展的战略目标是:综合信息基础设施基本普及，信息技术自主创新能力显著增强，信息产业结构全面优化，国家信息安全保障水平大幅提高，国民经济和社会信息化取得明显成效，新型工业化发展模式初步确立，国家信息化发展的制度环境和政策体系基本完善，国民信息技术应用能力显著提高，为迈向信息社会奠定坚实基础。”自20世纪90年代以来，全球信息化浪潮风起云涌，发达国家已经或正在进入信息社会。《战略》在描述我国信息化发展的战略目标时，也明确指出要“为迈向信息社会奠定坚实基础”。这预示着在之后的几年内，我国将逐步完成从工业社会向信息社会转变的奠基过程。《战略》是我国第一个信息化建设的系统纲领。从党的十五届五中全会到十六大再到十六届五中全会，国家提出“信息化是覆盖我国现代化建设全局的战略举措”，并进一步作出了以信息化带动工业化、以工业化促进信息化、走新型工业化道路的战略部署。这次发布的《战略》，是我国信息化建设的第一个系统化、纲领性“白皮书”，它提出了未来几年我国信息化发展的指导思想、战略目标、战略重点，并制定了推进信息化的战略行动计划和保障措施，充分体现了国家贯彻落实信息化战略的意志和决心。

2010年10月18日，中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出了我国在“十二五”期间“全面提高信息化水平”的建议。随后十一届全国人大第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中的第十三章“全面提高信息化水平”明确设定了3个努力方向:构建下一代信息基础设施、加快经济社会信息化、加强网络和信息安全保障。“全面提高信息化水平”是中国政府基于对全球信息化发展形势的认识和把握，从现阶段中国经济和信息化发展的实际出发，为接下来的5—10年中国信息化的发展设定的一个目标和方向，具有非常重要的意义。

随着全球信息技术的日新月异、信息应用的不断突破，全社会的各个领域都面临着加快信息化进程的形势，党的十八大报告把信息化摆在了更加突出的位置。报告有18处提及信息化、信息技术、信息网络、信息公开等关键词，充分体现了国民经济和社会信息化的影响，也反映了国家对信息化的重视。

首先是在“全面建成小康社会和全面深化改革开放”的总体目标中，把信息化作为“经济健康发展”的一个具体目标，提出“工业化基本实现，信息化水平大幅提升”。这是首次把信息化水平提升列入发展目标，对信息化发展而言具有战略意义，信息化工作有了具体努力的目标和方向。在“五位一体”的经济方面，“加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式”部分，明确提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。从“新四化”的表述中，把信息化与工业化、城镇化和农业现代化并列，突出强调了信息化在经济发展中的重要战略地位，把它作为完善社会主义市场经济体制和转变经济发展方式的主要道路和主要发展方式。从互动关系看，信息化与工业化已经进入深度融合的阶段。在2011年五部委联合发布的《关于加快推进信息化与工业化深度融合的若干意见》中指出，两化深度融合的目标是:“到2015年，信息化与工业化深度融合取得重大突破，信息技术在企业生产经营和管理的主要领域、主要环节得到充分有效应用，业务流程优化再造和产业链协同能力显著增强，重点骨干企业实现向综合集成应用的转变，研发设计创新能力、生产集约化和管理现代化水平大幅度提升;生产性服务业领域信息技术应用进一步深化，信息技术集成应用水平成为领军企业核心竞争优势;支撑‘两化’深度融合的信息产业创新发展能力和服务水平明显提高，应用成本显著下降，信息化成为新型工业化的重要特征”，这就是深度融合的具体含义。在“进行经济结构战略性调整”子部分，提出建设下一代信息基础设施，发展现代信息技术产业体系，健全信息安全保障体系，推进信息网络技术广泛运用。这是信息化发展的实质性内容，包括了信息化发展的四个基本要素:下一代信息基础设施、现代信息技术产业、信息安全保障体系和信息网络技术运用，四个方面的发展构成了信息化的发展。在“五位一体”的政治方面，在“完善基层民主制度”子部分，提出“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。”强调了面向基层的信息公开。在“五位一体”的社会方面，“在改善民生和创新社会管理中加强社会建设”子部分，提出“提高社会管理科学化水平，必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。”这一提法，突出强调了在“加强和创新社会管理”领域进行信息化建设的必要性和重要性。在“加快推进国防和军队现代化”部分，多达7处提及信息化，军队信息化的重要性不言而喻。报告提出“按照国防和军队现代化建设‘三步走’战略构想，加紧完成机械化和信息化建设双重历史任务，力争到二○二○年基本实现机械化，信息化建设取得重大进展”，提出“高度关注海洋、太空、网络空间安全，积极运筹和平时期军事力量运用，不断拓展和深化军事斗争准备，提高以打赢信息化条件下局部战争能力为核心的完成多样化军事任务能力”，提出“坚定不移把信息化作为军队现代化建设发展方向，推动信息化建设加速发展。”“深入开展信息化条件下军事训练，增强基于信息系统的体系作战能力”。在“继续促进人类和平与发展的崇高事业”部分，提出“世界多极化、经济全球化深入发展，文化多样化、社会信息化持续推进”，对我国进入信息社会充满了期待和憧憬。

二　我国已经处于向信息社会过渡的加速转型期

改革开放以来，特别是近十年来，中国的信息化与中国的经济和社会发展一样，取得了举世瞩目的辉煌成就。总体而言，中国的信息化水平已经超过了世界平均水平，基本上达到了世界中等发达国家的水平;而在中国的一些经济发达的城市和地区，信息化的水平已经可以和发达国家的发达地区一较短长。[2]特别是中国的信息化发展速度，据国际电信联盟(ITU)2009年3月发布的信息化发展指数研究报告指出，中国是全球信息化发展指数增长最快的10个国家之一。2006—2008年，中国信息化发展指数(IDICN)年均增长速度为13.30%，居世界第五位，是世界平均增长水平的2倍。中国在信息化的可接入性和可使用性方面，是全球进步最快的国家。[3]从全国发展水平来看(不包括港澳台地区，以下同)，2008年中国信息社会指数(ISI)超过0.3，开始进入工业社会向信息社会的加速转型期。2000年全国ISI指数为0.2215，信息社会发展还处于起步阶段，2000—2007年年均增长仅为4.1%。2008年全国ISI指数首次突破0.3，达到0.3327;从发展速度上看，2008年以来ISI指数年均增长12.6%，可见我国已经进入从工业社会向信息社会加速转型的历史时期。而上海、北京率先进入信息社会。[4]

(一)信息技术扩散总体进入加速期

按照罗杰斯的创新扩散理论，新技术的扩散总是一开始比较慢，然后当采用者达到一定数量(即“临界数量”)后，扩散过程会突然加快，直到系统中有可能采纳创新的人大部分都已采纳，到达饱和点，扩散速度又逐渐放慢，创新采纳者的数量随时间而呈现出“S”形的变化轨迹(即S曲线)。一般来讲，一项新技术在普及率达到1%—20%时将进入快速扩散期。[5]按照这一理论，目前中国主要信息技术扩散已总体进入加速期。

互联网正处在快速扩张初期。中国互联网实现1亿用户规模用了10年左右的时间，到达时间点大约是在2005年5月。2006年，中国互联网普及率首次突破10%(实际为10.5%)后，开始进入快速扩张期。2001—2006年，互联网普及率每年增加1—2个百分点，而2007年之后每年都增加5个百分点以上。在加速发展的情况下，中国到2007年1月实现第2个亿级用户只用了2.5年的时间。2009年1月、2010年3月分别越过3亿、4亿用户台阶，用时均在1.2年左右。自2008年起中国开始成为名副其实的第一网民大国。2009年底全国互联网用户达到3.84亿户，虽然普及率只有29%，但已超过全球平均水平。而截至2013年12月，中国网民规模达6.18亿，全年共计新增网民5358万人。互联网普及率为45.8%，较2012年底提升3.7个百分点。中国互联网的发展主题已经从“普及率提升”转换到“使用程度加深”，而近几年的政策和环境变化也对使用深度提供有力支持:首先，国家政策支持，2013年国务院发布《关于促进信息消费扩大内需的若干意见》，说明了互联网在整体经济社会的地位;其次，互联网与传统经济结合愈加紧密，如购物、物流、支付乃至金融等方面均有良好应用;再次，互联网应用逐步改变人们生活形态，对人们日常生活中的衣食住行均有较大改变。[6]

