浙江解决农民失地问题的四大模式

“七山一水二分田”，浙江是全国人均耕地最少的省份之一，人均耕地不到0.5亩。而浙江经济发展速度在全国却是最高之一，浙江城市化进程也越来越快，农村特别是城镇周围土地被征用的数量也越来越多。从1999年推行新的《土地管理法》至2004年，浙江省总共征用土地超过200万亩，全省失地农民已超过120万人。

于是，如何在征地过程中保护好失地农民的切身利益和解决农民的后顾之忧，就成了浙江在农村城市化过程中面临的一大问题。

为了解除失地农民的后顾之忧，浙江变一次补偿为终生补偿，推出了富有特色的四大解决模式：土地换保险和基本保障；转农为工，进行就业培训；成立社区股份经济合作社；土地平整置换等，有效缓解了失地农民的安置难题，基本解决了实地农民的后顾之忧，有的地方甚至通过这些措施，使农民更加富裕，形成了解决农民失地问题的浙江模式。

土地换社保：推进城乡一体化

变一次补偿为终生保障是浙江嘉兴、金华、衢州、宁波等地的创举。土地换保险和基本保障，在浙江，有的地方是实物保障、社会保险保障、商业保险等三种保障方式并举，有的则是重点采取一种措施。除了养老保障，浙江各地政府还在医疗、住房等方面给予失地农民保障。

从1993年起，浙江各地先后采取“以土地换保障”的做法，给农民买保险。实行这一新办法后，不再向被征地村集体及农民直接支付安置补助费，而是由政府按照统一进入社会保障的办法，将费用划入劳动部门“社保”专户，统一用于失地农民的社会保险统筹和生活补助。

嘉兴市对达到退休年龄的失地农民，实行户口“农转非”，并为其一次性缴纳养老保险统筹费，最高为15年，从退休的次月开始，为其发放基本养老金；对于男性45～60周岁、女性35～60周岁的失地农民，安置标准与退休人员大致相同，只不过退休前每人每月发给生活补助费和医疗包干费160元；如果失地农民在领完生活补助费后，仍未就业或生活困难，其中符合社会救济条件的，经民政部门审批后将给予生活救济。62岁的嘉兴南湖乡梁林桥村农民吴世荣现在每月可领到398元的养老金。他高兴地说：“人老了，也没力气下田干活了，现在没有了土地而有了退休工资，也蛮好。”

金华市则以全面覆盖、分类处置、合理保障为原则，自2003年3月起出台一系列新举措。

在金华市区，被征地农民即使个人不缴费，也可以从45周岁起领取每月50元的生活补助费直到领取养老金的年龄为止。金华浦江县参照最低生活保障制度，制定出台了全面覆盖的政策，规定凡参保的被征地农民，无论年龄大小，在缴费后的次月起即可按月分20周岁以下、21周岁至50周岁、51周岁至60周岁、60周岁以上4个档次领取基本生活费。

金华武义县出台了留用地保障办法，符合使用规划的留用地由社区和村通过建设标准厂房、市场和商住楼等形式实施项目开发，所得收益用于解决被征地农民基本生活保障。

而在金华东阳市则实施了实物保障、社会保险保障、商业保险保障等3种保障方式并举的方式，已有1.5万被征地农民参加了商业保险。金华永康市规定被征地农民男性45周岁、女性35周岁以下的可参加城镇职工基本养老保障。到2004年2月底，金华全市已有8.1万被征地农民参保。

中国著名小商品市场所在地的义乌市，则从集体土地征用补偿款中拿出一定比例参与商业养老保险。义乌市政府建立了“征地调节资金”，从历年土地出让金收入中一次性筹集5000万元，每年从土地出让金中再提取5% 充实资金，多渠道筹措征地调节资金。这项资金主要用于统一垫付征地补偿费用、补助被征地农民的基本生活、农民劳动技能培训等。

衢州龙游县的县城规划区内7个行政村和5个自然村，符合参保条件的被征地农民6716人参加了基本生活保障，并实行缴费档次与享受待遇挂钩，高进高出，低进低出，自愿选择。

在实行土地换社保后，各地还完善各项配套措施和优惠政策，如金华市将被征地农民纳入城镇医保体系或农村合作医疗体系中，做到病有所医等。时任义乌市市委书记的楼国华认为，义乌市等地建立的被征地农民养老保障制度，已超出了征地制度改革的范畴，进入了城乡一体化的轨道。

