第一章 湖州市打造实施乡村振兴战略示范区的战略选择

第一节 湖州市打造实施乡村振兴战略示范区的现实基础

一 湖州市打造实施乡村振兴战略示范区的基础优势

（一）农业现代化水平稳步提升

湖州市自古以来就是鱼米之乡。近年来，湖州市农业产业突出转型升级，2017年湖州市农林牧渔业总产值达到220.05亿元，自2005年以来年均增长6.27%;2017年农业增加值达到135亿元，自2005年以来年均增长6.57%。自2013年浙江省开展农业现代化发展水平综合评价以来，湖州市连续四年位居浙江省第一，成为全国第二个基本实现农业现代化的地级市。现代农业体系不断完善，现代农业基础保障体系逐步健全，永久基本农田示范区划定已经完成，粮食功能区建设和现代农业园区建设走在全省前列；现代农业经营体系逐步完善，农村土地承包经营权确权登记颁证工作基本完成，农业龙头企业、专业合作社、家庭农场、工业龙头企业发展良好，农业社会化服务网络初步构建；现代农业产业体系比较完善。农业生产布局日趋优化，特色优势产业集聚区群架构明朗，区域产业集聚优势凸显；现代农业科技创新体系逐步健全，建立产业技术体系综合试验站、主导产业研究院所等，在湖州市与浙江大学“市校合作”的基础上建立“1+1+N”农技推广模式，建立主导产业联盟，建立农民学院，培育新型职业农民；现代农业生态安全体系初步构建，全面落实畜禽禁限养区监管措施，率先在全省实施陆域渔民退捕转产转业，全面实施禁渔制度，建立农业投入品废弃包装物收集处置实现全覆盖，率先在全省实现省级“平安农机”示范县全覆盖；现代农业公共服务体系初步形成，建立了基层农业公共服务中心，培育科技示范户，推行政策性农业保险，推动农村土地承包经营权抵押贷款等农村产权融资，开发“农田通”“农宅通”“农股通”等系列金融产品。

（二）美丽乡村发源地打造农村全域美

2003年，时任浙江省委书记的习近平同志亲自谋划、部署“千村示范、万村整治”工程。2005年8月15日，习近平同志到湖州安吉余村考察时提出“绿水青山就是金山银山”的科学论断。湖州始终牢记总书记的殷切嘱托，坚定不移践行“两山”理念，全面推进乡村环境整治，全域打造美丽乡村，全力发展美丽经济，努力做建设美丽中国的引领者和实践者。截至2017年年底，湖州市已成功创建省级美丽乡村示范县2个、省级先进县1个，打造3A级景区村庄19个，市级美丽乡村创建率达89%，建成精品村56个、示范带19条，农村生活污水治理和农村生活垃圾处理实现“全覆盖”。坚持将“青山绿水”的生态优势转化为乡村旅游发展的产业优势，努力打造“乡村旅游第一市”，以“农家乐、洋家乐和美丽村庄经营”为重点的乡村旅游蓬勃发展，逐步形成了可复制、可推广的乡村旅游“湖州模式”。德清东衡村、安吉“田园鲁家”成为首批国家农村产业融合发展示范园区。2017年，湖州市接待乡村旅游游客4213.7万人次，同比增长24.3%；全市实现乡村旅游总收入82.3亿元，同比增长28.1%。

（三）城乡统筹发展提升农民获得感

湖州市坚持城乡统筹发展，始终把发展壮大村级集体经济、巩固农村基层基础建设作为扎实推进社会主义新农村建设的重要抓手，城乡基本公共服务加快均等化，全市农村等级公路、城乡公交、有线电视、电信宽带通村率均达到100%。湖州市第三次农业普查数据显示，截至2016年12月31日，100%的农户拥有自己的住房，24.6%的农户拥有商品房；90.6%的农户饮用水为经过净化处理的自来水；97.3%的农户使用水冲式卫生厕所；平均每百户拥有小汽车63.4辆，电脑77.3台，手机290.3部；农民生活用的能源中，95.7%的农户主要使用煤气、天然气、液化石油气；55.3%的农户主要使用电。[1]制定养老服务与管理规范地方标准，建成城乡社区居家养老服务照料中心1207个。市、县级医院新一轮建设项目顺利实施，“15分钟城乡居民医疗卫生服务圈”更加完善。2017年湖州市农村居民人均可支配收入达到28999元，自2005年以来年均增长12.2%。2017年湖州市城乡居民人均可支配收入之比为1.72∶1，低于全国的2.71∶1，也低于浙江省的2.05∶1。