计算机应用进入快速扩张期，但城乡差别较大。城市居民家庭每百户计算机拥有量在2001年超过10台以后进入快速扩张期，2009年接近65.7台，普及率不到20%。相比之下农村家庭每百户计算机拥有量到2009年还只有7.5台，普及率只有2%左右，离到达快速扩张所需要的临界数量还有较大的距离。受农村影响，全国计算机普及率2008年仅为8.7%。而2012年，全国城乡居民家庭平均每百户计算机拥有量达到55.9台，比上年增加5.2台。全国居民家庭计算机保有量约为2.5亿台左右，比上年增加约2400万台，增长11%。2012年中国城市居民每百户家庭计算机拥有量达到87台，比上年增加5台。农村居民百户家庭计算机拥有量达到21.4台，比上年增加了3.4台。[7]

移动电话正处在快速扩张期。与固定电话的低迷相比，移动电话的快速扩张可谓是如日中天。2001年首次突破1亿用户、普及率超过10%以后，中国移动电话开始快速扩张。此后大约每一年半就新增1亿用户，并在2003年首次超过固定电话用户。到2009年年底，中国移动电话用户达到7.47亿，一年新增用户数就超过了1亿，普及率达到56%。2012年移动电话继续保持全面快速增长势头。全国移动电话用户数达到11.12亿户，一年中增加了1.26亿户;移动电话普及率达到82.6%，比上年增加了9个百分点。2009年以来，中国移动电话新增用户已连续四年超过1亿户，每年新增用户分别达到10615、11162、12725、12591万户，表明中国移动电话正处在加速扩张期。2011年全球移动电话用户超过60亿户，普及率约为88%。这也说明中国移动电话应用水平还没有达到全球平均水平，仍有较大的发展空间。[8]

此外，彩色电视机在中国家庭已基本普及，进入扩散后期。2012年全国城乡居民家庭平均每百户拥有彩电127台，比上年增加1.9台。全国家庭彩电保有量为5.59亿台左右，约比上年增加1100万台。2012年每百户农村居民家庭彩电拥有量增加近1.3台，城市增加了1.9台。数字有线电视入户率2008年超过10%后进入快速扩张期。

(二)信息基础设施建设与应用实现跨越式发展

为适应全球信息化加速发展的形势，我国政府高度重视信息化建设并加大力度积极推进信息基础设施建设。特别是进入21世纪以来，信息基础设施建设方面更是取得了显著的进步，为应用的跨越式发展奠定了坚实的基础。

我国信息基础设施建设与应用跨越式发展主要体现在两个方面:一方面，时间上实现赶超，某些信息技术应用比其他国家用了更少的时间达到同样甚至更高的普及程度;另一方面，技术上实现赶超，某些信息基础设施直接应用国际上的先进技术，或者通过自主研发达到国际领先的技术。

1.宽带基础设施实现跨越式发展

第一，近十年内我国光缆线路铺设增长近7倍。2009年我国光缆线路长度829万千米(其中长途光缆线路长度84万千米)，是1999年的7.3倍，2011年则达到1205万千米，比上年净增210万千米。

第二，虽然宽带尚未普及，但已加快推进光纤到户。接入网络光纤化建设稳步推进，新增市场中光纤到用户端将逐步成为主流。新一代光纤、无线接入和数字电视技术加速部署，宽带服务能力进一步提高。截至2009年底，我国基础电信运营企业的宽带接入用户数达到1.03亿，其中FTTx用户达1900余万户，继续保持超过20%的增长率。2011年，光纤入户网络覆盖家庭超过4500万户，固定互联网宽带接入端口净增4406万个，达到23166万个，同比增长23.5%。使用4M及以上的宽带产品用户达40%。全国固定互联网宽带接入用户已达1.56亿，互联网宽带接入普及率11.7%，宽带接入普及水平已经超过全球平均水平。[9]

2.3G投资、建设加快，技术不断取得突破，4G开始进行商业运营

首先，3G的投资和建设加速推进。2009年三家基础电信企业共完成3G网络建设直接投资1609亿元，建设规模超过十多年来累计规模的一半。2011年，基础电信业完成3G投资1206.4万，同比增长14.2%，开创了全球电信发展史上建设规模最大、建设速度最快的新纪录。

其次，3G信号覆盖面加大。目前，中国联通WCDMA网络已经覆盖了我国335个大中城市，基本覆盖全国地市级以上城市(除西藏5个地市以外)。中国移动已经实现全国70%以上的TD-SCDMA网络覆盖，其中东部省份100%地市实现覆盖，基站总数超过10万个，核心指标接近2G水平。而截至2011年底，3G基站总规模达到81.5万个，同比增长31%，3G网络覆盖全国大部分地区。其中:中国电信EVDO网络覆盖全国全部城市和县城以及3.18万个乡镇，城市地区EVDO网络覆盖率达到99%;中国移动TD-SCDMA网络已实现全国所有地级市、县级市和县城以及部分经济发达乡镇的覆盖;中国联通重点完善了县城以上网络覆盖，着力提升了交通干线覆盖水平。[10]

从技术层面看，TD芯片性能快速提升，终端产业化能力增强。TD芯片工艺从2008年的130nm提升到90nm，65nm的解决方案即将推向市场，45nm方案开始研发;2009年TD芯片出货量达1200万片。终端稳定性和成熟性进一步提升，已有130余个终端厂家266款不同档次的TD终端投入市场。基础设施的完善使得我国3G用户数实现快速增长。截至2009年底，联通3G用户数累计达274.2万户，中国移动的TDSCDMA用户已破551万。

2013年12月4日，工信部向中国联通、中国电信、中国移动正式发放了第四代移动通信业务牌照，标志着中国电信产业正式进入了4G时代。4G网络将以更快的通信速度、更低的资费及对大数据量传输的承载力，在移动办公(如移动视频会议、移动OA系统)、移动电子商务(如移动仓储物流管理、供应链管理、移动客户关系管理)等方面具有广阔的应用前景，将会极大地促进企业移动信息化建设。

3.移动电话对固定电话的替代效应明显

根据国际经验，移动电话的发展往往建立在固定电话高度普及的基础上。而我国在固定电话尚未得到充分普及的情况下，就实现了移动电话的飞速发展，并逐渐对固定电话形成了明显的替代效应。近年，与固定电话的低迷相比，我国移动电话的快速扩张可谓如日中天。

4.互联网应用呈现宽带化、移动化

互联网应用方面的跨越发展主要表现在两个方面:一方面，宽带优先普及，互联网呈现宽带化趋势。在全国互联网普及率不到10%的情况下，使用宽带上网的网民就超过了50%。2005年我国宽带网民占比第一次突破50%，达到57%，此时全国网民普及率仅为8%;2008年在网民普及率达22.6%(略高于全球平均水平21.9%)，而此时我国宽带网民的占比已经超过90%。另一方面，移动宽带优先渗透落后地区，网民呈现移动化特征。农村地区在互联网普及率极低的情况下，呈现出手机上网快速发展的态势。2009年手机上网在我国广大农村地区的渗透率高于城镇，截至2009年底，中国手机上网用户达到2.33亿，城镇手机上网用户1.6亿人，占城镇网民总体的58.3%。农村手机上网用户约为7189万人，占农村网民总体的67.3%。截至2013年12月，我国手机网民规模达5亿，较2012年底增加8009万人，网民中使用手机上网的人群占比由2012年底的74.5%提升至81.0%，手机网民规模继续保持稳定增长。[11]

