第一章 二十年演变：美国对阿以的平衡政策（1948—1968）
自1948年5月14日以色列建国以来，如何在阿以双方采取恰当的平衡政策，一直是美国历届政府考虑的问题。在杜鲁门政府承认以色列之后，美国在中东的政策就逐渐演化为三个方面的内容：保护以色列的基本安全、领土完整和主权独立；以合理的价格持续获得中东石油；对苏联现实或潜在的扩张进行遏制。随着美苏冷战的逐渐蔓延，这三个关系着美国国家利益的问题，在中东引发了相对独立而又彼此纠缠的冲突：阿以争端、美苏竞争及阿拉伯国家内部的冲突。[1]尼克松政府之前的历届政府，也正是依据这些问题在不同阶段的重要性的消长，而寻求实现美国利益最大化的平衡度。杜鲁门政府以来的各届政府采取平衡政策的主旨，就是要对苏联实施遏制，这也是冷战爆发以来美苏关系的主题。
从杜鲁门政府到1967年六日战争前的约翰逊政府时期，美国在中东实施的平衡外交政策，由最初严格的对阿以双方的对等外交，逐渐演变为实质性的从军事上支持以色列的美以特殊关系。六日战争后，约翰逊政府又试图通过拉拢约旦、与埃及保持联系、克制对以色列的军事援助等措施，实现对等平衡政策的回归。但由于美苏在中东的竞争等原因，约翰逊政府的这一尝试最终归于失败。约翰逊政府的对等平衡政策，为尼克松政府所承继，这成为尼克松政府初期中东政策的基础。
第一节 对等平衡政策的渐变：从杜鲁门到约翰逊
早在以色列建国以前，富兰克林·罗斯福总统就认为应在阿犹间采取对等平衡政策。美国国内对犹太复国主义事业的支持，使罗斯福对犹太事业表示同情；但随着石油逐渐取代煤炭成为经济和军事发展的主要能源，罗斯福政府在追求石油利益的过程中也与沙特阿拉伯等产油国建立起联系。罗斯福向阿拉伯国家保证，在未与阿拉伯人和犹太人磋商之前，美国不会对双方的问题进行干预。[2]这是美国对阿以双方实施平衡政策的雏形。随着“二战”结束后形势的发展，美国对阿以（犹）的政策也不断演变，罗斯福时期所采取的平衡政策（实际为对等平衡政策）也随之在对等平衡与威慑平衡间转换。从1948年以色列建国到1967年六日战争前后的约翰逊政府时期，美国对阿以冲突的政策，经历了从严格对等平衡政策向支持以色列的政策倾斜的演变过程。
一 杜鲁门与艾森豪威尔时期严格的平衡政策
1948年5月14日，即在以色列宣布成立的当天，杜鲁门政府就宣布予以承认。杜鲁门在其回忆录中称，美国对新成立的以色列的政策，是在符合美国的全球外交政策的基础上，保证以色列实现自给自足及保障自己的安全。[3]杜鲁门政府也基本恪守了维持以色列生存的基本准则，而并没有使美国在承认以色列的基础上使美以关系持续走高。这主要是由于杜鲁门政府内部在承认以色列问题上存在分歧，尤其是国务院和国防部，都反对承认以色列，至少是立即承认。副国务卿罗伯特·罗维特（Robert Lovett）认为，美国急于承认以色列“有损总统的威望”，是“不计后果地承担义务”；美国承认以色列可能会使美国在阿拉伯国家中的影响丧失，进而危及美国在阿拉伯国家中的地位。[4]因此，出于对与阿拉伯关系的考虑，尽管杜鲁门政府承认了以色列，但美国与以色列的关系并没有取得大的进展。
以色列成立以后，杜鲁门政府在对待阿以双方的政策上，主要侧重于支持阿以双方经济的发展与局势的稳定方面。在美以两国关系的发展中，美国对以色列的援助也基本上限于经济援助。1949年，美国对以色列的支持，主要在于支持以色列申请加入联合国、向进出口银行申请1亿美元的贷款。[5]根据统计，从1949年到1965年，美国平均每年向以色列提供6300万美元的援助，而其中超过95%是用于经济发展援助与粮食援助。[6]美国于1949年10月17日出台的国家安全委员会第47/2（NSC 47/2）号文件，阐明了美国对阿以双方的政策：阿以双方政治和经济的稳定，对美国的安全至关重要；中东各国趋向西方而非苏联，将符合美国的利益；阿以之间应化解分歧，至少在反对苏联方面应当一致；美国将在不偏不倚的基础上促进阿以双方政治、经济、社会问题的解决。[7]但在军事方面，美国自从1947年11月就提出反对向中东地区出口武器、军火等战争物资，以防阿拉伯和犹太方面的冲突加剧。[8]1949年8月，杜鲁门政府对禁运问题进行了重申：为防止中东地区陷于军备竞赛，美国将不会向阿以双方出口武器。[9]
从以色列方面来说，以色列在建国之初采取的中立外交政策，也是杜鲁门政府对阿以采取严格对等平衡外交的一个重要因素。以色列成立后不久，苏联也宣布承认，这同样获得了以色列的好感。因此，以色列在1949年3月10日成立第一届政府时，首届总理戴维·本-古里安（David Ben-Gurion）宣称：以色列的外交政策，是要追求与美国和苏联的友谊与合作。也正是这种关系，因无法从美国得到武器，苏联社会主义阵营即成为以色列重要的武器来源，以色列空军的最初形成，就是得益于捷克斯洛伐克提供的飞机。[10]到1950年5月，以色列和阿拉伯国家都曾多次请求美国出售武器，但美国称仅将武器出口给用于维护国内的法律与秩序及实施必要自卫的国家，拒绝了阿以双方从美国进口武器的要求。[11]然而，以色列很快就借朝鲜战争之际，于1950年7月2日放弃了中立政策，主动向美国示好。1953年8月，以色列对美国处理朝鲜问题的立场表示支持。以色列明确放弃中立政策、支持美国在朝鲜战争中立场的做法，为日后苏以结怨埋下了种子，但是这也并没有使美以关系有更大进步。[12]
1953年入主白宫的艾森豪威尔总统，基本延续了杜鲁门政府时期对阿以双方的平衡政策。艾森豪威尔认为美国在中东的政策有二：保护以色列；为获得中东石油而维持与阿拉伯国家的友好关系。[13]因此，艾森豪威尔政府采取的中东政策还是对等平衡外交政策，这主要表现在两个方面：一方面在中东危机中对以色列采取压制政策；另一方面美国仍坚持对阿以双方实施武器禁运。
在中东危机中，艾森豪威尔力图通过向以色列施压、迫使以色列让步来实现地区冲突的解决，争取阿拉伯国家。1953年9月，爆发了以色列和叙利亚之间的水危机。10月20日，美国国务卿杜勒斯公开声明，美国将拒绝向以色列提供援助。在此后的三年中，美国一直将对以色列的援助与以色列在该问题上的态度联系起来，对以色列实施有效的经济制裁。[14]而对于1956年的第二次中东战争，美国也采取了要求以色列撤出所占领土的政策，并警告以色列，如果不从加沙和西奈撤出将对其进行制裁。1958年3月1日，以色列从所占领土中撤出。[15]
在艾森豪威尔看来，埃及是解决阿以问题的关键，但由于武器禁运等因素，埃及逐渐转向苏联。美国、英国和法国曾于1950年5月签订禁止向中东出口武器的协议，其他国家也拒绝向埃及提供武器。但法国却不断向以色列出口武器，埃及于是转向社会主义阵营寻求援助。1955年9月，纳赛尔宣布捷克斯洛伐克同意向埃及提供武器。[16]埃及向苏联社会主义阵营的靠拢，表明美国一直追求的获得阿拉伯国家支持的目标出现偏差。国务卿杜勒斯表达了对美国支持以色列政策的不满，他认为是政府过去采取的满足犹太复国主义愿望的政策，导致了美国与阿拉伯国家的对立，给苏联以投机取巧的机会。[17]
