三 深圳原农村地区的城市化

经过1992年和2004年两次农村城市化转制，深圳市实现了原住居民就地城市化的身份转换，将所涉农村地区全部村委会转制为居委会，全体农村居民转变为城市居民，使深圳成为全国首个“无农村、无农民”的城市。

（一）落实“农转非”居民的市民身份和待遇

深圳原住居民是指深圳建市以前即在深圳定居的居民及其后代。深圳市成立以前，深圳原住居民主要以农耕为主业，截至1978年底，农业人口共计270838 人，占全市总人口的81.21%。1992年，深圳市政府出台《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》，启动了深圳罗湖、福田和南山区的农村城市化进程，同年6月，深圳市办公厅颁发《转发〈关于深圳经济特区农村农业人口一次性转为非农人口的实施方案〉的通知》，随后正式展开了对特区内原住居民“农转非”的工作，该项工作于1992年底基本完成，原特区内68 个行政村共计45491 名农村集体经济组织成员在这次城市化运动中“一次性”转化为城镇居民。在这一次城市化进程中，深圳顺利完成了对深圳原特区内所有农村户口的转制工作。2003年，深圳市政府启动了第二次农村城市化，随着《关于加快宝安、龙岗两区城市化进程的意见》的出台，深圳市原特区外的宝安、龙岗两区的整体城市化也逐步展开。此次城市化将原特区外两区18 个镇218 个村的27 万农民在2004年底之前全部转为了城市居民。同时，在两次推进城市化转制过程中，配套出台的《深圳市宝安区、龙岗区城市化人员基本养老保险过渡办法》等法规文件确保了原住居民充分享受城市居民在就业、教育、养老等社会保障的“市民待遇”。截至2004年底，深圳原特区外原住居民身份转换工作全部结束，成为国内第一个城市化率达到100%的城市。

1992年城市化过程中，由集体企业按照城市企业的统一办法，组织在职人员参加工伤、医疗、待业、养老和住房等社会保险。2004年城市化进一步完善了村改居居民的社会保障制度，将年满18 周岁农村从业人员直接纳入城镇养老保险体系，由市区财政为已经退休和15年内将要退休，但缴费不足15年的村民补缴社会养老保险费；同时，每年从两区国土基金总收入中划拨3%—5%用于弥补村民养老保险共济基金的不足。劳动就业方面，政府采用免费培训、创业就业扶持以及安排公益性岗位等多种方式推动原村民就业。在最低社会保障和其他各项公共服务方面，原农村居民与其他城市居民一样，享受无差别市民待遇。

（二）完善社会保障制度，维护“农转非”居民的财产权益

其一，通过留地安置保障原村民财产权益。为解决村改居居民生产生活的出路问题，深圳市制定了全国范围内最早的留用地政策，用以保障原住村民财产权益。1992年和2004年城市化采用划拨非农建设用地的方式进行土地留置，非农建设用地根据村改居社区的人口和户数，划定每人100平方米工商发展用地，户均100 平方米私宅用地（建筑面积不超过480平方米），户均200平方米公共基础设施用地。

其二，对征转原农村集体土地给予适当补偿。在1992年城市化中，对原村集体和村民进行征地拆迁补偿，补偿包括土地补偿费、青苗补偿费、安置补助费和附着物补偿费。2004年城市化中，原特区外土地依法转为国有，除已建成区、经批准尚未使用的建设用地（安置留用地）、山林地和坡度大于25 度不作为建设用地的四类地以外，宝安、龙岗两区政府对原集体组织的继受单位或者经济组织和个人分期分批给予适当补偿，补偿费用包括土地补偿费、青苗补偿费和地上附着物补偿费等。两区转地补偿范围合计约为235平方公里。

其三，由集体经济组织承担部分福利职能。按照两轮城市化的相关政策，除发展经济外，股份合作公司还承担着解决原住居民就业，举办社区福利的职能。1992年城市化相关政策规定，集体企业应优先安排原本村劳动力就业，对就业困难者尽可能给予照顾，并按照城市企业的统一办法，组织在职人员参加全市的工伤、医疗、待业、养老和住房等项社会保险。此外，集体企业还应从集体的收入中提取一定的比例作为社会保险和福利基金。第二次城市化转制中，明确规定集体股权的收益主要用于为原村民购买养老和医疗保险、改善和维护社区内部公共服务设施，以及原村民的福利等方面。[13]

（三）基层行政管理体制的城市化变革

1992年《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》提出，对特区农村现行的管理体制按照职能分解、归类理顺、分步实施、不断完善的原则进行转变。即将原村民委员会的发展集体经济和组织村民自治的两大职能分开，分别由新的集体经济组织、居民委员会和街道办事处承担。在原各村集体企业的基础上组建和完善城市集体经济组织，独立承担发展集体经济的职能。除上述职能以外的其他职能，原则上由区政府的派出机构街道办事处承担。

2003年《关于加快宝安、龙岗两区城市化进程的意见》提出，宝安、龙岗两区行政管理体制变革主要是撤销镇，建立街道办事处和居民委员会，撤销镇建立街道办事处后，街道办事处作为区级政府派出机构，受政府委托行使管理社会经济的职能。原镇属企业归街道办事处管理的，必须政企分开，条件成熟的可以进行改制。街道办事处要把主要精力放在加强社区建设和城市管理方面，切实加大社区管理和公共服务的力度。[14]

（四）着力破解原特区内外二元结构

20世纪90年代后，原特区内外发展差距的问题日益凸显，为破解原特区内外的二元机构，深圳开始了特区一体化进程，努力缩小原特区内外在法规政策、规划布局、基础设施、城市管理、环境保护和基本公共服务领域的差距。2010年，在原特区内实施的法规条例范围扩大至原特区外，清除了特区一体化的制度障碍。同时，加大原特区地区重点基础设施建设和公共设施建设力度，规定从2010年起将全市用于一般民生服务，特别是基础设施建设和教育、文化、卫生等方面支出的70%投放于原特区外，以快速拉平其与原特区内公共服务水平的差距。此外，深圳还面向市内欠发达地区，特别是原特区外城市化地区实施了同富裕工程，解决集体经济欠发达地区居民的生活难、发展难、上学难、看病难、社保缴纳难等问题，切实提高原村民的生活水平和质量。