手机网民规模的持续增长，一方面，得益于3G的普及、无线网络的发展和智能手机的价格持续走低，为手机上网奠定了较好的使用基础，促进网民对各类手机应用的使用，尤其为网络接入、终端获取受限的人群提供接入互联网的可能。根据工信部公布的数据，2013年1月至10月，我国智能手机出货量达到3.48亿部，销量保持快速增长;2013年11月3G移动电话用户达3.86亿户，较上年同期增长1.54亿户。另一方面，得益于手机应用服务的多样性和深入性，尤其是新型即时通信工具和生活类应用的推动下，手机上网对日常生活的渗透进一步加大，在满足网民多元化生活需求的同时提升了手机网民的上网黏性。

在智能终端快速普及、电信运营商网络资费下调和Wi-Fi覆盖逐渐全面的情况下，手机上网成为互联网发展的主要动力，不仅推动了中国互联网的普及，更催生出更多新的应用模式，重构了传统行业的业务模式，带来互联网经济规模的迅猛增长。

2013年8月1日，国务院印发《“宽带中国”战略及实施方案》，强调加强战略引导和系统部署，推动我国宽带基础设施快速健康发展，加大光纤到户、农村宽带进入乡村、公益机构宽带接入力度。可以预见，未来基础网络设施建设还将继续加强，网络基础设施服务能力也将进一步提升，全方位多维度的网络接入支持将推动中国网民规模的持续增长和网络应用的普及深化，促进我国互联网的技术发展与应用创新。

(三)服务型政府建设开始起步

信息社会的发展对政府治理提出了新的要求，同时也为实现服务型政府的目标创造了条件。在信息社会中，服务型政府是充分利用现代信息技术实现社会管理和公共服务的新型政府治理模式。在现代技术的支撑下，服务型政府具有科学决策、公开透明、高效治理、互动参与等方面的特征。信息社会视角下的服务型政府测评就是要考察在信息社会中服务型政府的发展水平，特别是在科学决策、高效治理、公开透明、互动参与等方面的水平。在信息社会中的服务型政府，应该是公开透明的政府、行政高效的政府、决策科学和政治民主的政府。

在我国从工业社会向信息社会迈进的历史时期，发展电子政务是建设服务型政府的重要手段，也是当前建设服务型政府的重要内容，通过对电子政务的测评，可以在一定程度上反映我国服务型政府建设的总体状况。

按照信息社会服务型政府的四个基本特征，结合有效数据的可获得性，我们学者选择信息公开指数来反映公开透明的实现程度，用在线办事指数来反映高效治理的实现程度，用公众参与指数来反映科学决策和互动参与的实现程度。

测评结果表明，目前我国服务型政府建设开始起步，电子政务在信息公开、在线办事、公众参与等方面都取得了长足进步，有效推进了服务型政府建设的步伐。在信息公开方面，特别是2008年正式实施的《政府信息公开条例》对促进政府信息公开起到了重要作用，公众获取政府信息更为便捷，政府公开信息也更为及时。在参与测评的31个省市中，北京、海南、广东、天津、四川、宁夏、西藏等地指数得分呈逐年上升趋势。在线服务方面，政府在继续推进市场监管和社会管理类业务信息化建设的同时，加强了面向社会公众服务的业务系统建设，在线服务业务网络化、数字化比率明显提高。北京、上海在线办事水平仍居于领先水平，陕西、广东、海南、四川、湖南、福建等地进步显著。在公众参与方面，绝大多数省区市都开通了领导电子信箱和热线电话，很多政府网站设立了公众留言板，有些政府部门还开通了领导在线访谈，这些方式已经成为公众与政府部门直接沟通的重要手段。这些数据和实例表明，近年来我国电子政务建设取得了较大的成绩，在促进服务型政府建设方面发挥了积极的作用。

第二节　中国信息化法制建设的丰硕成果

综观全球信息化发展可以发现，国家信息化发展程度与信息化法律体系的建设程度有极其密切的关系。20世纪80年代以来，信息化发达国家在制定国家信息化战略时，都把制定和修改与信息化相适应的法律法规放在重要位置，并逐步建立起适应并推动信息化发展的法律体系。在我国，信息化法律法规建设与国家发展，尤其是与国家的法治建设进程同步的。在我国推进信息化建设的进程中，有关信息化的法律法规建设也取得了长足的进步。

一　我国信息化法律法规建设的两个阶段

学者把我国信息化法律法规建设划分为两个阶段:[12]

(一)1949—2001年的散在立法阶段

改革开放以前，由于国家法治建设受到多次冲击，信息化法律法规建设相对非常落后，缺少基本的法律规范，也没有系统概念的提出。

改革开放以后，我国政府开始认识到信息技术和信息化的重要意义。1978年的政府工作报告提出“加速发展集成电路和电子计算机的研究，并使它们广泛应用于各个方面”。在1986年制订“863”计划时，国家已经把信息技术列为重要课题，并开始了我国的信息化问题研究。1987年，我国成立了国家信息中心，在中心内部专门设立了政策研究所，重点研究有关信息法规和政策问题，并整理了《信息与信息技术立法文集》、《中国信息立法环境分析及立法探讨》、《信息化进程中立法框架建议》等内部资料。

1991年的政府工作报告提出“推动电子技术在国民经济和社会生活中的广泛应用”。1993年的政府工作报告提出“把电子信息等高新技术放到重要位置，提高投资强度，努力在各个领域广泛推广应用”。同年12月，国家经济信息化联席会议成立，邹家华副总理任主席。党和国家领导也相继提出了信息化建设的任务，启动了金卡、金桥、金关等重大信息化工程，提出了“信息化带动产业发展”的思路。正是在这一阶段，我国开始了信息法制建设的摸索和实践。

1996年1月，国家成立了国务院信息化工作领导小组，由20多个部委组成，时任国务院副总理邹家华任组长，确立了信息化在国民经济和社会发展中的重要地位，提出了信息化建设的方针和原则;制定了一系列促进信息化的政策和发展规划。1997年，国务院信息化领导小组办公室主办的“1997中国信息化法制建设研讨会”在北京召开。1999年12月，由国务院信息化领导小组办公室主办的以电子商务立法为主题的“第二届中国信息化法制建设研讨会”在北京召开，这是我国第一次就电子商务立法问题进行高层探讨。

这一时期，我国的信息化立法主要是停留在分散立法的阶段，主要是由国务院和各部门针对信息化发展中出现的一些突出问题通过制定法规和规章加以调整，而较少上升为法律来加以调整。

(二)2002年至今的集中立法阶段

2000年10月，党的十五届五中全会把信息化提到了国家战略的高度，指出“信息化是当今世界经济和社会发展的大趋势，也是我国产业优化升级和实现工业化、现代化的关键环节。要把推进国民经济和社会信息化放在优先位置”以及“大力推进国民经济和社会信息化，是覆盖现代化建设全局的战略举措。以信息化带动工业化，发挥后发优势，实现社会生产力的跨越式发展”。

为了实现党中央、国务院的这一战略决策，2001年8月，国家信息化领导小组重新组建，时任国务院总理朱镕基任组长。时任国家副主席胡锦涛，副总理李岚清、吴邦国，中共中央宣传部部长丁关根均在该领导小组中担任副组长。2001年12月，国家信息化工作领导小组召开第一次会议，提出了推进中国信息化建设须遵循的重要方针。

立法是全面推进信息化中的一个重要环节，是一项基础性工作。国家信息化领导小组在2002年制定的《关于我国电子政务建设指导意见》中明确提出要“加快建设电子政务法制建设，加快研究和制定电子签章、政府信息公开及网络与信息安全、电子政务项目管理等方面的行政法规和规章”。这也标志着我国的信息化立法进入了集中立法的阶段。《2006—2020年国家信息化发展战略》再一次明确，将推进信息化法制建设作为一项重要任务加以明确，要求“加快推进信息化法制建设，妥善处理相关法律法规制定、修改、废止之间的关系，制定和完善信息基础设施、电子商务、电子政务、信息安全、政府信息公开、个人信息保护等方面的法律法规，创造信息化发展的良好法制环境。根据信息技术应用的需要，适时修订和完善了知识产权、未成年人保护、电子证据等方面的法律法规。加强信息化法制建设中的国际交流与合作，积极参与相关国际规则的研究和制定”。

