四 深圳外来人口的户籍身份获得

为健全常住人口市民化激励机制，统筹推进基本公共服务均等化，推动更多人口融入城镇，多年来深圳市政府对户籍迁移制度改革进行了一系列有效的探索，有序放开外来人口迁入政策限制，优化人才流动的政策环境，有计划、有次序、有条件地推进各类建设人员的市民化，提升外来人口对深圳的认同感和归属感，促进外来人口融入城市，保持深圳的吸引力和竞争力。具体而言，深圳户籍迁移制度改革大致可以分为如下四个阶段。

（一）对外来人口迁入实行较为宽松的指导性计划（1979—1986）

这一时期，深圳进入以工业迅猛发展为主导的经济发展时期，尤其是深圳“三来一补”工业迅猛发展，劳动力需求十分迫切；另外，全国粮油等基本生活必需品处于依据当地户口配给时期，非户籍迁移式的人口流动将面临生存危险，全国人口流动意愿较低。鉴于此，深圳率先在国内取消粮油、猪肉、蔬菜等购物票证，通过打破粮油计划供应，确保迁移到深圳市的外来人口无须凭借本地户籍身份就可以购买生活必需品，为外来人口的流动提供了基本的生活物质保障；其次，深圳加大了对劳务用工制度的改革力度，于1980年率先在国内实现劳动合同制度，通过建立和发展劳动力市场，进一步完善外来人口就业平台，促使外来人口在深圳就业成为可能，并出台了《深圳市实行社会劳动保险暂行规定》《深圳市实行劳动合同制暂行办法》等一系列保障劳动权益的政策，以撬动当时阻碍人口流动限制，为深圳吸纳大量外来人口提供了基本保证。此外，深圳还逐步解开固定户籍身份与居住权的捆绑，鼓励外来人口在深租赁或买卖房屋。

在这一阶段，深圳对于外来人口迁入数量上主要以指导性计划为主，对外来人口的迁入数量并未给予过多约束，深圳市政府计划部门和其他政府主管部门均未对人口和劳动力的机械增长制订年度计划，外来人口引进数量完全按用人单位提出的数量为依据，且由各个主管部门随时审批迁入。

（二）对外来人口迁入实施有计划的控制（1987—1994）

随着外来人口的持续快速流入，1989年深圳非户籍人口首次超过户籍人口，截至1993年底，深圳市的人口规模就突破了 1991年制订的2000年的300万人口计划。这一时期，深圳市在公共资源供给不足以及大批劳务人员流入与滞留的现实情况下，开始对外来人口的迁入采取了有计划的控制手段。1987年，深圳市政府下发了《转批市计划局、人事局、劳动局〈关于进一步加强和改善我市职工人数计划宏观管理的意见〉的通知》，开始将招收职工列入计划管理，对超出计划的部分不予落户；1990年，《关于加强招调和聘雇外地人员管理的决定》和《关于加强人口管理和收取城市增容费的实施办法》出台，深圳首次将非就业迁入的户籍人口正式纳入指令性计划管理轨道，开始全面对全市户籍人口机械增长实行指令性计划管理；同时，深圳开始尝试向迁入特区的常住户口和办理暂住户口的外来人口分别征收城市基础设施增容费，以补偿公共资源成本，并通过采取计划指标控制、政策控制、经济手段、入户指标卡等综合措施，有效调控人口机械增长，进一步优化深圳人口素质和人口结构。