艾森豪威尔政府的中东政策之一，是通过获取阿拉伯国家的石油来推动马歇尔计划的实施，因此美国并没有因埃及与苏联阵营结好而采取支持以色列的政策，尤其在武器输送方面。国务卿杜勒斯指出：西欧国家依赖中东石油，每天从中东途经苏伊士运河运往西欧的石油大约有120万桶，如果苏伊士运河被堵，那么就将给西欧带来灾难性的打击。对于苏联不断向中东输送武器，美国不可能无限期地维持中东的军事平衡，但如果美国同意向以色列出口武器，就将会疏远与阿拉伯国家的关系。而阿拉伯国家若因之削减石油供应，则势必会影响到西欧的经济，这将会使马歇尔计划所取得的成果化为乌有、北约陷入困境，从而导致西欧倒向苏联。因此美国如若向以色列提供武器，将会赢得以色列，但会失去西欧。[18]艾森豪威尔本人也一直反对向以色列输送武器，甚至是在执政的最后一年，他仍坚持反对美国及其他国家向中东输送武器，而主张各国致力于中东地区的经济发展。[19]这却引起了埃及政策的突变。尽管美国为阻遏苏联势力的南下，曾在中东组建了“巴格达条约”（Bagdad Pact）组织，但苏联阵营与埃及关系的走近，使苏联实现了向中东的蛙跳，这是美国所始料未及的。
1956年第二次中东危机的余波、1958年伊拉克革命使美国越来越认识到军事力量强大的以色列能够在对抗苏联、稳定中东局势中发挥积极作用，这是美国拉近美以关系的重要原因。在艾森豪威尔政府后期，尽管艾森豪威尔仍坚持对以色列实施武器禁运，但却对以色列提供了军事贷款。1959—1960年，美国向以色列提供了40万—50万美元的军事贷款，这是美国首度向以色列提供军事贷款。[20]这为肯尼迪及以后历届政府对以色列军事援助的逐步攀高、建立与以色列的特殊关系首开先河。
从杜鲁门到艾森豪威尔政府时期，美国中东政策的重点仍放在争取阿拉伯国家的支持方面，而对于新生的以色列，美国基本上采取了维系以色列存在的政策维度，这也是美国在中东危机中压以色列以求合理解决危机的重要原因。从对苏遏制的层面，美国虽然在中东组建了条约体系、推行艾森豪威尔主义、与沙特阿拉伯和约旦等中东国家建立起了关系，但美国并没有因此而遏制住苏联在中东势力的扩张，相反美国所排挤的是自己的盟友英法两国的势力，这在1956年第二次中东危机的处理上表现得尤为突出。在艾森豪威尔政府后期，美国开始逐步意识到以色列的战略作用，这使肯尼迪政府改变了对以色列的态度，并最终将对等平衡的天平倾斜于以色列。
二 肯尼迪政府时期积极的平衡政策
1960年，即在美国组建巴格达条约组织和苏埃武器交易达成五年之后，中东已成为美苏冷战的舞台。由于未能将埃及等阿拉伯国家网入西方阵营，美国试图通过经济援助等方式维持与阿拉伯国家，甚至是激进的阿拉伯国家的关系，以防止这些国家过于依赖苏联。[21]1961年入主白宫的肯尼迪即在继续追求艾森豪威尔时期的平衡政策的同时，采取了这一措施。与艾森豪威尔相比，肯尼迪完全改变了这种政策的实施方式。艾森豪威尔将以色列视为巨大的麻烦、不信任纳赛尔，而肯尼迪将激进的阿拉伯民族主义者与苏联控制的共产主义者作了明确的区分；为防止埃及彻底倒向苏联，肯尼迪鼓励埃及与美国进行合作，以使埃及对以色列保持克制。与此同时，肯尼迪主动接纳以色列，认为以色列是与美国理念一致的积极力量。因此，与其前任相比，肯尼迪采取了一种更为积极的中东政策，试图通过这种外交方式来实现支持以色列、拉拢埃及、排斥苏联的目的。[22]肯尼迪对中东的平衡政策，主要表现在美国对埃及的粮食政策和对以色列的军事政策方面。
从1959年开始，艾森豪威尔就开始向埃及提供粮食援助，这使美埃因阿斯旺事件迅速走低的两国关系开始缓慢升温。到肯尼迪政府时期，美国向埃及大力推行粮食援助计划，其目的一方面是排挤苏联、冻结阿以冲突、软化埃及对西方的立场；另一方面则是强调促进埃及经济发展的重要性。肯尼迪及其顾问们认为，只要埃及经济有了发展，就会最终形成一个持久而友好的美埃关系。[23]随着肯尼迪政府对埃及的不断援助，美埃间的紧张关系逐渐得到缓解。1962年10月8日，肯尼迪政府宣布，同意从1963—1965财年向埃及提供价值4亿3千万美元的粮食援助，这标志着美埃关系的进一步改善。到1963年，埃及成为世界上人均消费美国援助粮食最多的国家。[24]
肯尼迪政府在中东推行平衡政策的另一个表现，是加强与以色列的关系，尤其是同意向以色列提供武器。尽管从杜鲁门到艾森豪威尔时期，美国对中东地区实施武器禁运，但肯尼迪总统上台的第二年就打破了这一传统。1962年8月中旬，肯尼迪总统决定向以色列出售“霍克”防空导弹（Hark Antiaircraft Missiles），这是美国首次向以色列提供的重大武器系统。[25]尽管这一武器系统是防御性的，但重要的并不是武器本身，而是这一决定本身的意义。肯尼迪政府的决定，打破了美国自杜鲁门政府以来不向中东输送武器的传统，这是美国公开向以色列提供武器的起始，也使埃及和以色列进一步向不同阵营分化。1962年12月27日，以色列外交部部长梅厄访美。在与肯尼迪的会谈中，梅厄进一步明确了以色列自1950年朝鲜战争以来追随西方的立场，称这一路线是“明确的、毫无疑问的”，并对肯尼迪处理古巴导弹危机的方式表示赞赏。肯尼迪则拟定了美国和以色列在中东地区有特殊关系的基本范式，称只有美英在全球事务中的特殊关系可与之相比；美国将维持与以色列的友好关系，并为以色列的安全提供保证，承诺在以色列遭到入侵时提供援助。[26]肯尼迪将美以特殊关系与美英关系相提并论，极大地提高了以色列在美国的地位，这也赋予了以色列代表自由世界维持中东地区的均势的角色。肯尼迪提出美以特殊关系，表明美国已将以色列视为其在中东地区的盟国，也希望以色列能在稳定中东局势、抵制苏联势力的扩张方面发挥积极的作用，但这样一来就与肯尼迪在埃及所追求的目标产生了矛盾。
虽然美国对埃及实施粮食援助计划，但这并没有改变埃及的政治立场，也没有妨碍埃及与苏联的关系。同时，美国对以色列的军事支持、在也门内战中与沙特支持也门保皇派立场的一致，都是导致美埃关系走向恶化的重要因素。与此同时，尽管苏联和埃及间也有分歧，但苏联保持了对埃及的军事援助。1961年，苏联向埃及提供了大约1亿7千万美元的军事援助；而到1963年苏埃则签署了价值达2亿—5亿美元的军事援助协议。[27]尽管肯尼迪将纳赛尔视为国际上重要的领导人，而不是像艾森豪威尔和杜勒斯那样仅将他作为与苏联博弈的棋子，但纳赛尔认识到埃及在军事方面、也门内战和应对以色列等方面的代价，要远远高于埃及从美国粮食援助中所获得的政治与经济利益。[28]因此，在肯尼迪政府后期，埃及与美国间的关系渐行渐远，埃及进一步倒向苏联；而以色列与美国的关系却在逐步升温，埃及和以色列也越来越明显地分属于两大阵营。
三 约翰逊政府时期美以“特殊关系”的实质化
尽管在肯尼迪政府时期美国就提出了美以“特殊关系”论，但肯尼迪中东政策的主旨是要实现对阿以双方的对等平衡，并且以粮食援助项目作为发展美埃关系的长远目标。在约翰逊政府初期，美国仍试图采取不偏不倚的对等平衡政策，但此时的国际环境、美苏的攻防态势及美国在中东的战略意图都发生了变化，这使约翰逊政府在制定与实施中东政策的过程中，渐渐背离了肯尼迪政府时期在中东采取的积极平衡政策，从而出现了美国与阿、以关系的两极分化：与埃及、叙利亚等苏联支持的国家关系不断恶化；而与以色列则构建起名副其实的“特殊关系”。尤其是在1967年六日战争后，埃及、叙利亚等阿拉伯国家和以色列旗帜鲜明地分属于东西方两大阵营。
从20世纪50年代末到60年代初，美苏在中东展开了激烈的争夺，苏联先后对伊拉克、也门、叙利亚等国的新政权予以承认，并与1964年成立的巴勒斯坦解放组织建立了联系。为了赢得这些新政权，苏联向这些国家和组织提供了大量的军事援助；同时也进一步巩固了与埃及的关系，向埃及提供了大量的军事与经济援助。[29]在肯尼迪于1963年年底被刺杀后继任的约翰逊总统，当时在中东所面临的就是这样一种局面。尽管美国与沙特阿拉伯、约旦和伊朗保持了良好关系，但与埃及等阿拉伯国家的关系却持续恶化。在这种情况下，如果美国要在中东与苏联争夺，只能依靠以色列，这成为约翰逊将肯尼迪时期的美以特殊关系进一步发展并实质化的主要原因。