二　我国信息化法律法规建设的主要成果

经过两个阶段的建设，我国信息化法规建设取得了丰硕的成果。从领域看，我国信息化法律法规建设主要涉及电子商务、电子政务、信息安全、政府信息公开、个人信息保护等领域;从规范形式看，既有全国人大及其常委会制定、修改的法律，也有国务院制定的行政法规，但是最大量的是国务院各部委制定的行政规章;从地域看，既有适用全国范围的中央统一立法，也有各地方人大、政府制定的仅适用于该地域的地方性法规、规章。

(一)电子商务

我国政府高度重视电子商务的立法工作。1998年11月18日，时任国家主席江泽民在吉隆坡举行的亚太经合组织领导人非正式会议上指出，电子商务代表着未来贸易方式的发展方向，其应用推广将给各成员带来更多的贸易机会。在发展电子商务方面，我们不仅重视私营、工商部门的推动作用，同时也应加强政府部门对发展电子商务的宏观规划和指导，并为电子商务的发展提供良好的法律环境。

1999年修订的《合同法》在合同形式方面大胆吸收了数据电文形式，并将之视同书面合同，从而为电子合同的推广应用以及为今后的电子商务立法奠定了基础。《合同法》第11条明确了数据电文可以作为书面合同的形式，第16条和第34条分别规定了采用数据电文形式订立合同的成立时间和地点。2000年修订的《海关法》和2001年修订的《税收征收管理法》也分别明确了电子数据报关单和数据电文报税的效力。

在电子商务的发展过程中，首先遇到的法律障碍是数据电文和电子签名在法律上的效力问题。在计算机和网络出现以前，人类的意思表达主要是通过口头、书面和音像形式。其中，书面形式因为具有易于保留、查证，简便易行等优点，在法律上被作为人类意思表达的首选法定形式。但是，法律中所存在的大量关于书面形式的规定和要求，包括对签名和盖章的要求，与数据电文形式冲突，客观上对使用信息技术构成了阻碍。

2004年8月28日，全国人大常委会通过了《电子签名法》，这是我国电子商务和信息化领域的第一部专门法律。该法重点解决了4个方面的问题:确立数据电文和电子签名的法律效力，赋予可靠电子签名与手写签名或盖章具有同等的法律效力;规范了电子签名的行为;明确认证机构的法律地位及认证程序;规定电子签名的安全保障措施。该法还解决了电子记录的证据规则问题，并明确了电子认证服务的市场准入制度，为我国电子商务安全认证体系和国家网络信任体系的建立奠定了重要基础。

作为《电子签名法》的重要配套规章，原信息产业部于2005年2月8日制定了《电子认证服务管理办法》，规定了电子认证服务许可证的发放和管理、电子认证服务行为规范、暂行或者终止电子认证服务的处置、电子签名认证证书的格式和安全保障措施、监督管理和对违法行为的处罚等内容，为电子认证服务业的发展创造了良好的法律环境。

与此同时，国家密码管理局也于2005年3月31日制定了《电子认证服务密码管理办法》，规定了面向社会公众提供电子认证服务应使用商用密码，明确了电子认证服务提供者申请“国家密码管理机构同意使用密码的证明文件”的条件和程序，同时也对电子认证服务系统的运行和技术改造等作出了相应规定。

电子支付是电子商务的重要一环，它直接关系到电子商务的顺利发展。针对网络银行被盗的频繁发生，2005年10月26日，中国人民银行出台了《电子支付指引(第一号)》，全面针对电子支付中的业务规则、操作规范、交易认证方式、风险控制、参与各方的权利义务等进行规定，对防范支付风险、维护电子支付交易参与者的合法权益、确保银行和客户资金的安全等起到了积极作用。

证券交易是中国电子商务发展最典型的代表。早在2000年4月，中国证券业监督管理委员会就发布实施了《网上证券委托暂行管理办法》。

在电子商务立法方面，地方立法也发挥了积极的作用。2004年11月，广东省出台了第一部地方性的电子商务法规《广东省电子商务交易条例》。它的调整对象除了电子签名、电子记录和认证服务外，还包括了《电子签名法》所没有的电子交易服务提供商。

(二)政府信息公开

2007年1月17日，国务院第165次常务会议通过《政府信息公开条例》，自2008年5月1日起施行。《条例》的制定是我国信息化法制建设的一件大事，在我国法治建设的历史上也具有重要的意义。《条例》在我国第一次系统建立了规范的、可操作的政府信息公开制度，并通过行政复议、行政诉讼机制的引入，确立了知情权的法律地位和公开是原则、不公开是例外的基本原则。

在《条例》制定之前，地方立法应该说起到了重要的先行先试作用，为《条例》的制定和实施积累了经验。除港澳台地区外，全国共有22个省、5个自治区、4个直辖市、22个省会城市、5个自治区首府城市、18个较大的市、4个经济特区市总共80个地方政府有权制定地方性法规或地方政府规章。在《条例》制定前，截至2006年11月15日，共有34个地方政府专门制定了信息公开地方性法规或规章，占总比42.5%。

从时间维度看，2001年立法的只有福建省;2002年立法的有广州市;2003年立法的有汕头、哈尔滨、太原3市;2004年立法的有上海、重庆、湖北、吉林、武汉、杭州、成都、宁波、济南、长春、昆明、大同、鞍山13个省市;2005年立法的有北京、广东、河北、辽宁、黑龙江、陕西、海南、苏州、郑州、海口、贵阳、乌鲁木齐12个省市;2006年立法的有江苏、四川、深圳、本溪4个省市。这些数据表明2004年和2005年是我国地方政府立法的高潮阶段，共有25个省市制定了地方规定，较快地推动了政府信息公开制度的发展，为《条例》的出台提供了宝贵的经验。

《条例》公布两年来，地方规定的修改(制定)情况大致如下:①一些过去没有地方规定的又陆续制定了地方规定，如南京市、天津市和甘肃省都制定了信息公开方面的地方规定，而大连市制定了依申请公开的专门政府规章。但是，应该说这样的地方数量不是太多，绝大多数过去没有制定地方规定的在《条例》公布之后仍然维持了过去的格局，至今都没有制定相应的地方规定。②一些过去已经制定了地方规定的对原规定依据《条例》进行了相应的修订，如陕西、河北、上海、辽宁、宁波、杭州和成都均修订了原地方规定，广州修订了依申请公开信息办法。但是，这样的地方仍然是少数，大部分过去已经制定了地方规定的都还没有来得及根据《条例》对原规定进行及时的修订。③由于国务院办公厅的重视和大力推动，几乎所有地方均制定了信息公开具体配套制度方而的其他规范性文件，涉及诸如领导体制、保密审查、社会评价、纪律制裁、年报编制、统计分析、人员培训等范围广泛的问题。尽管这样的规范性文件数量庞大，数以百计，但是，由于它们不具有地方政府规章的法律地位，仍不能被统计在地方立法的范畴之内。

(三)个人信息保护

自20世纪90年代末开始，尤其是进入新世纪以来，由于信息化的迅猛发展与权利观念的进一步提升，首先从信息化和消费者权利保护这两个领域的地方立法开始，逐步出现了个人信息概念，并于21世纪初率先在两部法律中得以采用。这一时期，不但出现了新的概念，更重要的变化在于:(1)相比于边界模糊、主要依靠传统民事侵权法予以保护的隐私权，个人信息概念更为中性，其覆盖范围远远超出传统的民事侵权法所能覆盖的范围。比如，对于不当采集、使用、披露、交换或者传播个人姓名、住址、电话、职业、学历等客观个人信息的行为，很难用传统的侵权法认定为是侵权行为并加以追究，而采用个人信息保护法则容易得多。这样，采用个人信息概念，其保护的范围就比隐私权的范围要大，边界相对也更为明确，由此实现了权利边界的扩张。(2)由于个人信息保护超出了传统的隐私权侵权民法保护的范畴，因此，对个人信息的保护手段除了传统的两种方式以外，又增加了政府的监管责任和行政法保护方式，这样，就从传统的事后保护向事前、事中、事后并重的多阶段、全过程保护迈出了一大步。