劳动技能培训：农民变成产业工人

被征地农民失去土地后，首先面临的就是生计问题。浙江各级政府出台了促进农民工就业和市场经营的激励扶持政策，帮助他们再次捧上饭碗。2003年5月，浙江省下发的《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》规定：从各地征地调节资金中切出专项经费，对被征地农民进行职业技能培训，大力推进城乡统筹就业，开发社区就业岗位，多渠道、多形式安排被征地农民就业。让农民变成产业工人，促进了农村城市化。

针对农民工转型再就业面临的技能低下的瓶颈，金华市结合实施“千万农村劳动力素质培训工程”，启动了“五年50万农村富余劳动力转移工程”，初步形成了“多轮驱动，定向培训，政府埋单”的被征地农民就业技能培训模式。多轮驱动就是以职校、技校、社会办学力量和部门培训机构为依托；定向培训就是根据企业用工需要，组织被征地农民进行定向定专业培训；政府埋单就是被征地农民技能培训经费由政府给予一定补贴。为此，各地采取各项配套措施，有的采取发放职业技能培训券方式，鼓励和方便被征地农民根据自身实际自主培训；有的在职校和技校建立被征地农民培训基地，提供免费培训“套餐”；有的还规定，被征地农民一次培训还不能就业的，可以给予第二次、第三次免费培训。在金华市一年来已有4万余人次被征地农民参加了各种形式的就业前技能培训。

作为浙江欠发达地区的丽水市，建立了丽水市职业技能实训基地。这个大型职业技能实训基地设立了机械、电子、电工、制冷、汽修、服装、纺织、皮革等专业，为失地农民等提供技能培训。目前有400多名下岗失业职工、失地农民通过学习培训，重新掌握了一门新技术，走上新的工作岗位。

宁波余姚市开展“企业下单、政府埋单、被征地农民接单”的订单式培训以来，已有一万多名被征地农民在企业捧上了新饭碗。目前，余姚21个乡镇、街道全部成立了劳动就业服务中心，在广泛调查全市被征地农民的就业意向和企业用工需求的基础上，免费对被征地农民进行有针对性的技能培训，并由中心向用工企业进行推荐。培训让被征地农民找到了工作，也受到了企业的欢迎。罗圣公司总经理林晓表示，过去在当地要招有一定技术的工人很难，有时还要专门到外地招收工人，现在只要给服务中心提前打电话下“订单”，就可以找到基本合格的工人，“企业既省了心，又节省了培训成本，还节约了不少时间”。

杭州市滨江区2003年举办了16期失地农民技能培训班，接受培训的农民近800人，每人还补贴技能培训费用300元，这一做法增强了失地农民就业的信心。德清县自1998年以来，每年从农村向城镇迁移的人口达4000人左右，县政府组织了就业技能培训，免费为失地农民服务。据统计，全县符合就业年龄的失地农民9045人，一半有了固定的就业岗位，还有30%的人有临时就业岗位。

在绍兴县，失地农民不再是包袱，而是重要的资源。为开掘这部分人的潜力，当地县政府利用遍布全县各乡镇的成人教育网点，对失地农民进行培训，把人口压力变为资源优势。企业也可以给学校下“订单”，为自己培养所需人才。这些失地农民经培训上岗后，月薪可达1200～1800元。

为促进失地农民的就业，各地出台了奖励措施。金华市规定：凡就业服务中心组织被征地农民参与来料加工收入达到市区最低工资的，由再就业专项资金给予就业服务中心每人每年120元的补助；凡民办职业介绍机构每成功介绍一名被征地农民就业的给予补贴20元；凡男性50岁以上、女性45岁以上的被征地农民从事社区公益性岗位的，给予岗位补贴。

义乌市规定，凡企业当年使用被征地农民达到100人以上的，授予“创造就业岗位奖”，对当年使用农村劳动力150人以上，且绝对数比上年度增长5% 以上的企业，授予“城乡统筹就业奖”，获奖的企业将给予3万元至5万元的奖励。至2004年，已有65家企业获得了143万元的奖励。