在与埃及的关系上，与肯尼迪政府将粮食援助计划作为改善美埃关系的长远目标相比，约翰逊政府则是希望对埃及的粮食援助计划，能在短期内使纳赛尔改变对西方的态度。但纳赛尔私下向华盛顿求援，而公然向美国发动猛烈攻击的做法、埃及在经济和军事上对苏联的日益依赖、纳赛尔对西方在中东和非洲利益的攻击，使约翰逊对美国援埃粮食计划产生的效果非常失望。与此同时，纳赛尔也意识到美国通过经济援助达到其政治目的的意图。1966年7月22日，纳赛尔阐明了埃及对美国粮食援助的立场：埃及不会因小麦或大米的援助而出卖自己的自由，埃及不会屈服和投降，并将一如既往地公开阐明自己的观点，捍卫自己的自由。这表明美国的经济援助已不再能成为政治上制约埃及的有效工具。到1966年年底，美埃关系降到了自艾森豪威尔政府以来的最低点。[30]
伴随美国陷入越南战争及苏美力量对比发生变化，苏联逐步加强了对中东的扩张攻势，这引起了约翰逊政府的极大关注，也使美国在中东力量的分化组合中意识到，一直在向西方尤其是向美国靠拢的以色列是实现美国在中东的战略意图的最佳选择对象。约翰逊政府对以色列政策的转向，与以色列长期以来所追求的与美国为伍的政策取向一拍即合，这使美以关系迅速升温，两国实质性的特殊关系也最终形成。
美以特殊关系的构建是通过以下两种途径实现的：一是对以色列的政策支持。约翰逊政府首先采取的拉近美以特殊关系的措施，是对以色列进行政策支持。在约翰逊继任后不久，约翰逊就于1964年1月2日致信以色列总理艾希科尔（Eshkol），称希望能继续延续美以间的密切关系，完全赞同肯尼迪总统于1963年5月发表的公开声明[31]；美国不会改变曾公开或私下表示的保证以色列安全的承诺。[32]1964年6月1日，约翰逊向以色列总理艾希科尔表示，美国将在任何影响以色列的重大问题上支持以色列，坚定地维护以色列的安全，帮助以色列获取必要的坦克。[33]1965年3月，约翰逊政府重申了美国要保证以色列的安全、独立与完整的立场。同时，约翰逊政府认为，鉴于以色列的有效威慑能力是防止中东地区发生侵略行为的重要因素，美国将准备与以色列探讨以色列的需求及所要解决的问题。[34]约翰逊政府在政策上对以色列的支持、将以色列视为制约地区冲突或外部侵略的重要因素，表明保证以色列在军事上的绝对优势已成为美国中东政策的重要内容。在这种政策支持与对以色列的作用的认知下，约翰逊政府开启了对以色列进行大规模军事援助的大门。
二是对以色列的军事支持。肯尼迪政府虽然首开向以色列出售武器的先河，但霍克导弹是防御性武器，约翰逊政府则打破了美国15年来不向以色列出售进攻性武器的政策。到1965年年初，美国向以色列出售了200辆、总价值达3400万美元的坦克。[35]除此之外，美国对以色列的军事援助也不断飙升。1966年，即在六日战争爆发的前一年，约翰逊政府向以色列提供的军事援助达到了9千万美元之巨。[36]约翰逊政府对以色列的政策与军事支持，最终完成了肯尼迪时期提出的美以特殊关系实质上的构建。与美以特殊关系的实质化形成强大反差的，是美国与埃及、叙利亚等阿拉伯国家关系的持续恶化。阿拉伯国家认为以色列发动1967年六日战争及阿拉伯国家在战争中的失败，是美国对以色列进行支持的结果，埃及、叙利亚等阿拉伯国家因此与美国断交。这标志着这一时期美国在中东实施的对等平衡政策的完结。
从杜鲁门政府对阿以实施严格的对等平衡政策始，到约翰逊政府时期美阿关系恶化、美以特殊关系实质化止，这实际上是美国政府从保证以色列的存在与安全、争取阿拉伯国家的过程过渡到美以关系特殊化、强化以色列绝对军事优势的过程，也是美国从寻求对等平衡政策演变为追求威慑平衡的过程。如此一来，美国在中东实施的平衡政策完成了第一次演变过程，即完成了从对等平衡向威慑平衡的演变。六日战争后，约翰逊政府对约旦、埃及和以色列的政策，则表明美国试图重新回归到对等平衡政策，这也就成为尼克松政府时期美国平衡政策演变的新起点。
第二节 约翰逊政府重构对等平衡政策的尝试
六日战争后，阿以双方都表现出互不妥协的立场，因此尽管双方都已接受联合国的停火协议，却无法实现真正的和平。美苏双方在解决阿以争端的立场上存有分歧，但阿拉伯国家和美国、苏联和以色列的断交，使双方都意识到通过合作解决问题的必要性，这是美苏能够联手推进中东和平的重要动因之一。然而，由于阿以双方在原则问题上的互不妥协，最终使美苏提出的联合方案搁浅。在促进阿以和平的进程中，约翰逊政府试图通过推动安理会242号决议、改善与约旦的关系、保持与埃及的联系、搁置对以色列的军事援助等方式，重建对阿以双方的对等平衡政策，但约翰逊政府的这一企图最终因美苏间的争夺而以失败告终。
一 六日战争后约翰逊政府的政策取向
1967年六日战争后，约翰逊政府试图重建对阿以双方不偏不倚的对等平衡政策。1967年6月19日，约翰逊在全美教育界外交政策会议（State Department’s Foreign Policy Conference for Educators）上，提出了六日战争后的第一份解决中东危机的建议，即实现中东和平的五大原则。[37]此后，约翰逊的五原则被进一步拓展为内容稍加宽泛的腊斯克计划（以当时的美国国务卿腊斯克命名的计划Rusk Plan），该计划除了包括运河自由通航、基于难民个人意愿解决难民问题等内容外，还包括以下两项内容：明确规定以色列从埃及领土中撤退；各方正式结束战争状态。这两项建议成为安理会及联合国大会特别会议上美国立场的基础。[38]而在随后发起的美苏联合提案中，美国在其中所坚持的基本原则，主要是约翰逊提出的五项原则。
苏联也企图解决阿以争端问题。为表示对以色列向阿拉伯国家发动进攻的不满，苏联于6月10日与以色列断交。然而，这不仅使苏联失去了对以色列的制约，而且也将苏联从日后一系列重大解决方案中排挤了出去。[39]6月13日，苏联要求安理会对以色列的“侵略行径”进行谴责；并要求以色列军队“立即无条件地”撤退到停火线后。然而这并没有为安理会所采纳，以色列也对此进行了强烈反击。[40]苏联后来提出的以阿拉伯国家承认以色列为代价换取以色列撤退的建议，也遭到叙利亚和阿尔及利亚的极力反对。[41]苏联与以色列的断交，使苏联失去了直接传递阿拉伯意图的渠道；而如果苏联仅采取支持阿拉伯国家的立场，而不考虑以色列的和平条件及美国的制约因素，则难以在阿以冲突问题的解决上有所作为。此后，苏联倾向于选择在美苏间或联合国框架内进行谈判的方式，因为只有在多国框架下，尤其是在美国参与的情况下，苏联才会对以色列起到间接的制约作用，从而有利于推动阿以冲突的解决。[42]
事实上，美国要实施以约翰逊提出的五原则为基础的中东和平计划，也面临着与苏联相似的境况：埃及、叙利亚等阿拉伯国家与美国断交，也促使美国选择多国途径来解决阿以冲突。美苏在六日战争后的初步合作就是在这种情况下实现的。但与苏联相比，美国显然处于比苏联更为有利的地位。苏联并没有像美国支持以色列那样支持埃及，这促使纳赛尔逐渐开始向美国示好。约旦也并没有与美国断交，相反却成为联系美埃的中间人；同时美国对约旦在六日战争中的损失所进行的补充，在很大程度上缓解了约旦对美国的嫌怨，这对于维系两国关系、有效遏制苏联向约旦的渗透起到了重要作用。此外，美以关系远比苏埃关系稳固得多，这也是美国能对以色列施加压力、争取阿拉伯国家好感，从而推动阿以冲突向前发展的一个重要因素。