(四)信息安全

信息安全环境是事关信息化成败至关重要的因素，它不仅关系到国家安全、企业经济安全和个人信息安全，更决定着人们对开展信息化的信心。20世纪80年代初，公安部成立计算机安全监察机构的同时，就已着手制定有关计算机安全方面的法规。

1988年9月，全国人大常委会通过的《保守国家秘密法》第二章首次对电子信息保密做出了规范。1989年，公安部制定了《计算机病毒控制规定(草案)》，开始推行“计算机病毒研究和销售许可证”制度。

1994年2月18日，国务院发布了《计算机信息系统安全保护条例》，为保护计算机信息系统的安全提供了法律保障，这是我国专门针对信息网络安全问题制定的首部行政法规。这部条例明确对计算机信息系统实行等级保护，同时规定对信息安全产品，如杀毒软件、防火墙、入侵检测软件等，实行销售许可制度。为了实施这一制度，公安部于1997年制定了《计算机信息系统安全专用产品检测和销售许可证管理办法》。2000年4月26日，公安部又根据该条例出台了《计算机病毒防治管理办法》，详细规定计算机病毒防治产品的生产、销售许可、病毒的检测与清除等工作。

针对计算机国际联网给信息安全带来的新问题，国务院于1997年12月出台了《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》，国家保密局又在此基础上于2000年1月制定了《计算机信息系统国际联网保密管理规定》。

在信息安全保护工作中，密码是最古老和最常用的手段。以加密算法为基础，以密码管理为核心的信息安全产品，已经成为商用信息系统保护信息安全的基本手段。为此，国务院于1999年10月出台的《商用密码管理条例》明确规定，对商用密码产品实行专控管理。商用密码的研究和生产都须由指定的单位承担，销售商用密码产品实行行政许可制度，任何单位和个人只能使用国家指定的商用密码产品。

随着网络的普及，针对计算机系统的犯罪也日益增多。为了遏制这类犯罪，保护计算机系统的信息安全，1997年3月修订的《刑法》在第285条、第286条对侵入计算机系统和破坏计算机系统的行为做出了专门的处罚规定。

国家信息化领导小组办公室成立之后，建立了一整套信息安全的组织保障体系，专门成立了网络与信息安全领导小组，成员有原信息产业部、公安部、国家保密局、国家密码管理委员会、国家安全部等强力部门，各省、市、自治区也设立了相应的管理机构。这一机构的设置为继续加强信息安全法律法规建设提供了有利的条件。

2003年7月，国家信息化领导小组第二次会议上专题讨论并通过了《关于加强信息安全保障工作的意见》，同年9月，中央办公厅、国务院办公厅转发了《国家信息化领导小组关于加强信息安全保障工作的意见》(中办发［2003］27号文件)。27号文件第一次把信息安全提到了促进经济发展、维护社会稳定、保障国家安全、加强精神文明建设的高度，并提出了“积极防御、综合防范”的信息安全管理方针。

为了贯彻《计算机系统信息安全保护条例》中所提出的等级保护制度，2004年公安部联合国家保密局、国家密码管理局、国务院信息化工作办公室发布《关于信息安全等级保护工作的实施意见》，对信息安全等级保护的基本制度框架进行了规划。2006年上述部门联合发布了《信息安全等级保护管理办法(试行)》，开始具体构建信息安全等级保护制度。这些法律文件构成了我国信息安全等级保护的基本法律框架。

为加强和规范互联网安全技术防范工作，保障互联网网络安全和信息安全，2005年12月，公安部出台了《互联网安全保护技术措施规定》，详细规定了互联网服务提供者和互联网使用单位落实相关互联网安全保护技术措施的义务。

2005年，国家信息化领导小组还对信息安全相关法规、规章，特别是各类政策性文件进行了深化梳理，并组织有关部门和法学研究机构对12个相关专题进行研究，起草了《信息安全条例(草案)》。可以说，信息安全立法仍将是今后信息化立法工作的重点。

(五)电子政务

从广义上讲，凡是与电子或者政务相关的立法，均可以称之为电子政务立法。由于我国的特殊国情，行政权的作用一直很大，一般估计我国80%的法律都需要由行政机关负责执行。因此，我国与电子或政务相关立法的数量众多，涉及面非常广。例如，通过自动搜索北大法律数据库“法律法规”库(截止时间为2008年5月1日)，名称中带有“行政”概念的法律规范有104部，行政法规有230部，部委规章有3599部，地方法规有11947部。名称中带有“处罚”概念的法律规范有10部，行政法规有13部，部委规章有873部，地方法规有1354部。至于法律条文中涉及这些概念的规定更是数以万计。相比之下，名称中带有“电子”概念的法律规范只有1部，行政法规只有2部。名称中带有“信息化”或者“电子政务”概念的法律或者行政法规至今还没有。因此，通常意义上所讲的“重电子、轻政务”需要严格界定使用条件。在电子政务相关立法中，目前的情况可以说是“政务方面的法律已经基本具备，电子方面的法律严重缺乏”。

采用广义电子政务立法概念，最大的问题是无法准确反映电子政务立法的发展现状，尤其在我国，很容易把与信息通讯技术无关的立法都纳入到电子政务立法范围，无法为电子政务立法指明下一步发展方向。因此，此处采用狭义的电子政务立法概念，即规则制定机关为回应信息通讯技术而进行的专门立法活动，主要是指电子政务、信息安全、互联网、信息公开、信息共享、电子签名、电子商务等主要领域的立法。

到目前为止，我国仍没有一部法律或者行政法规专门系统地规定电子政务。并且明确提到“电子政务”概念的法律文件只有一部，即《行政许可法》第33条。国务院也仅仅只在11个行政法规类文件中提到过“电子政务”概念。可以看到，现行电子政务的规定大多属于部委规章或者地方立法，效力层级比较低，不利于树立电子政务的法律权威。

不仅如此，我国在信息共享、信息化、征信管理、办公自动化、个人信息保护与信息安全等领域至今也都没有法律或者行政法规层级的法律规范。目前，在电子政务领域高层级的专门法律规范只有《电子签名法》、《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》、《全国人大常委会关于加强网络信息保护的决定》、《政府信息公开条例》、《互联网上网服务营业场所管理条例》、《互联网信息服务管理办法》、《信息网络传播权保护条例》、《征信业管理条例》、《计算机信息网络国际联网管理暂行规定》、《国务院办公厅关于加快电子商务发展的若干意见》等非常有限的几个法律文件。

相反，地方电子政务立法不但数量多，涉及不同层级的地方多(既包括省级，也包括地市级)，覆盖的领域也非常广泛(既包括诸如电子政务管理办法这样的一般规定，也包括诸如信息安全、绩效考核、标准化体系等具体规定)。除了专门规定电子政务的立法之外，在与电子政务直接相关的一些具体问题(如征信管理、信息公开)的立法上，地方立法也比中央立法更为活跃。中央立法与地方立法的对比说明，我国电子政务立法目前主要集中在地方层面。

(六)互联网治理

我国于1994年4月正式与Internet联网，1995年5月向社会开放网络接入和提供全面服务。

1996年2月1日，国务院发布《计算机信息网络国际联网管理暂行规定》，提出了对国际联网实行统筹规划、统一标准、分级管理、促进发展的原则。1997年5月20日，国务院对这一规定进行了修订，对设立了国际联网的主管部门，增加了经营许可证制度。这一规定是规范我国互联网国际联网和接入服务最主要的法律性文件。

1997年6月3日，国务院信息化工作领导小组主持设立了中国互联网络信息中心。为了保护合法域名，防止恶意抢注，我国于1997年6月2日发布了《中国互联网络域名注册暂行管理办法》和《中国互联网络域名注册实施细则》。1997年12月8日，国务院信息化工作领导小组又制定了《计算机信息网络国际联网管理暂行规定实施办法》，详细规定了国际互联网管理的具体办法。