（四）农业农村改革持续释放改革红利

湖州市坚持把改革创新作为农业农村现代化建设的根本动力。2010—2016年，湖州市共承担15项国家级和20项省级农业农村改革试点。改革试点涉及科技服务创新、人才培育等要素支撑、土地承包经营权、宅基地使用权、经济合作社股权、农业生产经营体系等领域。湖州市建立全国首个地市级农民学院——湖州农民学院，成为整建制推进现代生态循环农业的试点市，农村集体经营性建设用地入市敲响全国“第一槌”，率先建立市县乡农合联组织体系等，创造了一批可总结、可推广的典型经验，为打造乡村振兴先行示范区奠定了良好基础。

二 湖州市打造实施乡村振兴战略示范区存在的主要“短板”

（一）城乡二元结构仍然存在

1.城乡居民收入差距拉大

湖州市发展最大的差距仍然是城乡差距。湖州市城镇和农村居民家庭人均可支配收入之比相对全省和全国水平而言较低，但从绝对值差距来看，农村和城镇的绝对值差距在扩大。2013年，湖州市城镇和农村居民家庭人均可支配收入之差为15493元。2017年，两者之差扩大到20935元（见表1-1）。2013年，农村居民家庭人均可支配收入增长率比城镇居民家庭人均可支配收入增长率快1.0%,2014年两者增长率之差扩大，但随后迅速收敛。这意味着农村与城镇的绝对值差距越来越大，农村居民收入有效增长乏力。

2.城乡居民收入与消费结构存在较大偏差

从收入结构来看，2016年城镇居民工资性收入为25224元，而同期农村居民工资性收入为17376元，两者相差7848元。意味着农村转移劳动力就业的岗位是以低层次水平劳动岗位为主。2016年城镇居民经营净收入为9310元，同期农村居民经营净收入为6848元，两者相差2462元；城镇居民财产性收入和转移性收入是农村居民的4.9倍，同时，城镇居民财产性收入和转移性收入的增长速度明显要比农村居民的增长速度快（见图1-1），意味着农村居民收入来源存在明显的“短板”。

从消费结构来看，2016年城镇居民医疗保健支出1210元/人，占其消费性支出的4.4%；同期农村居民医疗保健支出1096元/人，占其消费性支出的6.2%，这意味着农村居民的相对负担高于城镇居民。2016年城镇居民教育文化娱乐服务支出3086元/人，占其消费性支出的11.1%；同期农村居民教育文化娱乐服务支出1568元/人，占其消费性支出的8.9%，农村居民对于教育文化的投资只有城镇居民的一半，且在消费支出中的占比也低，不利于农村居民的人力资本形成，直接影响农村的长期发展（见图1-2）。

3.快速城镇化建设导致资源加速向城镇集聚

工业文明时代，农村人口向城市集聚是大趋势。在快速推进城镇化建设的过程中，公共政策是一种偏向城市的政策，也是一种偏向行政中心的政策，农村居民所获得的机会和人均占有的公共资源仍远低于城市居民。从湖州市财政支出来看，2016年全市农林水财政支出40.3亿元，其中三县两区农林水财政支出合计为31.1亿元，中心城区为9.1亿元[2]，中心城区农林水财政支出占全市农林水财政支出的比例为22.6%。这一数据在2013年、2014年和2015年分别为25.5%、25.6%和26.6%。尽管2016年的占比相对前几年有所下降，但中心城区所占比例仍然接近1/4，意味着财政支持农村力度不够，其结果是那些远离城市和行政中心的农村地区，发展机会和公共设施投入少，公共服务滞后。

（二）农业产业现代化发展尚需提质增效

1.农业产业尚需高质量发展

一是农业产业总量增长速度明显落后于国民经济的增长速度。湖州市农林牧渔总产值从2013年的212.98亿元增长到2017年的220.05亿元，5年共增长3.3%。第一产业增加值从2013年的119.80亿元增长到2017年的127.35亿元，5年共增长6.3%。二是农业主导产业发展不平衡，粮食安全问题不容小觑。湖州市农业主导产业中，粮食产量从2013年的90.6万吨下降到2016年的63.0万吨，4年直线下降30.5%，油料产量从2013年的4.5万吨下降到2016年的1.9万吨，粮油产量未得到稳定。随着湖州市粮食产量大幅下降，粮食自给率也从2014年的46.6%下降到2016年的36.1%。三是农产品品质不高，竞争力不强。2017年浙江省农博会上，共评出金奖产品192个，湖州只有10个产品获得金奖，占比为5.2%，与湖州市作为全省农业大市和强市的地位不符。

