第一节　研究背景

一　农业巨灾风险是全球共同面对的难题

从澳大利亚的洪水、美国的飓风到智利、日本、新西兰、中国的地震，近些年，整个地球在不断遭受着空前的自然灾害，损失惨重，而且不管是发生的规模还是频率都在增大，这些灾难给世界各地的人民、社会和经济都带来毁灭性的后果，表1－1、图1－1、图1－2和图1－3显示出了近十几年来，全球巨灾对人类的影响。据瑞士再保险公司的历年Sigma研究报告中的数据显示，近些年频频发生的自然灾害，使得全球保险损失有逐步上升的趋势，2011年全球保险损失额创历史新高，2012年全球保险损失额成为有记录以来保险损失第三高的年份，2013年全球范围灾害事件发生次数创历史新高，其中自然灾害居多，多集中于亚洲、北美洲和欧洲中部。根据瑞士再保险公司最新Sigma的研究报告显示，2013年，高频率的灾害导致死亡人数高达25000人，较2012年的14000人有所上升，保持较高水平； 2013年因灾害导致的损失达1300亿美元，较2012年的1860亿美元下降560亿美元左右；商业保险赔偿额2013年为440亿美元，较2012年下降了330亿美元左右。近几年灾害事件造成的经济损失或是保险损失较以往均有所上升，给全人类造成了重大影响。

二　我国农业巨灾风险长期和深刻地影响我国社会经济发展

我国70％的国土、占人口80％的工农业生产地区，每年承受着农业巨灾事件的冲击，毁灭性的洪水、地震、干旱等农业巨灾的发生频率和强度不断增大。自然灾难频发的趋势导致了我国经济损失重大（见表1－2），特别是进入21世纪以来，每年农业巨灾造成的经济损失大多超过2000亿元人民币，占GDP的6.57‰—37.42‰，造成粮食减产100亿—200亿公斤，人员伤亡超过千万人，给我国经济发展和社会稳定带来严重的影响。

从历史上来看，个别年份的巨灾影响巨大，受灾人口、死亡人口和直接经济损失特别巨大（见表1－3、表1－4和表1－5）。

我国大多数年份自然灾害所造成的直接经济损失占GDP的比重都大大超过了10‰，达到了农业巨灾的标准（国际巨灾划分的通行标准，把自然灾害造成的直接经济损失超过当年GDP的1‰的灾害称为巨灾）。最低的是2011年，自然灾害所造成的直接经济损失占GDP的6.57‰，最高的是1991年，自然灾害所造成的直接经济损失占GDP的52.72‰，特别是进入20世纪90年代以后，农业巨灾直接经济损失大幅度增加。

“十一五”期间，发生了多起影响较为严重的农业巨灾。2006年，川渝发生了百年未遇的旱情，严重的高温干旱对农业造成了巨大的经济损失，320多万公顷的农作物受旱，粮食减产500万吨左右。另外，对运输、电力和居民日常生活等也造成了不同程度的危害和影响。2008年发生的汶川大地震及南方的低温雨雪冰冻灾害、2009年北方冬麦区发生的大范围的干旱、2010年西南发生的特大干旱，还有每年沿海地区都会发生的大范围超强台风袭击等。2008年，我国南方地区遭遇历史罕见的低温雨雪冰冻灾害，直接经济损失达1516.5亿元。同年，汶川发生里氏震级为8.0的大地震，数千公顷的农作物遭到严重破坏，震后有数百万只农畜死亡，这次地震导致的直接经济损失超过10000亿元人民币，当地农业蒙受的经济损失总值约60亿元人民币。2009年，我国各类自然灾害直接经济损失2523.7亿元，约4.8亿人（次）受灾，死亡和失踪1528人；农作物受灾面积4721.4万公顷，绝收面积491.8万公顷。2010年，全国各类自然灾害共造成直接经济损失5340亿元，4.3亿人次受灾，3743万公顷的农作物受灾，绝收面积486万公顷，倒塌和损坏房屋943万间。2013—2014年的情况更为突出，典型的农业巨灾有2013年的四川雅安7.0级地震、甘肃岷县6.6级地震、东北洪灾、西南的干旱和洪灾、中东部地区的持续高温，以及2014年的新疆于田7.3级地震、华南地区洪涝风雹灾害、云南鲁甸6.5级地震、中部地区的持续干旱。据民政部发布，截至2014年7月，2014年各类自然灾害共造成全国30个省（自治区、直辖市） 1916个县（市、区）和新疆生产建设兵团部分团场1.2亿人次受灾，533人死亡，97人失踪，直接经济损失达1575.6亿元。