2000年10月8日，信息产业部发布了《互联网电子公告服务管理规定》，要求从事互联网信息服务，拟开展电子公告服务的，应当在向省、自治区、直辖市电信管理机构或者信息产业部申请经营性互联网信息服务许可或者办理非经营性互联网信息服务备案时，提出专项申请或者专项备案。2000年11月7日，国务院新闻办公室和信息产业部联合发布了《互联网站从事登载新闻业务管理暂行办法》。国务院2000年出台的《互联网信息服务管理办法》第15条分别规定了“互联网信息服务提供者不得制作、复制、发布、传播”的9类禁止性信息。《互联网信息服务管理办法》还明确了对内容的分类管理，强化了多头管理的体制，要求新闻、出版、教育、卫生、药品监督管理、工商行政管理和公安、国家安全等有关行政主管部门在各自的职责范围内对互联网信息内容实施监督管理。

针对互联网中某些涉及民生的专业信息，有关主管部门也制定了专门的管理办法，如2001年1月8日，卫生部发布了《互联网医疗卫生信息服务管理办法》。对于药品的注册管理，国家药品监督管理局于2001年1月11日发布了《互联网药品信息服务管理暂行规定》，该规定要求从事互联网药品信息服务，除了应当符合《互联网信息服务管理办法》规定的要求外，还要符合专业性要求。

自我国正式接入国际互联网络并向社会开放网络接入和提供全面服务后，美国Real Networks公司率先开发出Real audio/video streaming技术，使得在互联网上开展视听节目服务成为现实。随着互联网等信息网络传播视听服务的迅速发展，如何有效地对信息网络传播视听服务进行管理，成为政府亟须解决的一项重要的课题。

为了规范信息网络传播视听节目服务，国家广播电影电视总局于1999年10月1日发布了《关于加强通过信息网络向公众传播广播电影电视类节目管理的通告》。该通告把包括电台、电视台在内的各种传播视听节目的网络都纳入信息网络的范围之中。2000年4月7日，国家广播电影电视总局发布《信息网络传播广播电影电视类节目监督管理暂行办法》，对信息网络传播视听节目的各种传播形式、传播介质、传播程序和网络类型都进行了具体规定。

2000年12月28日通过的《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》，标志着我国以法律规范网络的开始。该决定的内容以刑事处罚为主，对违反互联网运行安全、利用互联网实施危害国家安全和社会稳定，或者破坏社会主义市场经济秩序和社会管理秩序的行为追究刑事责任。但是，该决定也同时要求各级人民政府及有关部门“要采取积极措施，在促进互联网的应用和网络技术的普及过程中，重视和支持对网络安全技术的研究和开发，增强网络的安全防护能力”，这为而后的互联网治理和信息立法提供了法律依据。

2000年后，随着电信业重组、互联网逐渐由Web1.0向2.0发展、网络接入费用的降低以及网民数量的飞速增长，网站数量和服务种类也迅速增多。在网站服务的管理上，国家采取了分类管理的办法，将网站分为经营性和非经营性网站，前者实行许可制度，后者实行备案制度。2000年9月25日，国务院发布《互联网信息服务管理办法》规定，从事经营性互联网信息服务，应当向省、自治区、直辖市电信管理机构或者国务院信息产业主管部门申请办理互联网信息服务增值电信业务经营许可证。2005年2月8日信息产业部发布的《非经营性互联网信息服务备案管理办法》详细规定了通信管理部门对非经营性互联网信息服务的网站进行备案的程序和要求。

随着网络的普及，域名作为一种无形资产的重要性也日益突出。围绕域名的注册和使用的纠纷也日益增多，针对这一问题，2001年7月17日，最高人民法院出台了《关于审理涉及计算机网络域名民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》，对于域名纠纷处理做了明确的规定。此后，为了规范中国互联网络域名系统管理和域名注册服务，信息产业部2002年8月1日出台了《中国互联网络域名管理办法》，2004年11月再次修订和公布了该办法。该办法主要是为了规范在中国境内从事域名注册服务及相关活动，同时对域名内容本身作了规定。

2005年2月8日，原信息产业部发布了《互联网IP地址备案管理办法》，规定信息产业部统一建设并管理全国的互联网IP地址数据库。随后，同年10月25日，信产部再次发布《互联网站管理工作细则》，对网站的备案管理进行了详尽的规定。

新闻信息服务类网站是网络新闻传播的重要阵地，也是网络传播管理的重点。2005年9月25日，国务院新闻办公室、信息产业部联合发布《互联网新闻信息服务管理规定》，对互联网新闻信息服务活动进行了规范，以利于促进互联网新闻信息服务健康、有序地发展。我国已经成为全球第二大垃圾邮件发送国。针对垃圾邮件盛行的问题，信息产业部制定了《互联网电子邮件服务管理办法》，并于2006年3月30日起实施，对垃圾邮件的定义、邮件的发送规则和发送垃圾邮件的法律责任都作了明确规定。

针对我国《著作权法》中没有直接规定如何保护网络数字化作品的缺陷，最高人民法院于2000年11月22日出台了《关于审理涉及计算机网络著作权纠纷案件适用法律若干问题的解释》，明确规定了侵权纠纷的属地管辖、数字化形式的作品受《著作权法》保护、网络数字化作品的侵权行为以及网络服务提供者的权利、义务和法律责任。该司法解释得到法律界人士的广泛好评。

2001年，《著作权法》修订时将作品在网络上传播确立为作品著作权人的一项独立权利。2005年4月30日，信息产业部和国家版权局联合颁布了《互联网著作权行政保护办法》。2006年，国务院出台了《信息网络传播权保护条例》。这些法规和规章解决了互联网信息服务提供商的著作权侵权责任及其限制问题，完善了互联网环境下著作权保护制度，加强了信息网络传播权的行政保护。

为规范信息网络传播视听节目秩序，加强信息网络传播视听节目的监督管理，2003年1月7日，广电总局发布了《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》。该办法主要规定了在互联网等信息网络中开办各种视听节目栏目的具体条件、主管部门、许可证申请等内容。2004年7月6日，广电总局修订并重新发布了该管理办法。办法中对信息网络传播视听节目的技术形态、接收终端、网络类型、服务种类都进行了具体的说明，对信息网络传播视听节目的内涵进行了更明确的界定。2008年发布的《互联网视听节目服务管理规定》更是将“播客”的上传服务也纳入政府的管理范围。

2004年9月6日，最高人民法院和最高人民检察院出台的《关于办理利用互联网、移动通信终端、声讯台制作、复制、出版、贩卖、传播淫秽电子信息刑事案件具体应用法律若干问题的解释》开始施行。这一司法解释对利用互联网、移动通讯终端制作、复制、出版、贩卖、传播淫秽电子信息的行为在何种情况下适用何种具体罪名作了明确规定。

第三节　中国公司法因应企业信息化的现实困境

一　我国企业信息化建设的现状分析

(一)企业信息化的界定

我国国家信息化办公室对企业信息化下的定义，企业信息化是指企业在生产和经营、管理和决策、研究和开发、市场和销售等各个方面全面应用信息技术、建设应用系统和网络，通过对信息和知识资源的有效开发利用，调整或重构企业组织结构和业务模式，服务企业发展目标，提高企业竞争力的过程。国家信息化测评中心认为，信息化是从传统生产方式向现代生产方式根本性转变的过程，即是信息技术从业务应用向业务核心渗透的过程，是从传统管理向现代管理转变的过程，是基础设施重建、技术应用、结构调整、资源拓展、管理再造和制度创新向信息化转变的过程，是提高经济主体活力，提高企业效益和竞争力，最终在国民经济中实现人的现代化转变的过程。

有学者认为，所谓企业信息化是指以企业战略竞优、提高效益和效率为目的，将信息技术和信息观念全面渗透到企业过程中，充分开发利用企业内外部信息资源，并以此为手段进一步开发和有效利用人力、物力、财力等资源的过程。[13]

尽管各种定义有所不同，角度不一，但从其目的、功能等来看均有以下本质的共同点:(1)基本目的相同:提高企业全环节的电子化、数字化程度，实现企业生产过程自动化、管理方式网络化、决策支持智能化、商务运营电子化，从而增加企业经济收益，增强企业核心竞争力;(2)手段基本一致:均强调在计算机网络技术的基础上进行信息化;(3)涉及范围:企业的所有部门、流程和业务，以及企业价值链上的所有利益相关者;(4)企业信息化是一个过程，是企业从传统生产方式向现代生产方式根本性转变的过程，是企业从信息化战略、规划到采购、实施再到测评、二次开发和人才培养等一个系统的过程。[14]