2.休闲农业发展遭遇人才、资金等压力

一是农家乐到民宿的转型升级遭遇运营人才和资金“短板”。一方面，传统农家乐经营者往往从农民直接转变而来，旅游业仅仅是农业生产的副业，其提供的产品与服务均较为朴素、简单。而民宿主要服务于新兴的城市中产阶层、都市人群等，传统农家乐经营者往往难以胜任。另一方面，民宿需要有亲近自然的外表，但也必须有堪比星级酒店的硬件和软件服务，大量的投资也成为“短板”之一。据调查，湖州市民宿开业前期平均投资238.7万元，开业后平均增加投资69.2万元。二是农业休闲观光园区亩均效益下降。近年来，休闲观光农业园区发展迅速，从2015年的94个上升到2016年的189个，但投资强度同比下降43.8%，亩均利润同比下降50.5%（见表1-2）。三是休闲农业和乡村旅游竞争压力越来越大。一方面，湖州市拥有旅游资源单体1546个，其中三级以上优良旅游资源的单体266个，[3]经过近年来的开发，基本上都已开发利用。另一方面，全国各地都在发展休闲农业和乡村旅游，特别是环杭州湾、环太湖等兄弟市的竞争，给湖州市休闲农业和乡村旅游发展带来巨大压力。

3.现代生态循环农业仍需创新发展

近年来，湖州市化肥农药使用总量在下降，但主要还是农作物播种面积下降所致。2014年，湖州农作物亩均施用化肥16.9千克/亩；2016年，亩均化肥施用量17.2千克/亩，亩均化肥施用量不降反升。农药使用量在下降，2014年亩均农药使用量2.0千克/亩，2016年下降到1.7千克/亩。2016年，农用塑料薄膜使用量亩均2.1千克/亩，高于2014年的1.8千克/亩（见表1-3）。

4.农业新型经营体系尚未健全

一是小农户仍在湖州农业农村中占重要地位。2016年全市家庭承包经营的耕地面积1661018亩，农户数488650户。通过转包、出租等流转面积1023689亩，即还有38.5%的耕地未流转，按户均3.4亩计算，由187445户耕种。通过流转实现10亩以上规模经营的农户数只有19183户，占总农户数的3.9%，经营930570亩，占总承包耕地的56.0%，即大户（家庭农场）户均经营48.5亩，主体规模不大，还处于传统水平生产经营模式，科技承接力弱。[4]

二是合作经营体系尚需完善。2016年，全市农民专业合作社1680个，其中被市县农业主管部分认定为规范社的只有538个，占比为32.0%。2016年年底，湖州市“三位一体”农合联框架已搭建，但其引领产业化发展的作用不明显。农村电商规模偏小，标准化建设不足，基本仍处于“单打独斗”的局面，还未形成电商联盟。小农户和现代农业发展有机衔接问题尚未得到有效解决。

三是直接针对小农生产的扶持少。小农生产的区块成为农业基础设施建设配套的“盲区”，农田水利设施不完备，道路交通设施不够通畅。省级以上农业项目基本上与小农生产无关，例如，2014年以来长兴县共争取省级以上农业项目资金6020.5万元，几乎全部用于扶持新型农业经营主体和产业化经营上。

（三）美丽乡村建设不平衡不充分

1.区域发展不平衡，富裕村和经济薄弱村的差距越拉越大

湖州市西部山区自然禀赋相对较好，在村域景区化建设中具有比较优势，东部平原由于水网循环系统打破、水环境污染、产业生态化转型不到位等原因导致建设相对滞后。对美丽乡村示范村、精品村等建设，各级政府奖补总量分别达到500万元和1000万元，而能获得政府奖补的往往是富裕村。例如，政府制定奖补政策时，要求精品村的申报条件之一是上年度村集体经营性收入一般在40万元以上。其他政府职能部门的项目也扎堆这些富裕村，导致贫富差距越拉越大。

2.村庄的资源整合能力不强

美丽乡村建设涉及方方面面，不同部门推行的各种政策资源因受相关制度约束，在村庄往往条块分割，村庄缺乏合适的平台而难以整合，使资源得不到合理的运用，甚至造成政策难以落到实处。