出于推动解决阿以争端的需要，美苏于1967年6月在纽约和华盛顿间的葛拉斯堡罗（Glassboro）市举行了会晤[43]，并于同年7月提出了美苏联合草案[44]，但美苏的这两项行动并没有取得任何成果，其中一个根本原因就在于阿以双方在六日战争之后立场上的互不妥协。六日战争后，阿拉伯国家并没有改变反对以色列的立场。1967年8月29日至9月1日，阿拉伯国家在苏丹首都喀土穆举行了第四次阿拉伯国家峰会，正式明确了阿拉伯国家对以色列的立场：对以色列采取“不和平、不承认、不谈判”三原则。[45]11月23日，纳赛尔对喀土穆声明进行了阐释，表明了纳赛尔在该原则问题上的灵活性与妥协性：所谓的不承认，是不通过和平条约的形式在法律上加以承认，但可以通过谈判由第三方，尤其是联合国加以承认，只要以色列退到战前边界。[46]对于喀土穆声明，以色列认为，为了自身的安全以色列会坚决捍卫自己的立场；双方不直接谈判就是不承认以色列，而不承认就意味着不和平。[47]对于纳赛尔的声明，艾希科尔认为这是“对和平事业的背后一刀”，美国也对纳赛尔的声明持怀疑态度。[48]
以色列在六日战争中取得的压倒性胜利，使以色列在对阿以问题的解决中采取了不妥协的强硬路线。1967年10月，以色列总理艾希科尔提出，以色列不再承认埃及对加沙地带、约旦对西岸的声明，因为这些地区是他们侵略占领的结果；以色列也不会将戈兰高地归还叙利亚；为保证以色列能在苏伊士运河和蒂朗海峡顺利通航，以色列应在西奈半岛拥有发言权；耶路撒冷将处于以色列的控制之下，因为一个不统一的城市会威胁到以色列的安全。[49]因此，在1967年六日战争后，阿以间的争端除了原来就存在的“承认”问题外，又增添了新的“领土”问题，这些都是制约阿以和平进展的关键因素。
面对阿以双方毫不妥协的立场，约翰逊决定将其提出的五原则推向联合国，以此作为解决阿以问题的基本原则。11月7日，美国向安理会提出了以约翰逊五原则为基础的决议草案，其中包括从所占领土中撤退、结束敌对状态、相互承认和尊重彼此的主权、领土完整、政治独立、禁止使用武力或以武力相威胁及自由通航等方面的内容，并要求联合国秘书长委派一名特别代表，协助各方制定一份与该决议一致的解决方案。尽管这份草案得到英国、加拿大等国的支持，但却没有被安理会所采纳。[50]同日，印度向安理会提交的决议草案，得到苏联、法国等国及阿拉伯国家的支持，但与美国方案一样，印度方案也没有为安理会所接受。[51]11日，鉴于美国和印度的方案均未被安理会所采纳，英方将一份未曾与以色列交换意见也未向阿拉伯国家透露的决议草案交与美国进行商讨，事实上这份草案即为22日的安理会242号决议，只是两者之间仅在措辞上有些微不同。[52]20日，出于英国方案与美国方案的基本一致，美国转而支持英国提出的决议草案。
22日，安理会一致通过了英国的决议草案，是为联合国安理会242号决议。其主要内容为：（1）强调通过战争获得领土的不可接受性；致力于该地区公正与持久的和平，以使该地区各国能安然生存。（2）以色列军队要从六日战争期间所占领土中撤退；结束中东的敌对状态，尊重并承认中东各国的主权、领土完整与政治独立；在安全及所承认的边界内享有免受武力威胁的权利。（3）确保国际航道的自由通航；公正解决难民问题；通过建立非军事区等措施，保证领土的不可侵犯及该地区每一个国家的政治独立。（4）联合国秘书长应委派一名特别代表与相关各国保持联系，以保证本决议的实施。[53]
联合国第242号决议的内容，除了明确规定以色列要从所占领土中撤离之外，其他内容与美国方案基本一致。这表明安理会最后通过的以英国草案为蓝本的决议，与美国的意图是一致的，即在实现阿拉伯国家承认以色列的同时，又要使以色列从所占领土中撤军，这也体现了约翰逊提出的实现中东和平的基本原则。正如美国驻联合国常驻代表哥德保（Arthur Goldberg）在安理会上所言，美国支持英国方案，是因为英国方案与约翰逊在6月19日所阐发的和平五原则完全一致。[54]因此，尽管美国意识到242号决议在措辞上的模糊性，但该决议无论对阿以双方，还是对其他各方来说“是一个整体平衡的决议，任何增删都将有损于其平衡”。[55]由此可见，美国支持该决议的目的，就在于希望阿以双方对此都能接受，以实现中东和平。对于安理会242号决议，巴勒斯坦解放组织和叙利亚都表示反对，而埃及和约旦则接受了决议；以色列则直到1968年5月1日才最终宣布接受。[56]
阿拉伯内部的分歧、阿以之间对决议内容理解上的差异，为日后雅林使命陷入困境埋下了伏笔。该决议更为深远的影响则在于：这份蕴含阿以分歧因子的决议在很大程度上仅是权宜之计，因为在阿以存在重大分歧的情况下，决议根本无法有效实施；而在推动阿以和平的进程中，美国一直将这份饱受争议的决议作为解决阿以冲突的基础，这也注定了日后美国政府提出的一系列解决方案的失败结局。安理会242号决议通过后，约翰逊政府进而采取了拉拢约旦、缓和埃及、限制以色列等手段，企图重新构建对阿以双方的对等平衡政策。但约翰逊政府的这一政策受到越南战争、苏联对阿拉伯国家的支持等因素的制约，从而使该政策难以为继。
二 安理会242号决议通过后约翰逊政府的对等平衡外交
在安理会通过第242号决议之后，约翰逊政府进一步采取措施，试图继续推进该政府所标榜的对等平衡外交政策。1967年12月29日，美国总统国家安全事务助理罗斯托（Walt W.Rostow）在向约翰逊提交的备忘录中，阐明了美国在中东应当采取的政策。该备忘录的主要内容为：美国正在快速失去中东，美苏在中东的对抗，不仅在于苏联对阿拉伯国家的武装，还在于苏联直接卷入该地区；但对于美国不应为了平衡阿拉伯国家从苏联获得武器而直接向以色列输送武器，而应在不断重申以色列安全对美国的重要性的同时，促使以色列让步、鼓励以色列与阿拉伯国家通过谈判而不是战争来解决问题。此外，要争取阿拉伯国家中的温和派，避免给以色列以明显的军事支持。因此，美国要保证对阿以双方的对等平衡政策，就需要限制向以色列输送武器、与埃及建立联系、通过对约旦的援助与支持而重获约旦的好感，这些都是为了遏制苏联势力在中东的扩张。[57]罗斯托提交的备忘录为美国下一步的中东政策提供了蓝本，约翰逊政府在最后一年多的执政时间里，基本上是按照这些认知在中东推行对等平衡政策的。
（一）美国对约旦的争取
1967年年底，美国驻约旦大使西姆斯（Symmes）接连就约旦可能出现的情况发出警告：以色列对约旦空袭所带来的国内压力、美国对约旦的武器禁运、此前美国对约旦武器要求的不置可否，可能会使约旦国王侯赛因对美国产生怀疑而转向苏联，这将使美国面临失去约旦的危险。因此，美国应担负起重新武装约旦的责任。[58]在国务院近东与南亚事务司负责黎巴嫩、约旦、叙利亚和伊拉克的首席专家（Country Director for Lebanon，Jordan，Syria Arab Republic and Iraq）霍顿（Houghton）认为，尽管向约旦输送武器会遭到以色列和美国国会的反对，但约旦在实现中东和平方面意义重大，这对于美国在中东的利益及美国在整个中东的地位是重要的；同时约旦要求的武器数量较小，不足以打破中东地区的军事平衡，因此美国应考虑约旦的武器要求。[59]
12月11日，副国务卿卡岑巴赫（Acting Secretary of State Katzenbach）在向约翰逊提交的备忘录中称：侯赛因支持西方通过政治途径解决争端、与西方为盟及抵制苏联的武器供应等立场，威胁到了他在阿拉伯世界中的地位，因此侯赛因迫切要求美国供应武器的目的，一方面是为了证明美国对他的支持，另一方面则是为了补充其军队在六日战争中遭受的损失；如果这种武器供应不至于对以色列的安全造成威胁，那么这是符合美国和以色列利益的。[60]罗斯托认为，如果美国同意向约旦供应武器，那么这将使美国面临如何处理以色列的武器要求问题。[61]但随着苏联在也门及约旦的出现，以色列担心自己会被苏联的存在所包围，而从事实上接受了美国对约旦的军援。[62]1968年1月以色列总理艾希科尔访美期间曾表示，以色列希望中东地区的所有国家都能与美国而不是苏联保持密切关系；如果出于避免约旦从苏联或埃及获得武器方面考虑，以色列希望美国向约旦提供尽可能少的武器。[63]艾希科尔的态度为美国向约旦输送武器消除了来自以色列方面的阻力。