(二)我国企业信息化水平发展迅速

由于信息技术的广泛应用，智能化设备的广泛普及，政府、企业组织结构进行了重组，行为模式发生新的变化，在世界范围内的企业，越来越多地在生产经营中使用电子信息手段，以至于有学者将此称为“企业E化”，在方式上“从最初的联机上网进步到各种的网络应用”。[15]甚至有人说，若企业没有信息化，将不能称之为企业。根据2008年度中国企业信息化500强调查报告，中国信息化500强企业中，34.5%的企业整体信息化水平达到中等发达国家水平，6.4%的企业居于国际领先水平。[16]特别是近几年来，我国企业信息化水平得到极大的提高。

1.我国企业信息化发展的现实状况

(1)我国企业IT投入量增长速度极快

2011年，我国企业信息化建设支出总额为4022亿元，相比于2004年的1827.5亿元，年平均增长率在10%以上。就具体的年份来看，除了2008、2009年受金融危机的影响，我国企业由于整体绩效的下降而导致IT＇投入减少，IT＇支出增长低于10%之外，其余年份都保持了10%以上的增长速度，2011年的增长率基本恢复到了金融危机前的水平，达到15.7%。

此外，就我国企业在信息化过程中比较有代表性的制造企业而言，2011年信息化建设整体支出达到619亿元，较2010年的529.2亿元增长16.9%，其2004—2011年的信息化建设支出走势跟我国企业的整体情况大致相同。相较于2011年我国GDP9.2%的增长率，企业信息化支出增长率，无论是整体企业的15.7%，还是制造企业的16.9%，都高出了6个百分点，可以说，我国企业信息化建设支出增长极快。

(2)企业IT应用迅速拓展深化，从内向外逐步延伸

在当前的商业背景下，企业必须始终以市场和客户为中心，提高对它们的响应能力，以更低的成本、更快的速度，生产出质量更好、更符合市场需求的新产品，才能实现企业更好地生存和发展。为了达到这一目标，需要企业广泛采用各种先进的信息技术，支持企业间电子数据交换、电子商务活动、数据共享和流程协作等，深化和拓展IT应用范围。这也促使企业在IT应用方面从注重企业内部的角度逐步向外延伸。

2.我国企业信息化的集中体现

互联网应用发展状况可以集中体现我国企业信息化的发展水平。根据中国互联网络信息中心2014年1月发布的《中国互联网络发展状况统计报告》(第33次)，总体来看我国企业使用计算机、互联网信息化状况较好，[17]主要体现在:

(1)计算机使用状况

截至2013年12月，全国使用计算机办公的企业比例为93.1%。

分从业人员规模看，7人及以下的微型企业计算机使用率最低，仅为83.5%，与其他规模企业仍然存在较大差距。100人以上规模的企业，计算机使用率接近98%。

(2)互联网使用状况

截至2013年12月，全国使用互联网办公的企业比例为83.2%。

分从业人员规模看，7人及以下的微型企业的互联网使用率依然最低，相比全国平均水平低14.4个百分点。而规模在100人以上的企业，互联网的使用率均超过90%。

(3)宽带使用状况

截至2013年12月，全国范围内，企业固定宽带使用率为79.6%，是企业接入互联网的最主要方式。

随着越来越多的企业实现信息化，引起企业生产经营运作方式的变化，企业不再受地域、空间、时间等限制，从而引起全新的企业经营革命。企业信息化发展不仅体现在信息化企业数量的增加，更在于领域的不断深入。“互联网技术的全球接触面和互动性质，使它成为传播金融信息、提供金融服务，甚至股票认购和股东投票的理想媒介。”[18]

二　企业信息化对公司运营的独特价值

除了电子商务对公司经营的促进，企业信息化对于公司的运营与治理结构的改善具有独特的意义。

1.从股东层面看，信息化的实施加之网上交易活动的开辟，能使股东迅速、低成本地取得公司信息，改善与公司的交流，股东网上查阅、投票并非难事。“由于电子信息的成本低，分配给股东的信息会增加。公告栏提供了股东为了某些专题讨论或个人股东无法实现的其他影响团结起来一个新的可能。……允许他们通过增加信息的分配和采取集体行动较强的可能性，以改善现有的行使权利。”[19]因此，信息化增加了股东了解公司状况、参与股东大会的机会，有助于股东充分行使其固有权利，为股东与公司提供了一个快捷和互动的联系通道，从而能更好地参与公司的管理和决策，促进公司管理的民主化。

2.从公司机关运行层面看，信息化为公司事务管理的迅速化、方便化提供了更加广阔的空间，从而有利于公司机关的方便、有效运行。信息化对促使股份有限公司股东大会的有效运行最为明显。信息化的实施增加了公司的透明度，股东投票的回送率也会相应提高，在一定程度上避免了小股东股权分散影响多数决议、大股东股权集中而形成不公正决议的现象，提高了股东大会的运作效率。

同时，信息化也有效地抑制了股东大会的形骸化。所谓股东大会结构的“全员性”，即指股份有限公司的股东大会由持有公司已发行全部股份的全体股东组成。或言之，在股东大会结构上，每个股东的加入为必要条件，任何一股东都不应被拒之于股东大会之外。[20]但是，随着经济的不断发展，随着股份有限公司规模的不断扩大和股份逐步地分散，股东大会中心主义或万能主义已经变得名不符实。因为如果当股份有限公司的股东人数达到上万人或几十万人时，实际上，全体股东出席股东大会已经变得完全不可能了。即使广大散户股东出席股东大会行使其股东权利，对于公司的决议也可能没有丝毫实质的影响，所以，他们就选择不去出席会议，或者是向公司方面提交一张空白的书面委托书。因此，在美国，很早以前就把股东大会称为“没有观众的演出”，而仅仅是一种仪式化的东西了。[21]德国商法学者克莱茵也精辟而形象地指出:大型股份有限公司的股东大会不过是“空泛的形式”而已。[22]股东大会形式化的结果意味着股东特别是小股东放弃通过股东大会支配和监督公司的权利，使得支配公司的权限日益集中于公司经营者的手中，公司经营者的权力日益膨胀，并最终成为了公司的支配者。这一现象明显是违反最初设计的股份有限公司原理的，股东大会“全员性”受到严峻的挑战。对此，各国均已展开了广泛的批评，并开始着力于想方设法提高股东大会的活力。

3.对于公司来说，信息化的迅猛发展会降低公司传统物理性大会须提供的高额成本。特别是实行网络股东大会，由于不需要物理的场所，高额的场地租金得以免除，并且还可以节省大量的纸质选票和委托书的印刷费用，同时大幅度降低邮寄会议材料和委托书的费用，从而大大降低了股东会会议的成本。股东参与的增加可能会改善公司治理，它可以导致更好的财务业绩。[23]同时也会促使公司管理者改革管理模式，提高运作效率，转变监管观念，因而也有助于公司经营效率的提高。