3.农村环境治理长效机制待优化

农村生活污水处理、垃圾分类项目等都是政府为民办实事工程，但在推进过程中并未得到广大基层和农村居民的全力支持，一些农村建设项目包括农村污水处理项目工程质量堪忧，长效维护困难。

4.文化礼堂在引领乡风文明的作用发挥不充分

在美丽乡村创建时，要求必须有文化礼堂。调研中发现，部分文化礼堂在选址布局时，与村民集中居住地还有一段距离，部分文化礼堂内容单调，目前文化礼堂利用率最高的村里红白喜事和老年活动棋牌室。部分村文化礼堂建成后，每年开展文化活动的运营经费往往难以为继。乡镇以上的文化中心每年都有财政经费支持，但村级文化礼堂没有经费保障。部分村缺乏文化人，文化礼堂运转不畅。

（四）乡村治理的现实困境

1.乡村发展的多样性和治理复杂性困境

湖州市乡村自然禀赋存在较大差异，在区域经济发展过程中出现不平衡，既有村集体经济非常富裕的村，也有相对贫困的村；既有传统农村，也有现代的工业型、商业型、旅游型农村社区；既有远离城镇的山村，也有紧挨城镇的城郊社区、外来民工集中居住地社区、特色小镇、田园综合体等经济社会发展中形成的特殊社区。多样性的形态和情况促成了农村居民美好生活需要和农村社区治理条件的多元化、复杂化、差异化，特别是互联网时代，各种资讯在农村开始泛滥，一些宗教活动打着传统文化的旗号开始在农村出现，赌博行为在农村愈演愈烈，这些都给农村社区治理带来艰巨任务。

2.部分农村社会体制改革弱化构建适应新时代农村社区条件的公共服务体系

长期以来的“去集体化”经济改革，导致部分农村集体经济式微，因缺乏经济基础和财力支撑而无力开展自我服务。村庄撤并、“减人减事减支”等也使农村公共服务弱化。地方与基层管理的“事事听上级”的服从意识和“等、靠、要”的传统做法，也弱化了农村居民的自我服务能力。

3.农村“空心村”“三留守”导致乡村治理功能虚弱

农村青壮年劳动力的大量外流，农村留守儿童、留守妇女、留守老年人成为乡村主体，造成了农村社区管理服务人才的严重短缺。一些地方在农村地区长期推行“撤点并校”，一些散布在乡村的学校被撤除，优质教育资源集中于城市，农村“教育移民潮”加速了农村人口流失，拉大了城乡教育差距，给乡村文化传承和乡村治理带来了伤害。

4.乡村外来人口聚集给乡村治理带来新的困境

湖州乡村工业发展起步早，部分乡镇成为乡村工业集聚区，外来务工人员逐步进入，在部分农村，外来人口已经形成了相对集中居住的情况。其次是随着休闲农业和乡村旅游的蓬勃发展，外来休闲农业和乡村旅游经营者开始进入乡村旅游集聚区。这些外来人员的进入，形成了户籍与非户籍人口的“新二元”结构，给乡村治理带来挑战。一方面，外来人员以青壮年为主，进入社区会给本地公共服务和乡村治理带来额外压力；另一方面，农村社区是封闭的乡村社会结构，事实上限制了外来人员的融入。深层次的困境来自村民委员会与村集体经济组织的关系。按照现有的法律规定，村委会和村集体经济组织是两个独立组织，但现实中村集体经济组织功能的虚化与弱化，往往由村委会替代村经济组织。

（五）农村改革尚需进一步深化

1.农村改革进展不平衡

全市三县两区在农村改革的进展方面各具特色，但也存在不平衡现象。一些县（区）积极主动争取各项改革试点，2010年以来，德清县争取到国家级农村改革试点项目7项和省级改革试点项目5项（见表1-4）。2016年浙江省农业现代化发展水平综合评价中，德清县农业现代化发展水平综合评价以91.74的高分再次夺得全省82个县（市、区）第一，这也是自2014年以来，德清县连续三年位居各县（市、区）榜首。