（三）适应经济发展需要，实行差别化的入户政策（1995—2005）

10年间，深圳市对户籍制度改革进行了积极有效的探索，相继出台了一系列户籍制度改革的政策措施，主要体现在以下三个方面。其一，深圳市为扶持高新技术企业发展，加大了对技术技能人员入户的政策倾斜力度，坚持技术技能优先的户籍迁入政策导向，将“双高”人员[15]和“三类”企业[16]纳入核准入户计划，并开辟了服务深圳经济发展与产业升级转型的调工招干入户，为深圳吸引高层次人才和提高户籍人口素质起到了积极作用。其二，出于对城市经济发展的考虑，深圳市政府出台了《深圳市户籍制度改革暂行规定》，开辟了购房奖励入户指标蓝印户口这一具有过渡模式的户籍制度，为长期未能解决户口的外来人员提供了新的入户路径，对社会安定和经济繁荣起到了积极作用。其三，深圳入户政策开始向社会关系落户等方面拓宽，更加重视“人性化视角”。2003年，深圳市政府制定了《深圳市招调迁户暂行规定》等相关政策，进一步拓展了政策性迁户等入户政策，为夫妻、子女及老人申请随迁等符合国家政策的迁户人员保驾护航，全力推动符合条件的外来随迁人口转为户籍人口的工作。

这一时期，深圳市的户籍制度改革有所突破，开辟了一系列有效的入户途径，但也依然存在着入户门槛较高，入户对象也以高学历、高技能以及对经济发展有直接贡献的外来人口为主等问题。

（四）有序放宽入户条件，稳步落实积分入户政策（2006年至今）

为进一步优化人口结构，吸引和引进适合深圳社会经济发展需要的各类专业人才，深圳一方面取消了蓝印户口等入户政策，另一方面，则开始建立考核人才综合优势的量化指标分值体系，打造更为公开、透明的入户政策。近年来，深圳市更是进一步降低入户门槛，继续放宽入户政策，入户规模得到了大幅度的提升。

首先，深圳在户籍制度改革上实现了两个“统一”。其一，伴随2008年《深圳市户籍迁移管理办法》的出台，深圳市取消了原特区内外入户政策差异限制，全市在户籍迁移、引进人才的标准、办理程序及社会养老保险等方面实现了全市无差别统一管理；其二，深圳在继2010年实施积分入户制度以后，出台了《深圳市外来务工人员积分入户暂行规定》《深圳市人才引进实施办法》等法规文件，通过进一步完善积分入户政策，有效整合招工调干与积分入户政策等措施，深圳在全市范围内实行了统一的入户标准和审核标准，入户深圳渠道更加公正、透明。

其次，逐步改革入户审批方式，全面放开入户指标数量限制。2000年以后，深圳市改变了过去层层分解、下达指标、层层审批的办法，开始探索计分核准制，将个人素质及拟调入单位的情况等调入政策定量化计分，对入选人员直接办理入户手续；与此同时，深圳市改变以往对深圳户籍人口机械增长实行严格控制的做法，原则上不再设置引进人才指标数量限制。凡符合深圳城市建设发展需要的外来务工人员都可通过所在工作单位或以个人身份委托人力资源服务机构提出积分入户申请。

最后，逐步打破干部、工人身份界限，适度放开农业户籍人员引进限制。2012年以后，深圳市进一步改革人才引进制度，将招调工调干与积分入户政策予以整合，打破了干部、工人身份界限，对市外人才（除接收应届毕业生外）统一实行综合评价、量化积分的人才引进政策，干部、工人同一标准同一方式引进，实现从身份管理转向职位管理，并逐步取消对农业户籍人员引进限制，推出了“农民工积分入户”制度，民工在学历、职业资格或专业技术职称、缴纳社会保险、参加义工等社会服务以及获得一定级别以上表彰奖励等方面达到相应标准，即可累积相应分值。一旦积满相应分值，就具有申请户口的资格，入户深圳门槛适度降低。

2017年，《深圳市人口与社会事业发展十三五规划》（以下简称《规划》）发布，明确指出进一步扩大深圳市户籍人口规模的战略部署。《规划》提出“继续实施适度宽松的户籍迁入政策，实现户籍人口有质量的稳定增长。调整人才引进千户政策要求，将专业技术职称、技能等级等作为人才引进迁户底线条件，确保各类人才无障碍入户。适度放宽政策性迁户中的夫妻随迁和老人投靠申请条件。增辟居住社保入户渠道，以在深圳参加养老保险年限和拥有合法产权住房年限为指标，建立积分入户制度，将长期在深工作和居住的存量人口，有序转为户籍人口”。据此规划，2017年深圳市推出了全新的积分入户政策，政策进一步向高学历和高技能人才倾斜，同时将工作及居所的稳定性作为入户的重要考量标准。针对人才引进，将人才落户积分制改为核准制，人才落户不设指标数量限制，满足条件的四类人才可直接入户：35 岁以内全日制大专学历且有社保者；45 岁以内全日制本科及以上学历且有社保者；35岁以内有深圳市高级紧缺工种证书且有三年深圳社保者；35 岁以上40 岁以下初高中学历考技师且有一年社保者。深圳市的积分入户政策已经从原来的以外来务工人群为重点，逐步延伸到以知识与技能并重的城镇人群为重点。