4.从国家的政策层面看，公司法制上的信息化变革反过来肯定会促进企业及整个社会信息化的发展，对我国早日跨入信息强国乃至科技强国的目标提供法制上的支持。

三　企业信息化对我国公司法带来的现实挑战

企业运作方式的变化必将带来相关法律的改革，尤其是调整公司这一最重要的企业形态在设立、组织、活动、终止过程中发生的社会关系的法律规范——公司法的改革。信息化正在冲击和改变着传统公司法的规范手段和对外关系的格局，使传统模式发生了根本性的变化。公司在运营、管理中，其在对内和对外的关系上，需要制作并置备各类相关文件，需要向股东、债权人等发出各种通知和公告，需要公告财务报告。反过来，股东、债权人或其他人须向公司发出通知或行使某些权利的请求。关于公司当事人在实施这些事项时能否使用电子手段，我国公司法的有关规定并不是十分明确。同时，更为重要的是，现行公司法虽然没有明确的规定，但按照通常的理解，公司必须在有形会场召开股东大会及董事会，而股东也必须亲自到会场或委托代理人出席股东大会，否则其效力是会受到质疑。在公司实践中，有关股东大会的运营、股东表决权的行使、股东大会会议记录等文件的保存以及公司信息的公示等的电子化，大部分在我国已经付诸实践。在这样一种形势下，公司法关于能否使用电子手段来处理公司事务规定的缺位无疑已不适应信息时代的发展，不能为公司事务提供法律上的支持和保障。第一，网络投票这一电子化的表决方式已经在我国的股份有限公司特别是上市公司中普遍采用，但是这一方式是否符合《中华人民共和国公司法》的规定尚有疑惑。第二，视频会议、电话会议这些新的会议召开方式已经在我国公司的股东会、董事会中出现，但是否需要《公司法》加以确认与规范?第三，无纸化办公的普及使得公司的许多信息材料不是以传统的纸面形式而是以电子文档的形式而存在，公司信息资料的传送、披露已经普遍从传统的信件到电子邮件、QQ、网站等电子化方式进行，而我国《公司法》却依然停留在“纸面”阶段。《公司法》有着对公司活动进行事前规制的一面，如果不对《公司法》进行修改以应对IT革命的发展，则不仅会给企业的活动造成障碍，也会对国民经济的发展产生负面影响。[24]

虽然面对着信息技术的日益普及，但是公司法信息化改革并未被纳入2005年《公司法》的修改内容中，但这并不排除客观原因，可能公司法其他的问题就已堆积如山，暂时无暇顾及，而最近的《公司法》修改也主要围绕着注册资本制度改革进行。因此现行《公司法》还没有一条能直接体现公司法制信息化精神的规定，我国《公司法》在因应企业信息化方面还存在很大缺失。

1.《公司法》的许多规定体现其依然停留在“纸面”阶段。例如《公司法》第九十六条规定:“股份有限公司应当将公司章程、股东名册、公司债券存根、股东大会会议记录、董事会会议记录、监事会会议记录、财务会计报告置备于本公司。”又如第一百零七条规定:“股东大会应当对所议事项的决定作成会议记录，主持人、出席会议的董事应当在会议记录上签名。会议记录应当与出席股东的签名册及代理出席的委托书一并保存。”按照通常的解释，这里的“置备”、“保存”，只能理解为传统的对纸面形式的置备、保存。《公司法》中还有大量的“书面”形式的规定，如第三十三条第二款规定:“股东要求查阅公司会计账簿的，应当向公司提出书面请求，说明目的。公司有合理根据认为股东查阅会计账簿有不正当目的，可能损害公司合法利益的，可以拒绝提供查阅，并应当自股东提出书面请求之日起十五日内书面答复股东并说明理由。公司拒绝提供查阅的，股东可以请求人民法院要求公司提供查阅。”第三十七条第二款规定:“对前款所列事项股东以书面形式一致表示同意的，可以不召开股东会会议，直接作出决定，并由全体股东在决定文件上签名、盖章。”第一百零二条第二款规定:“单独或者合计持有公司百分之三以上股份的股东，可以在股东大会召开十日前提出临时提案并书面提交董事会……”。何谓“书面”?并没有相关的规定进行解释，而结合此处的法律规定，也只能理解成“纸面”。虽然我国《合同法》已经将数据电文作为合同的书面形式，但是不能据此就将《公司法》里的“书面”理解成为包括数据电文在内。再如第一百七十五条第二款规定:“公司分立，应当编制资产负债表及财产清单。公司应当自作出分立决议之日起十日内通知债权人，并于三十日内在报纸上公告。”第一百七十七条第二款规定:“公司应当自作出减少注册资本决议之日起十日内通知债权人，并于三十日内在报纸上公告。债权人自接到通知书之日起三十日内，未接到通知书的自公告之日起四十五日内，有权要求公司清偿债务或者提供相应的担保。”将公告的方式限定于报纸，这就没有了任何网络公告存在的余地。

2.《公司法》的许多规定依然停留在传统的会议方式上。最为典型的规定是关于“出席”会议的规定，如《公司法》第一百零三条第二款规定:“股东大会作出决议，必须经出席会议的股东所持表决权过半数通过。”与前述“书面”的解释一样，并无相关法条对“出席会议”的含义做出明确的解释，这里的“出席会议”还是应该按照传统意义上的“出席现场会议”进行理解。

3.多媒体技术的广泛应用，再加上因特网的普及，股东会议的召开形式亦逐步实现电子化，在应用方面也日趋成熟，《公司法》在应对股东会议电子化及股东行使权利电子化这一方面还是一片空白。还有，《公司法》对公司和股东发出通知、请求的电子化和公告制度的电子化也缺乏明确的规定。

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[1]周宏仁主编:《中国信息化形势分析与预测(2010)》，社会科学文献出版社2010年版，第3页。

[2]周宏仁主编:《中国信息化形势分析与预测(2010)》，社会科学文献出版社2010年版，第3页。

[3]周宏仁主编:《中国信息化形势分析与预测(2010)》，社会科学文献出版社2010年版，第4页。

[4]《走进信息社会:中国信息社会发展报告2010》课题组:《中国信息社会发展报告2010》，《电子政务》2010年第8期。

[5]［美］埃弗雷特·M.罗杰斯:《创新的扩散》(第4版)，中央编译出版社2006年版，第20页。

[6]《中国互联网络发展状况统计报告》(2014年1月)，http://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201401/P020140116395418429515.pdf，2014年2月10日访问。

[7]国家信息中心《中国数字鸿沟研究》课题组:《中国数字鸿沟报告2013》，http://www.sic.gov.cn/archiver/SIC/UpFile/Files/Htmleditor/201402/20140219182509139.pdf，2014年2月10日访问。

[8]国家信息中心《中国数字鸿沟研究》课题组:《中国数字鸿沟报告2013》，http://www.sic.gov.cn/archiver/SIC/UpFile/Files/Htmleditor/201402/20140219182509139.pdf，2014年2月10日访问。

[9]《中国信息年鉴》编辑部:《中国信息化发展综述2012》，http://www.cia.org.cn/subject/subject_12_xxhzt_1_35.html，2014年2月10日访问。

[10]《中国信息年鉴》编辑部:《中国信息化发展综述2012》，http://www.cia.org.cn/subject/subject_12_xxhzt_1_35.html，2014年2月10日访问。

[11]《中国互联网络发展状况统计报告》(2014年1月)，http://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201401/P020140116395418429515.pdf，2014年2月10日访问。

[12]周汉华、苏苗罕:《我国信息化法律法规建设六十年》，《电子政务》2009年第10期。

[13]刘晓松等:《中小企业信息化评价指标体系的构建》，《江苏大学学报(社科版)》2002年第3期。

[14]陈守龙、刘现伟:《企业信息化内涵及其相关概念辨析》，《社会科学家》2008年第1期。

[15]冯震宇:《企业E化的新挑战——企业权益与员工隐私权保护的两难与调和》，《月旦法学》第85期。

[16]CECA国家信息化测评中心:《2008年度中国企业信息化500强调查报告》，《中国经济周刊》2009年第12期。

[17]《中国互联网络发展状况统计报告》(2014年1月)，http://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201401/P020140116395418429515.pdf，2014年2月10日访问。

[18]胡汝银等:《网上证券活动及其监管研究》，载郭峰、王坚主编《公司法修改纵横谈》，法律出版社2000年版，第443页。

[19]Anatoli van der Krans，The Virtual Shareholders Meeting:How to make it work? Journal of International Commercial Law and Technology Vol.2，Issue 1(2007).

[20]Ibid.

[21]［日］奥村宏:《股份制向何处去——法人资本主义的命运》，中国计划出版社1996年版，第131页。

[22]周剑龙:《论股份有限公司经营的内部监督机制——中国公司发展之前瞻》，《法学评论》1995年第1期。

[23]Anatoli van der Krans，“The Virtual Shareholders Meeting:How to make it work?”Journal of International Commercial Law and Technology Vol.2，Issue 1(2007).

[24]［日］田泽元章:《IT化进程中的日本股份公司法修改》，载渠涛主编《中日民商法研究》(第三卷)，法律出版社2005年版，第271页。