由此可见，我国农业巨灾发生的频率、破坏程度在逐步增强。无论是传统农业时代还是高速发展的现代社会，农业总是受灾害影响最大的部门，且经济运行越复杂，部门、产业间关联越密切，农业巨灾的传递性就越强，粮食产量下降、农民收入缩减以及政府税收、财政支出、居民消费支出减少等一系列连锁反应所造成总损失就越大。农业巨灾对农民、农村、农业及其他相关者都造成了巨大的损失。农业巨灾不仅给农业稳产增产、农民稳收增收、农村社会稳定和发展带来了极大的挑战，也对我国粮食生产、教育发展、就业、物价、进出口和金融发展等国民经济运行产生了巨大的影响，甚至对整个国家可持续发展都造成不可估量的影响。所以，我国农业巨灾风险分散管理是当前一项非常紧迫和重要的任务。如何进行农业巨灾风险分散是一个系统工程，需要决策者、管理者、产业及广大农民一起努力，以确保灾难性风险管理在世界长期可持续发展。

三　我国农业巨灾风险分散管理存在较大的问题

与农业巨灾长期和深刻地影响我国社会经济发展形成强烈对比的是，我国农业巨灾风险分散管理存在较大的问题，农业巨灾风险的管理需求和供给存在明显的错位，主要表现在以下方面：

一是农业巨灾风险分散主体不足。与国外通过市场主体分散50％以上的农业巨灾风险不同，目前我国农业巨灾风险分散主要通过受灾农户、各级政府、农业巨灾保险企业（含再保险企业）、农业巨灾基金、社会救助组织（包括国内外各类社会救助组织）和中介组织等主体进行农业巨灾风险分散，与国外的农业巨灾风险分散主体相比较，缺乏金融组织的参与。保险、证券、期货、银行等金融组织已经成为国外农业巨灾风险分散的主要力量，银行提供紧急贷款甚至无息贷款，更多的是利用巨灾风险证券化分散农业巨灾风险。

二是农业巨灾损失补偿总体水平很低。从农业巨灾损失分散比例历史发展情况来看，总体呈现上升态势，特别是2007年以来，我国农业巨灾风险分散比例大幅度提高，其中，2009年的农业巨灾损失补偿比例达到30.78％，为历史最高，尽管如此，农业巨灾损失补偿总体水平还是很低。根据测算，1982—2012年期间，我国农业巨灾风险直接经济损失总量为68890.9亿元，但总的农业巨灾风险分散额度为7923.065亿元，分散比例为11.5％，农户承担农业巨灾损失的比例高达88.5％。

三是农业巨灾风险分散主体分散比例不尽合理。目前我国农业巨灾风险分散的主体有受灾农户、政府、社会救助组织、农业保险企业（含再保险企业）等。受灾农户是我国农业巨灾风险分散的最大主体，承担了农业巨灾风险损失的绝大部分；其次是社会救助，其已经超过政府救助，成为我国农业巨灾风险分散的重要主体；尽管各级政府部门和农业保险承担的比例不断增加，但总体比例还是不高；我国农业巨灾基金和福利彩票（从2011年开始）也开始承担了部分农业巨灾损失，但目前比例非常低。这种受灾农户承担绝大部分巨灾损失的现实使农户因灾返贫的现象比较突出，正所谓“十年致富奔小康，一场灾害全泡汤”。同时，政府和保险公司压力巨大，甚至不堪重负。

四　我国正在积极探索农业巨灾风险分散管理

不管是国家的减灾防灾政策或措施、每年的政府工作报告或中央一号文件，还是我国的保险业发展规划、国家巨灾财政及税收政策，从政府层面，一直在积极探索农业巨灾风险管理问题，培育了良好的宏观政策环境，这为我国众多学者的研究工作的开展提供了良好的契机。