2.农村改革集成效应尚不突出，系统运用和面上推广不足

2010年以来，湖州市先后承担国家级和省级农村改革试点35项，目前已经完成13项，单项改革试点都取得了较好的成绩，但也有一些改革试点独自成为“盆景”，尚未与其他改革试点项目连成“风景”。例如，农村产权和农村金融改革的集成尚存在困难，例如，农村金融创新中的产权抵押贷款需要抵押物产权清晰、估值合理、处置容易等，但农村产权改革受到许多限制，直接影响到改革集成效应的发挥，难以实现“1+1＞2”效应。一些农村改革在点上取得突破，但在全市面上推广和系统运用上尚显不足，用制度和法规等形式把试点成果固化下来的更少。例如，八里店南片新农村综合改革试点作为新农村综合改革试验区建设，开展现代农业经营机制、农村社区管理机制和“房票”“米票”等体制机制创新，取得了较好的试点成效，但后续的推广运用不足。

3.村级集体经济贫富差距拉大

2016年，湖州市集体经营性收入10万元以下的村还有227个，占总村数的21.9%，其中5万元以下的村还有70个，没有经营性收入的有24个。补助性收入成为村集体经济收入的主要来源，2015年，补助性收入占村集体经济总收入的46.2%。

（六）农村要素尚需进一步集聚

1.乡村人员“三少二多一低”

乡村人员表现出生产者、消费者、“一懂两爱”工作者少，老人多、儿童多，乡村人力资本增长率低的“三少二多一低”特征。一是城乡二元结构依然存在，长期以来农村青壮年农村劳动力单向由农村流入城市，造成农业生产不得不依靠留守农村的中老人，小农户、新型经营主体弱小，农产品加工业难以发展，休闲农业和乡村旅游难以品质升级，第一、第二、第三产业融合发展缺乏人力资本。二是消费者不足，农村居民本身收入低，2017年湖州市农村居民家庭人均可支配收入28999元，相比城市居民低20935元。“空心村”成为消费制约因素，农村“教育移民潮”加速了农村人口流失。吸引外地城市消费者，也遭遇到周边兄弟市越来越激烈的竞争。三是懂农业、爱农村、爱农民的工作人员不足，组织、引领农民打造示范区、升级美丽乡村的整体力量偏弱。

2.乡村土地“一多一少，两高两低”

乡村土地表现出改革试点多、用地指标少，确权率和土地流转率高、宅基地和村集体股权流转率低，水土环境改善成本高、“亩产效益”低的“一多一少，两高两低”特征。一是湖州市承担多项农村土地改革试点，取得了不俗的成绩，但许多土地改革面临破法的困境，未经授权，难以推广。农产品加工业、休闲农业和乡村旅游等新型业态的蓬勃发展需要土地空间，但现行用地指标偏少，部分村没有可供利用的非农建设土地。二是湖州市农村承包地确权颁证率列全省第一，土地流转率高达64.2%，但农村宅基地用益物权、村级集体经济股权等由于法律法规的限制，缺乏流转活力，2016年农村居民家庭人均财产性收入为913元，为城市居民的20.2%。三是农药、化肥、塑料薄膜等亩均使用量并未减少，水土环境治理难度加大，成本升高。农产品品质低、价格低，“亩均效益”低。

3.乡村资金“一强三弱，贫富不均”

美丽乡村建设资金表现出对财政资金依赖性强，农村金融资金、民间资本、村集体资金投入不足的“一强三弱，贫富不均”特征。一是政府投入大量财经资金强力推动美丽乡村建设，一些相对富裕村享受到政策扶持，步入正循环轨道，一些相对基础条件差的村缺少政府资金支持，难以启动创建，导致贫富差距越拉越大。二是农村金融创新不足，农村产权抵押贷款流于形式。以美丽乡村为主体进行招商引资的相对较少，利用资本市场资金不足，民间资本投入不足成为影响农村第二、第三产业发展的因素之一。村级集体经济总体偏弱，吴兴区2017年村集体经济35万元以下的村98个，占全区60.7%，对财政补助和各类赞助依赖性强。

4.农业科技“一高四低”

农业科技表现出基层农技推广发展水平高，科技人才占比低、智慧农业应用低、小农户使用的小微农业科技水平低、全要素生产率低。“1+1+N”农推联盟的创新与实践，取得不俗的成绩。但湖州市农业科技存在“短板”，一是本土农业科技人才占比低，万名农业劳动力拥有农业科技人员数量和万亩耕地农业科技人员数量在全省排名靠后。二是农业装备水平差、科技支撑弱、智慧农业应用不足，保种、育种、用种技术水平低。三是小农户使用的小微农业科技水平低。四是全要素生产率低，2013年湖州市农林牧渔总产值213亿元，2017年为220亿元，5年只增长3.3%。