1968年2月，约旦总参谋长卡玛什（Kammash）访问美国，与美国协商武器供应问题。美国国防部长麦卡纳马拉（McNamara）提出了美国向约旦提供武器装备的“一揽子”计划，但其中显然没有卡玛什所期望的、包括坦克等武器在内的军备，这使卡玛什感到失望。在卡玛什访美期间约翰逊向侯赛因国王发出了修好信号。约翰逊在致侯赛因的信中称：美约两国长期以来有着诚挚、密切、互利的关系，继续保持这种关系和支持侯赛因政权，是美国的政策，也符合美国的利益；尽管六日战争对于美约关系产生了一些影响，但却从来没有改变美国对约旦的既定政策。约翰逊同时还表达了美国通过外交和政治途径解决阿以冲突的决心。[64]然而，侯赛因除了对约翰逊的来信表示感谢、将按与美国同样的原则处理两国关系外，他对美国所拟定的协议中包含的武器交付日期、付款条款、武器的数量和飞机的种类等方面，均表示不满，因为美国拟定的协议内容都不能满足约旦军事和政治的需要。侯赛因宣称，如果美国不能进一步满足他的要求，他将不得不考虑其他的武器来源。[65]显然，这是侯赛因暗示其将向苏联求助而对美国施压。
2月20日，美国对美约军售协议进行了修改，对前一协议中所没有的坦克等方面的内容进行了补充，并表示将在1970年全部交付。1968年3月12日，侯赛因同意就美国对约旦的军售问题签署协议。[66]4月，美国开始向约旦提供武器，国务院和国防部也在商讨向约旦进一步提供防空炮等武器装备问题。[67]这标志着美国对约旦的承诺兑现。伴随埃以关系的复杂化及发展，以色列总理艾希科尔认为重新武装后的约旦对和平解决阿以争端的兴趣会减弱，但美国对此并不认同。[68]在领土问题上，美方认为不能被动地接受以色列对耶路撒冷旧城的单边控制，因为这将有损约旦的利益；要继续向以色列政府施压，以防止以色列采取僵化耶路撒冷形势的政策或行动；同时美国表示准备支持将西岸归还约旦。[69]美国的这些措施，都促使约旦重新回归到两国友好关系的轨道。
通过双方接触、总统致函、实施军售、承诺支持领土归还等措施，美约关系又恢复到了六日战争前的友好状态。从美国立场来看，这些措施既显示了美国对友国的支持，也防止了约旦倒向苏联，同时也遏制了苏联对约旦的渗透及在中东势力的扩张。而对约旦来说，美约关系重续前缘，满足了侯赛因的政治与军事需求，维护了其在阿拉伯国家中的地位；其深远的影响则在于为1970年约旦危机中侯赛因政权的存续提供了保障。
（二）美国对埃及的立场
六日战争后，埃及与美国断交，但这并没有切断双方的联系。1967年12月9日，纳赛尔向约翰逊致信，向约翰逊总统表达了他的问候，并通过非官方特使詹姆斯·伯索尔（James Birdsall）[70]转达了埃及欲与美国恢复关系、希望美国能促进阿以问题的解决等意愿。18日，伯索尔向约翰逊转达了纳赛尔的意愿。[71]
1968年1月3日，约翰逊在对纳赛尔的答复中称：（1）美埃两国的外交关系需要在友好、信任的情况下恢复。认为美国参与了针对埃及的战争的看法，是与恢复两国关系所要求的友好条件不相符的，应当消除各国国内对对方的敌意。（2）美国将在联合国242号决议的框架下推动阿以冲突的合理解决。持久的和平需要以色列撤退，也需要阿以双方结束敌对状态；所有各方均应与联合国秘书长的特别代表雅林全面合作，以制定出各方均能接受的实施方案。（3）美国对阿以双方一直在努力采取不偏不倚的政策。美国与阿以双方都保持着良好关系，美国一直在帮助整个中东地区发展经济。美埃关系的恶化，主要是由于美埃双方对对方意图和动机的误解所致。只有双方相互信任，美埃才有可能形成友好而彼此满意的关系。[72]在这份答复中所涉及的恢复两国关系的方面，美方显然仍对纳赛尔曾指责美国参与了六日战争而耿耿于怀；而对于阿以争端问题，美国仍坚持阿以双方应按照安理会242号决议共同促进和平的实现，而不仅仅是取决于一方的行动，这是与美国处理阿以争端问题的基本原则相一致的。
1968年1月6日，在西班牙驻埃及大使馆设立的美国特别办事处（Interest Section）[73]负责人伯格斯（Bergus）向埃及总统纳赛尔递交了美国的回信。对于美国的答复，纳赛尔认为：（1）两国之间并没有直接的冲突，而是由于许多间接的问题困扰着两国关系；美埃复交问题还需要时间及双方的努力。（2）关于埃及对美国参与六日战争的指责问题，这仅是新闻报道，而从来未见官方声明，但美国却通过向以色列提供大量武器而进行了间接参与。（3）如果以色列撤退，埃及将接受与以色列的非敌对状态。（4）对于美国在解决阿以冲突上的立场，埃及并不是要求美国对阿拉伯国家做出特别的姿态，而是在对待阿以立场上的公正。纳赛尔也表示，现在双方就进入一个基于互信基础上的友好时期是不可能的，他对美国的信任还存有保留。[74]
此后，美埃双方主要就埃及对美国的指责问题、双方外交关系的恢复问题进行了交涉。美国认为埃及要与美国恢复外交关系，首先应澄清埃及对美国曾直接卷入六日战争的指责，因为这对美国造成了伤害；此外，即使双方恢复了外交关系，也不应立即是大使级的，而应是代办级的。[75]1968年3月，纳赛尔撤回了其对美国的指责，但这并没有实现与美国外交关系的恢复。事实证明，这仅是埃及所面对的实现美埃复交的障碍之一，因为正像纳赛尔不能完全信任美国一样，美国也对纳赛尔充满了不信任。美国认为，纳赛尔与美国恢复外交关系的企图是要改变美国在解决中东问题上的立场。[76]而埃及认为美埃复交的前提，则是美国应发表一份要求以色列从所占领土上全面撤退的声明，[77]美国当然不会同意这一与其立场相左的要求。因此，尽管美埃都意识到两国复交是美国与其他阿拉伯国家复交的第一步，[78]但由于双方在阿以争端问题上的冲突性立场及彼此间尚缺乏相互信任，两国复交的尝试终归搁浅。直到1973年十月之后，美埃才逐渐恢复外交关系。
从美埃两国的磋商过程来看，纳赛尔向约翰逊表达的缓和两国关系、希望美国推动中东和平的意愿，及后来撤回对美国直接参与六日战争的指责，都表明了纳赛尔试图改善美埃关系、通过外交途径解决阿以争端的意图。事实上，纳赛尔在六日战争后主张采取外交与军事行动并举、缓解与美国关系的政策，其采取的举措，在某种程度上也是为采取军事行动赢得时间。从美国角度来说，美国始终对纳赛尔的指责抓住不放，这既反映了美国对纳赛尔的指责的不满，也说明美国并不急于解决美埃之间的关系问题。美国强调美埃复交需要建立在相互信任的基础上，但当时尚缺乏两国相互让步、彼此信任、达成共识的条件，因此美埃双方在这种情况下是难以恢复外交关系的。美埃接触所产生的积极后果，则是保持了美埃之间的联系，并一致延续到尼克松与萨达特时期，这种联系甚至扩展到伊斯梅尔—尼克松秘密渠道的建立，但这些都未能改变美国的立场。
（三）美国对以色列的政策
支持以色列是美国的既定政策，但这并不意味着美国对以色列的一味迁就和无限制的军事援助。在安理会第242号决议通过之后，以色列对美国的主要政策，就是要美国不断向其提供军事援助。因此，在约翰逊最后一年多的任期中，美国对以色列的政策，主要就是围绕对以色列的军事援助问题，尤其是以色列所要求的F-4鬼怪式战斗机展开的。