（五）深圳市人口结构及其变化

伴随深圳人口城市化水平快速提高，深圳人口规模迅速扩大。1979年，深圳市常住人口总量仅有31.41 万人，截至2016年，深圳常住人口已经发展到1190.84万人，比深圳特区成立之初增加了1059.43 万人，增长了36.91倍。与此同时，深圳户籍制度改革措施成效凸显，深圳人口结构发生重大变化，呈现出良好的发展态势。

1.近年来深圳市户籍人口实现跨越式增长

首先，从深圳市户籍人口发展变动情况来看，受相关户籍政策和入户指标的限制，历年来深圳户籍人口规模增长幅度一直比较平稳，1979年至2016年间，除个别年份户籍人口增速较高，其余年份的户籍增长率均保持在7%—9%的增长幅度。与此同时，伴随户籍迁移政策的持续放松，户籍人口规模在迅速扩大，且以机械增长为主。37年间深圳市户籍人口总量增加近12倍，从1979年末的31.26万人增至2016年末的404.8万人，净增长373.54万人。

其次，从户籍人口增长幅度来看，2003年以前，深圳户籍人口年度增长数量均没有超过10万人，2003年以后，深圳户籍人口增长量开始以两位数高速增长。2016年，深圳对入户标准进一步放松，并出台了人口服务管理系列新政，包括提高新引进人才一次性租房补贴、成立人才安居集团等。随着一系列宽松落户政策的实行以及人才培育引进力度的持续加大，2016年深圳市户籍人口增量竟高达50万人，增幅达到14%，净增长量达历史最高，实现了户籍人口的跨越式增长。[17]

2.近年来非户籍人口规模稳中有降

从深圳市非户籍人口发展变动情况来看，2000年以前，深圳市非户籍人口增长迅速，使得非户籍人口比重稳步提高，非户籍人口增长率总体上呈现先升后降趋势。2001年以后，伴随经济转型升级，社会建设稳步推进，基础设施逐渐完善，深圳非户籍人口进入平稳低速增长阶段，非户籍人口增长率呈现明显下降的趋势。

从非户籍人口增长幅度来看，深圳非户籍人口增长量在1994年达到峰值，随后，深圳在1995年至1998年出台了一系列政策，开始从各个方面加大对本地户籍人口就业的保护力度，深圳非户籍人口增量开始下降。然而，随着近年来深圳低端加工业的持续转移，深圳物价的持续高涨，自2011年起，深圳非户籍人口已呈现多年负增长态势。[18]

3.户籍与非户籍人口比例倒挂现象得到有效缓解

深圳市是全国户籍人口与非户籍人口比例失衡最为严重的城市，这也成为深圳市人口状况有别于其他城市人口状况的一个特别之处。2000年以前，深圳非户籍人口增长迅速，绝大多数年份非户籍人口增长率均明显高于户籍人口，使得非户籍人口比重稳步提高，逐渐出现户籍与非户籍人口比例倒挂现象，2000年非户籍人口占常住人口比重达到峰值点82.2%。2000年以后，深圳采取多项措施加大人口优化置换力度，尤其是市政府2005年出台了人口管理“1+5”文件，降低入户门槛，拓宽入户渠道，带动户籍人口加快增长，户籍人口占常住人口比例已从2000年的17.8%稳步升至2016年的34.0%，非户籍人口比例相应地从2000年的82.8%逐渐降至2016年的66.0%。由此可见，深圳市户籍与非户籍人口比例倒挂现象得到了有效缓解。[19]