社区股份合作社：变农民为股东

为长期解决失地农民的后顾之忧，让农民能致富，浙江还创新了一种新模式：社区股份经济合作社。2001年9月，浙江下发的《关于进一步发展壮大村级集体经济的通知》规定：“村集体土地被征用，可以按批准征用土地面积的10% ～15% 作为安置人员留用地，用于发展二、三产业。”正是由于这个政策，浙江不少村组织纷纷建立社区股份经济合作社，用征地得来的补偿费建村居、办市场、造饭店、兴企业。农民从中获得合作社的股份。

自1999年，在浙江省慈溪市周巷镇诞生全省第一个股份经济合作社以来，目前，这种模式在浙江的宁波、台州、温州、金华、湖州等地区大面积推广。社区股份经济合作社不但解决了农民的后顾之忧，还让农民变成股东，更加富裕。

慈溪市浒山街道城西村原有1045人、508户人家。村里的467.8亩土地中，目前仅剩下100亩了，其余土地都被征用。征地安置后，经过清产核资，村集体还剩680多万元资产。经过讨论后村民决定建立社区股份经济合作社。村股权分成三份：原始投入股、历年贡献股和人口股。村里确定了总股权：1000元一股，一共是6534.5股。同时，明晰产权、按股分红，使群众在失去土地后，仍然能够有所发展。

至2004年，宁波市已经有29个村组织改名为社区股份经济合作社。据慈溪市委相关人员介绍，他们调查发现村集体改为股份经济合作社后，都千方百计挖潜增收。如城西村清产核资时村集体资产只有680万元，到现在村集体资产已经达到1150万元。村里盖了三产综合楼，一年光租金就有100万元的进账。

位于台州市椒江区市中心的联谊村，作为椒江试点，将村组织改名为社区股份合作社。资产清核后，联谊村对资源性资产、经营性资产等准备量化成股份的资产在量化之前先按规定划出一部分（约占总资产的30% ～50%）作为保险基金，安置所有相关人员（包括为退休人员、农嫁居人员、外迁人员、现役军人等符合政策的原村民购买社会和医疗保险，一次性补缴20年），理顺他们与企业的关系。在扣除了这些非经营性资产和部分社保费用之后，联谊实业总公司总共还有总额为9180多万元的可以折股量化的资产。根据集体净存量资产形成的因素和今后企业引进人才等发展的需要及兼顾部分福利的原则，将股权种类设置为三大块：集体积累股、个人分配股和个人现金股。

现今，随着村集体资产的不断增值壮大，联谊人的福利事业也不断发展，村里逐步实行了退休制度、医疗补助制度、奖学金、优生优育奖励制度等。村集体出资2000多万元，为全村人办理了养老保险。从2001年1月开始，全村60岁以上老人人手一本社保工资卡，每月到邻近的工行储蓄网点领养老金。65岁的村民张哲友每月可领到708元，他的妻子61岁，每月可领到617元。

为切实保证资金安全，义乌市在土地被大量征用的村庄，尤其是城郊村庄，积极推行集体资产股份制改革，切实加强资产的经营管理，规避投资风险，努力实现资产的保值、增值，让农民更加有保障，更加富裕。

土地平整置换：加速农田经营规模化

浙江省2003年发布的71号文规定：村庄复垦、土地整理、造田造地可以折抵部分建设用地指标。这使被征地的农民可以通过置换重新获得土地。

土地平整主要是针对工业用地与农民用地的紧张状况而采取的措施。如果因工业发展，占用农民土地，则必须将以前无法耕作的土地进行平整。然后，新增耕地的60% 可以折抵工业建设用地指标。这样失地农民就可以获得新的土地。2003年，浙江依照此法获得折抵指标31.2万亩。这意味着浙江新增耕地52万亩。

村庄复垦，就是将农户迁走的地方集中改为农田，这是100%的指标，即复垦100亩就能获得100亩的用地指标，但复垦的成本相当大，每亩的投入在2万元到3万元，因而复垦不多。造田造地是30%的指标用以当作工业用地。通过土地平整置换，既解决了工业用地问题，又使农民没有失去土地。但这种方法是不可持续的，因为废地、生地和旧地是有限的。

虽然平整置换是不可持续的，但通过平整置换，一方面是平整的土地是一大片一大片的，适合土地的规模化耕种；另一方面，许多失地后的农民，因不愿再种田或将地转包给别人种，使得农村耕地适度集中在一些种田大户手中，有利于农村的规模化经营。

[原载《中国改革（农村版）》2004年第7期，该文入围“希森《中国新闻周刊》三农基金奖”]