1967年12月12日，以色列外交部部长埃班（Eban）向美国驻特拉维夫大使馆提交了一份备忘录，称自6月份以来苏联已弥补了阿拉伯国家80%的损失；如此一来，埃及将在未来5个月内达到其战前的军事水平。如果美国不对苏联的行动做出积极的反应，这将鼓励苏联进一步向中东渗透。因此，在这种情况下，以色列要求美国提供27架A-4空中之鹰式攻击机和50架F-4鬼怪式战斗机是必要的。次日，美国驻以色列大使哈曼（Harman）要求副国务卿卡岑巴赫重视埃班关于苏联对中东的涉入及其影响的分析，并强调了向以色列提供武器在应对苏联武器流入中东所产生的威胁的必要性。但国务卿腊斯克和国防部长麦卡纳马拉认为，从原则上来说，可以另外提供给以色列27架空中之鹰式飞机，但他们认为没有必要在1968年年底之前决定是否要出售给以色列50架鬼怪式战斗机，因为当前的军事平衡就像六日战争前一样有利于以色列。[79]
1968年1月7日，以色列总理艾希科尔对美国进行访问。艾希科尔此行的主要目的，是要美国同意向以色列出售更多的飞机，尤其是F-4鬼怪式战斗机。在当日与约翰逊的会谈中，艾希科尔分析了中东的军备竞赛问题和苏联在中东的政策及渗透。他以埃及从苏联引入地对地火箭、性能优于战前的飞机和苏联军事人员为理由，要求美国尽快向以色列提供50架鬼怪式飞机及更多的空中之鹰式攻击机。但约翰逊表示，他对艾希科尔此行过于注重对鬼怪式飞机的要求而感到遗憾；鬼怪式飞机解决不了安全问题，重要的是250万犹太人在阿拉伯包围下的生存问题；尽管美国已同意向以色列出售48架空中之鹰式攻击机，但飞机并不能解决阿以之间的和平问题；美国会审视以色列的军事形势，而不会对以色列的遭遇坐视不管。[80]在次日的会谈中，以方又提出美国应供应飞机的理由：阿拉伯国家的飞机反应时间大为缩短，更为重要的是以色列缺乏二次打击能力。但约翰逊认为阿以之间要实现和平不是由飞机数量的多少决定的，而是通过积极的行动实现的。[81]在当日举行的第三次会议中，约翰逊认为美以可以达成的目标有三：促进中东的安定与和平；尽可能地阻止中东军备竞赛及竞赛升级；如果需要，美国将向以色列空军提供军备，但这取决于以色列是否促进了中东和平，甚至要由苏联和埃及证明以色列在这方面的努力。[82]因此，艾希科尔的美国之行，并没有达到其预期目的。
从以上内容可见，艾希科尔的此次访问，并没有就以色列所关心的F-4鬼怪式飞机达成协议；甚至是提前交付额外的27架A-4空中之鹰式攻击机的要求也未得到满足。尽管约翰逊在与艾希科尔的谈话中没有明确表示要以色列从所占领土中撤出，但约翰逊显然是要通过飞机供应来换取以色列在促进阿以和平中让步。约翰逊对纳赛尔和艾希科尔的态度，反映了美国试图在六日战争后对阿以采取不偏不倚的对等平衡政策，通过平衡阿以双方的要求来实现阿以冲突的和平解决。
从以上内容来看，自1967年年底以来，约翰逊政府基本是沿着总统国家安全事务助理罗斯托提出的美国外交路线来应对阿以争端的：围绕与埃及外交关系的恢复、对约旦的援助、耶路撒冷问题及对以色列的军事援助等问题进行外交决策，以此推进约翰逊政府的对等平衡外交政策。1968年，美国对约旦的军事援助有所增加，而对以色列的援助则有所收敛（见表2），这也从一定程度上说明了约翰逊政府对阿以政策的变化。
但随着形势的不断发展，约翰逊政府的这一政策逐渐发生了变化，并最终于1968年10月决定向以色列出售鬼怪式飞机。由于苏联不断向埃及、叙利亚等阿拉伯国家输送武器（见表1）；法国蓬皮杜总统决定对以色列实施武器禁运，这使得阿以之间的飞机数量比例提高。按照美国的估计，到1969年年底阿以飞机数量比将达到8∶1（1967年6月双方的比率是4∶1）。[83]1968年10月8日，美国国会通过对外援助法，其中有关援以的主要内容为：向以色列出售超音速飞机（即F-4鬼怪式战斗机）——在该法案颁布之后，为防止阿拉伯国家将来对以色列发动侵略、抵消阿拉 伯国家在六日战争后获得的尖端武器，应向以色列出售足够数量的超音速飞机，总统应尽快采取切实措施与以色列政府就此达成一致。次日，约翰逊签署了该法案，并让国务卿腊斯克与以色列政府进行谈判。埃及和约旦对此深感忧虑，而艾希科尔却对此大加赞赏。[84]12月24日，在以色列政府做出不使用F-4鬼怪式飞机运载核武器、不首先在中东地区引入核武器的承诺后，美国答应从1969年9月开始向以色列提供鬼怪式飞机。[85]至此美以就50架鬼怪式战斗机的出售问题达成协议，这标志着自六日战争以来约翰逊政府采取对等平衡政策的尝试失败。
表1 1967—1969年阿以受援武器情况表
三 制约约翰逊政府实施对等平衡政策的因素
自六日战争结束以来，约翰逊政府试图通过采取对等平衡政策来推动阿以和平进程，但美苏、阿以分歧使约翰逊政府的这一政策面临重重考验。从约翰逊的五原则，到美苏葛拉斯堡罗会议，都体现了美国的意图，但约翰逊政府对阿以冲突的政策取向也在逐渐发生变化：美国最初是希望通过阿拉伯国家承认以色列，而换取以色列从所占领土中撤退，但随着美苏联手推进阿以和谈进程的受挫、以色列立场的转变，美国逐渐改变了这一认识，转而采取了支持以色列的立场。而无论是美国单独的方案还是美苏的联合草案，都需要考虑冲突的当事方——阿以双方的立场。在涉及本国利益方面，阿以双方都有着不为其友国所控制的坚定立场，美苏在1967年7月共同拟定的决议草案的“流产”就证明了这一点。美国对表述模糊的安理会242号决议的支持，虽然表明了美国对以色列企图保留部分所占领土的意图的支持，但这也说明美国意识到，如果不采取这一模糊手法，要达成一个阿以双方同时都接受的方案是不可能的。因此，尽管安理会242号决议增添了阿以双方的分歧，但却基本反映了美国采取对等平衡政策的意图：既想支持以色列，又希望以色列让步；既希望阿拉伯国家接受决议，又希望阿拉伯国家承认以色列。
致使约翰逊政府在中东推行的对等平衡政策难以为继的困难因素，除了阿拉伯国家和以色列各自的立场存在严重分歧外，美国还要考虑苏联的反应及其向阿拉伯国家的武器输送等因素。1968年7月16日，苏联柯西金总理称要继续向阿拉伯国家输送武器，以便在面对以色列的侵略时实施自卫；[86]而在对阿拉伯国家的立场上，勃列日涅夫等苏联领导人则多次宣称，以色列从所有被占领土中撤出是政治解决中东问题的先决条件。[87]约翰逊政府所推行的对等平衡外交，实际上是在维持中东现状或美苏都对中东的武器供应保持克制的前提下推行的，但是苏联的立场使约翰逊政府重新审视了其中东政策，这也是鬼怪式飞机出售协议最终达成的一个重要原因。
此外，越南战争耗费了约翰逊的主要精力，这限制了约翰逊政府对中东事务的关注程度。在约翰逊政府的最后阶段，美以鬼怪式飞机协议的签署，使已获得对美好感的约旦、与美国关系已有所缓解的埃及，加深了对中东局势的忧虑。因此，从以上内容来说，中东军备竞赛、阿以双方越来越严重的分歧及彼此不妥协的立场，都使约翰逊的这种对等平衡外交政策举步维艰。1969年尼克松上台后，新任国务卿罗杰斯领导的国务院，基本上延续了约翰逊政府在中东采取的对等平衡政策。
[1] Jerome Slater，“The United Stated and the Middle East：American Foreign Policy since Détente”，in Robert C.Gray and Stanley J.Michalak，Jr.，eds.，American Foreign Policy since Détente，New York：Franklin and Marshall College，1984，p.54.