我国政府历来重视防灾减灾相关法律、法规和防灾减灾规划，目前已经出台的有《中华人民共和国防震减灾法》，还有《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国突发事件应对法》和《道路交通安全法》等。除了突发事件应对法这一基本应急法，目前关于防灾减灾的法律包括水法、防沙治沙法、防洪法、气象法、防震减灾法、森林法等。行政法规有《破坏性地震应急条例》、《地质灾害防治条例》、《防汛条例》、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、《森林防火条例》、《草原防火条例》等，共计30余部。同时，针对保险和救助等阶段也完善了专门的规定，已出台的有《自然灾害救助条例》、《灾害事故医疗救援管理办法》、《救灾捐赠管理暂行办法》等。此外，我国还颁布实施了《中华人民共和国减灾规划》、《国家综合减灾十一五规划》、《国家综合防灾减灾“十二五”规划》、《加强国家和社区的抗灾能力：2005—2015年兵库行动纲领》和《亚洲减少灾害风险北京行动计划》等一些防灾减灾的专项规划，探索建立政府统一领导、部门分工负责、灾害分级管理、属地管理为主的减灾救灾领导体制和工作机制。

从1982年开始，中央每年把农业问题作为一号文件予以下发，体现了党和国家对农业问题的高度重视。涉及农业巨灾问题是从2007年开始的，在此后历年的中央文件中都有所体现，逐步明确了我国农业巨灾风险管理的指导思想、基本原则和政策措施。2014年中共中央、国务院出台了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，明确指出“完善农业补贴政策”，“强化农业防灾减灾稳产增产关键技术补助”，“鼓励开展多种形式的互助合作保险。规范农业保险大灾风险准备金管理，加快建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制”。2014年7月10日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署加快发展现代保险服务业，将保险纳入灾害事故防范救助体系。逐步建立财政支持下以商业保险为平台、多层次风险分担为保障的巨灾保险制度。

2004年年初，中国保监会提出了中国保险业具体发展的规划，明确今后中国保险业大体分巨灾保险、农业保险、洪水和风暴等巨灾保险三步走的发展战略。《中国保险业发展“十二五”规划纲要》提出：“以经济社会发展和人民生活日益增长的保险需求为基础，紧密围绕国家建设新农村、扩大内需、建设创新型国家、培育战略性新兴产业等经济社会发展战略，积极拓宽保险服务领域，挖掘保险服务潜力，扩大保险覆盖面。紧密围绕国家改善民生目标，积极探索服务‘三农’、参加社会保障体系建设、促进公共管理创新的新途径和新形式。”[1]2014年8月13日，国务院印发了《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，明确了今后较长一段时期保险业发展的总体要求、重点任务和政策措施，首次提出“将保险纳入灾害事故防范救助体系”。明确提出：“要围绕更好保障和改善民生，以制度建设为基础，以商业保险为平台，以多层次风险分担为保障，建立巨灾保险制度；研究建立巨灾保险基金、巨灾再保险等制度，逐步形成财政支持下的多层次巨灾风险分散机制；制定巨灾保险法规；建立保险巨灾责任准备金制度；建立巨灾风险管理数据库。”这些战略举措，一方面可以进一步推进保险业持续健康发展，另一方面对于我国农业巨灾风险管理的研究和实践起到很好的推动作用。

国家的财政和税收政策也给予农业巨灾风险管理以政策支持和优惠。为积极支持解决“三农”问题，促进保险公司拓展农业保险业务，提高农业巨灾发生后恢复生产能力，国家财政部、国家税务总局分别在2009 年8月和2012年3月下发了《关于保险公司提取农业巨灾风险准备金企业所得税税前扣除问题的通知》，指导和监督保险公司合理使用农业巨灾风险准备金，支持解决“三农”问题，加强农业巨灾风险的管理。

由于农业巨灾风险的属性和特性与普通自然灾害风险有明显的不同，我们必须考虑到其管理的属性和复杂性。因此，如何有效分散农业巨灾风险是一个严峻的现实问题，创新农业巨灾风险分散机制、实现农业巨灾风险的合理分散就成为我国农业巨灾风险管理必须解决的难题。