[2] Vaughn P.Shannon，Balancing Act：US Foreign Policy and the Arab-Israeli Conflict，p.35.
[3] [美]哈里·杜鲁门，《杜鲁门回忆录》，李石译，东方出版社2007年版，第208页。
[4] Foreign Relations of the United States（FRUS）1948，Vol.V，The Near East，South Asia，and Africa，Part 2，Washington D.C.：United States Government Printing Office，1976，pp.975，1006.
[5] FRUS 1949，Vol.VI，The Near East，South Asia，and Africa，Washington D.C.：United States Government Printing Office，1977，p.1433.
[6] Clyde R.Mark，Israel：U.S.Foreign Assistance，Foreign Affairs and National Defense Division，1994，CRS-1.[2010-03-16] http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PCAAA469.pdf.
[7] FRUS 1949，Vol.VI，pp.1436-1437.
[8] FRUS 1947，Vol.V，The Near East and Africa，Washington D.C.：United States Government Printing Office，1971，p.1249.
[9] FRUS 1949，Vol.VI，pp.1435-1436.
[10] Donald Neff，Fallen Pillars：U.S.Policy towards Palestine and Israel since 1945，Washington D.C.：Institute for Palestine Studies，1995，pp.168-169.
[11] FRUS 1950，Vol.V，The Near East，South Asia，and Africa，Washington D.C.：United States Government Printing Office，1978，p.891.
[12] Abaraham Ben-Zvi，Decade of Transition：Eisenhower，Kennedy，and the Origins of the American-Israeli Alliance，p.30.
[13] FRUS，1955-1957，Vol.XV，Arab-Israeli Dispute January 1-July 26 1956，Washington D.C.：United States Government Printing Office，1989，pp.504-505.
[14] Donald Neff，“Israel-Syria：Conflict at the Jordan River，1949-1967”，Journal of Palestine Studies，Vol.23，No.4，Summer 1994，pp.32-33.为实现中东和平，艾森豪威尔政府制定了约旦河发展管理计划（Jordan River Development Authority），希望通过地区合作在阿以之间的水区实现水资源的公平使用。然而就在美国计划于1953年10月实施该计划的前一个月，以色列对约旦河的水路进行了改道。如果以色列实现对约旦河的改道，将会使叙利亚12000英亩土地干涸，这引发了叙利亚和以色列的冲突。
[15] Vaughn P.Shannon，Balancing Act：US Foreign Policy and the Arab-Israeli Conflict，Burlington：Ashgate，2003，pp.54-55.
[16] Donald Neff，Fallen Pillars：U.S.Policy towards Palestine and Israel since 1945， pp.169-170.
[17] FRUS，1955-1957，Vol.XIV，Arab-Israeli Dispute 1955，Washington D.C.：United States Government Printing Office，1989，p.612.
[18] FRUS，1955-1957，Vol.XV，pp.505-506.
[19] “The President’s News Conference of February 17，1960”，Public Papers of Presidents of the United States：Dwight D.Eisenhower：1960-61，Washington D.C.：Government Printing Office，1961，p.195.
[20] Clyde R.Mark，Israel：U.S.Foreign Assistance，CRS-14.
[21] Nadav Safran，Israel：the Embattled Ally，Cambridge：Harvard University Press，1981，p.367.
[22] Steven Spiegel，The Other Arab-Israeli Conflict：Making America’s Middle East Policy，From Truman to Reagan，pp.98-99.
[23] William J.Burns，Economic Aid and American Policy toward Egypt，1955-1981， pp.118-119.
[24] William J.Burns，Economic Aid and American Policy toward Egypt，1955-1981， pp.121，133-134.
[25] FRUS，1961-1963，Vol.XVIII，Near East 1962-1963，Washington D.C.：United States Government Printing Office，1995，pp.64-65；Donald Neff，Fallen Pillars：U.S.Policy towards Palestine and Israel since 1945， pp.170-171.
[26] FRUS，1961-1963，Vol.XVIII，pp.277，280.
[27] Jon D.Glassman，Arms for the Arabs：The Soviet Union and War in the Middle East，Baltimore：Johns Hopkins University，1975，p.24.
[28] William J.Burns，Economic Aid and American Policy toward Egypt，1955-1981， p.148.
[29] 赵伟明：《中东问题与美国中东政策》，时事出版社2006年版，第98页。
[30] William J.Burns，Economic Aid and American Policy toward Egypt，1955-1981， pp.167-169.
[31] 在1963年5月8日举行的总统记者招待会中，有记者提出在以色列和约旦遭到威胁时美国的政策问题，肯尼迪称阻止对中东国家使用武力或以武力相威胁，是美国的一贯政策；美国维护以色列及其邻邦的安全，反对在中东地区进行军备竞赛，并力图限制共产主义在中东的扩散。约翰逊在致艾希科尔的信中所指的“公开声明”即为此。See“The President’s News Conference of May 8，1963”，Public Papers of Presidents of the United States：Jonh F.Kennedy 1963，Washington D.C.：Government Printing Office，1964，p.373.
[32] FRUS，1964-1968，Vol.XVIII，Arab-Israeli Dispute 1964-67，Washington D.C.：United States Government Printing Office，2000，pp.1-2.
[33] FRUS，1964-1968，Vol.XVIII，pp.153-154.
[34] FRUS，1964-1968，Vol.XVIII，p.398.
[35] Vaughn P.Shannon，Balancing Act：US Foreign Policy and the Arab-Israeli Conflict，p.57.
[36] Clyde R.Mark，Israel：U.S.Foreign Assistance，CRS-14.
[37] “Address at the State Department’s Foreign Policy Conference for Educators.July 19，1967”，Public Papers of Presidents of the United States：Lydon B.Johnson 1967，Book I-January 1 to June 30，Washington D.C.：Government Printing Office，1968，pp.632-634.这五项原则的内容是：首要的原则是中东各国有生存及受邻邦尊重的权利；第二，公正地对待难民；第三，保证国际航道的无害通行；第四，限制中东地区的军备竞赛；第五，中东各国应相互尊重政治独立与领土完整。约翰逊认为，这些原则为从不稳定的停战状态到持久的和平指明了方向；以色列必须撤军，但各方也必须遵守上述原则，20年未解决的阿以冲突问题最终应当由阿以双方自己来解决，这就需要中东各国承认边界，确保各方免遭恐怖活动、破坏和战争的威胁；美国将不遗余力地为促进危机的解决而努力，而这是以中东的和平为基础的。
[38] Lawrence L.Whetten，The Canal War：Four-Power Conflict in the Middle East，p.47，Note 8.
[39] Anatoly Dobrynin，In Confidence：Moscow’s Ambassador to American’s Six Cold War Presidents（1962-1986）， p.160.
[40] Mohamed Heikal，The Sphinx and the Commissar：The Rise and Fall of Soviet Influence in the Middle East，New York：Harper & Row，1978，p.183.
[41] Lawrence L.Whetten，The Canal War：Four-Power Conflict in the Middle East，p.46.
[42] Galia Golan，Soviet policies in the Middle East：From World War Two to Gorbachev，New York：Cambridge University Press，1990，p.70.
[43] 1967年6月23日至25日，约翰逊与到美国参加联合国大会的苏联部长会议主席柯西金（Kosygin）在葛拉斯堡罗进行会晤，美苏两国领导人此次会谈的主要议题即为中东问题。双方就中东地区武器的流入、埃以双方的战争状态、蒂朗海峡（Tiran Strait）的通航等问题进行了讨论，但双方并未就中东问题的解决达成一致。柯西金坚持认为以色列撤退到战前停火线是解决中东问题的前提，只有这样才能解决中东的其他问题；而约翰逊则试图在他于6月19日提出的五原则的基础上实现阿以和解。陪同柯西金到美国的苏联外交部部长葛洛米柯（Gromyko），也与美国国务卿腊斯克（Rusk）就中东问题进行了商谈，但双方也没有在中东问题上达成共识。See FRUS，1964-1968，Vol.XIV，The Soviet Union，Washington D.C.：United States Government Printing Office，2001，p.496；FRUS，1964-1968，Vol.XIX，Arab-Israeli Crisis and War，1967，Washington D.C.：United States Government Printing Office，2004，pp.556-557，561，563-564.
[44] 美苏7月草案的基本内容为：根据联合国宪章，联合国大会确认通过战争获得领土的不可接受性；冲突各方毫不拖延地从战争期间所占领的领土中撤退；中东各国均享有维护国家独立的权利等。这份旨在解决阿以争端的草案，由于没有考虑到以色列直接谈判及先和平后撤兵的要求，结果遭到以色列的反对。在叙利亚和阿尔及利亚的压力下，埃及也拒绝接受。这表明美苏虽然有联手推进阿以和平的愿望，但阿以双方在原则问题上的毫不妥协，也使撤军及和平问题无法解决。See Charles D.Smith，Palestine and the Arab-Israeli Conflict，New York：St.Martin’s Press，1988，p.212.
[45] “The Arab League Summit Conference Resolutions，Khartoum，Sudan，1 September，1967”，in Yehuda Lukacs，ed.，The Israeli-Palestinian Conflict：A Documentary Record，New York：Cambridge Press，1992，pp.454-455；Arab Report and Record（ARR），1969Issue 23，London：Arab Report & Record，1970，p.509.
[46] Charles D.Smith，Palestine and the Arab-Israeli Conflict，p.211.
[47] “Statement by Prime Minister Eshkol to the Knesset，11 November 1968”，MFA Foreign Relations Historical Documents 1947-1974 ，Volumes 1-2：1947-1974，XII.The War of Attrition and Cease Fire，Doc.5.[2010-04-12]http://www.mfa.gov.il/MFA/Foreign+ Relations/Israels+Foreign+Relations+since+1947/1947-1974.
[48] FRUS，1964-1968，Vol.XX，Arab-Israeli Dispute 1967-1968，Washington D.C.：United States Government Printing Office，2001，p.15.
[49] Bard E O’Neill，Armed Struggle in Palestine：A Politically-Military Analysis，Boulder：Westview Press，1978，pp.45-46.
[50] FRUS，1964-1968，Vol.XIX，pp.993-994；United States Department of State，The Quest for Peace：Principal United States Public Statements and Related Documents on the Arab-Israeli Peace Process（1967-1983），Washington D.C.：Government Printing Office，1984，p.11.
[51] FRUS，1964-1968，Vol.XIX，p.1008.
[52] FRUS，1964-1968，Vol.XIX，p.1018.
[53] United States Department of State，The Quest for Peace：Principal United States Public Statements and Related Documents on the Arab-Israeli Peace Process（1967-1983），pp.17-18.
[54] United States Department of State，The Quest for Peace：Principal United States Public Statements and Related Documents on the Arab-Israeli Peace Process（1967-1983），p.15.
[55] United Nations，Security Council，Official Records，22th Year，Document S/PV1382，November 22，1967，p.7.[2010-11-29] http://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/NL6/700/05/pdf/NL670005.pdf？OpenElement.
[56] Yehuda Lukacs，ed.，The Israeli-Palestinian Conflict：A Documentary Record，p.290；Robert Stephens，Nasser：A Political Biography，New York：Simon and Schuster，1971，p.525；“Report by the Secretary-General on the Activities of the Special Representative to the Middle East”，United Nations，Security Council，Document S/10070，January 4 1971，p.9.[2010-11-29] http://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N71/000/12/pdf /N7100012.pdf？OpenElement.
[57] FRUS，1964-1968，Vol.XX，pp.52-54.
[58] FRUS，1964-1968，Vol.XX，pp.1-2，19.
[59] FRUS，1964-1968，Vol.XX，pp.9-12.
[60] FRUS，1964-1968，Vol.XX，pp.29-30.
[61] FRUS，1964-1968，Vol.XX，p.37.
[62] FRUS，1964-1968，Vol.XX，p.45.
[63] FRUS，1964-1968，Vol.XX，p.96.
[64] FRUS，1964-1968，Vol.XX，pp.153-156.
[65] FRUS，1964-1968，Vol.XX，pp.167-169.
[66] FRUS，1964-1968，Vol.XX，pp.183，220.
[67] FRUS，1964-1968，Vol.XX，p.284.美国通过一系列措施暂时缓解了美约间的紧张关系，但事实证明美国对约旦的支持是非常有限的，尤其是在尼克松政府时期所爆发的埃以消耗战期间，这在很大程度上是由于美国与约旦的立场不同所致。1970年5月3日，约旦国王侯赛因在接受美国电视台采访时称，尽管他现在还没有接受苏联提供武器的建议，但他会予以认真考虑。此外，在约旦和巴勒斯坦解放组织间的冲突中，关于约旦所需武器的支付问题、阿拉伯国家对侯赛因的亲美立场的敌视，都使他感到尴尬。因此，尼克松政府时期的美约关系仍面临着考验，这一直延续到1970年7月约旦接受第二个罗杰斯计划。See ARR，1970 Issue 9，London：Arab Report & Record，1971，p.265.
[68] FRUS，1964-1968，Vol.XX，p.452。
[69] FRUS，1964-1968，Vol.XX，pp.138-139，619.
[70] 詹姆斯·伯索尔，在纽约从事律师业，由于他在阿拉伯国家的业务关系而与埃及建立了联系。1966年10月，纳赛尔邀请伯索尔到埃及，与索伯尔讨论了希望能与美国改善关系等问题。1967年12月，索伯尔应纳赛尔的邀请再次访问埃及。在美埃断交的情况下，索伯尔事实上已成为纳赛尔向美国转达信息的非官方特使。See FRUS，1964-1968，Vol.XX，p.26，Note 2.
[71] FRUS，1964-1968，Vol.XX，p.41.
[72] FRUS，1964-1968，Vol.XX，pp.59-61.
[73] 六日战争后，埃及（阿联）和美国断交，美国在西班牙驻埃及大使馆内设立了特别办事处（Interest Section），作为与埃及当局进行联系的渠道；埃及则在印度驻美国大使馆中设立了特别办事处。
[74] FRUS，1964-1968，Vol.XX，pp.68-69.
[75] FRUS，1964-1968，Vol.XX，p.128.
[76] FRUS，1964-1968，Vol.XX，p.214.
[77] Mahmoud Riad，The Struggle for Peace in the Middle East， New York：Quartet Books，1981，p.78.
[78] FRUS，1964-1968，Vol.XX，p.119；Mahmoud Riad，The Struggle for Peace in the Middle East， p.78.
[79] FRUS，1964-1968，Vol.XX，pp.33-37.根据以色列和美国达成的协议，1968年美国将向以色列交付48架A-4空中之鹰式攻击机。这里所说的27架A-4攻击机，是以色列要求美国另外提供的，而以色列最希望美国同意提供的是50架F-4鬼怪式战斗机。此外，以色列还要向法国订购100架幻影（Mirages）飞机，但当时以色列与法国的这份订购意向尚不确定。在1968年4月30日以色列驻美国大使拉宾致美国国务卿腊斯克的信中，拉宾证实法国不同意向以色列提供飞机。See FRUS，1964-1968，Vol.XX，p.312.
[80] FRUS，1964-1968，Vol.XX，pp.80-84.
[81] FRUS，1964-1968，Vol.XX，pp.88-93.
[82] FRUS，1964-1968，Vol.XX，pp.96-99.
[83] FRUS，1964-1968，Vol.XX，pp.352-353.
[84] FRUS，1964-1968，Vol.XX，pp.548-549.
[85] FRUS，1964-1968，Vol.XX，p.716.从1968年10月9日始，美以双方就已开始就F-4鬼怪式飞机的协议问题进行谈判。在谈判过程中，美方担心以色列会使用美国的这些飞机运载核武器，因此美方提出应在双方达成谅解的备忘录中对此加以声明。但以色列驻美大使拉宾认为应采取信函的形式加以说明，最终双方以互致信函的方式达成一致。See FRUS，1964-1968，Vol.XX，pp.656-657.
[86] Middle East Record（MER）1968，Jerusalem：Israel University Press，1973，p.18.进入1968年后，苏联在上半年放缓了对埃及等阿拉伯国家的武器供应，西方国家认为这是苏联意识到其武器供应已足以弥补阿拉伯国家在六日战争中的军事损失；也有人认为这可能是美苏维持中东地区军事平衡的结果。但从1968年7月纳赛尔访苏之后，苏联对埃及的武器供应又呈上升趋势。
[87] MER 1968，pp.21，23.