第二节 中国的协商民主理论研究

一、协商民主理论在中国的响应及研究

把西方的“协商民主”概念引进中国，是我国学者密切关注中国现实政治实践和发展，敏锐洞察学术背后的政治影响，并积极与西方政治理论研究前沿保持良性互动的结果。俞可平于2002年12月16日发表在《学习时报》上的《当代西方政治理论的热点问题》一文最早提出“协商民主”概念，文章介绍了其时西方政治理论研究者在全球化背景下所关注的学术前沿问题，主要有政治公理、政府创新、治理与善治、主权与人权、公民社会、远程民主与协商民主、实质民主与程序民主、个人权利与公共利益等。他指出，在西方国家，越来越多的政治理论家认识到了简单多数原则并不能充分体现公民的真实意愿，代议民主也存在不少致命的缺陷，因此西方政治理论家迫切要求提高对话在民主决策中的作用，增加不同人群参与政治对话的机会，于是在实践中产生了协商民主和远程民主（tele-democracy）两种不同的民主理论。远程民主理论认为“建立在现代高度发达的通信技术之上的大众传媒、舆论调查、民意代表、利益团体等制度，构成了代议民主的基础。只要充分利用并进一步改进这些间接民主的制度和手段，就能有效实现民主的核心理念，即‘民享、民有、民治’”。协商民主理论认为“代议民主的各个要素已经与现代公民的要求及社会的发展不相适应，公民与官员之间就共同相关的政策问题进行直接面对面的对话与讨论，是政治民主最基本的要素之一，也是任何其他方式所不可取代的。政府与公民的协商，既是达到民主决策的必要环节，同时这种协商本身就是一种民主的实践．是政治合法性的来源之一”。可见，协商民主是当代民主的核心所在，是民主政治的发展方向。

自2004年开始，越来越多的国内学者开始关注和研究协商民主理论。例如，《马克思主义与现实》于2004年开设了“协商民主专题”专栏；2004—2005年国家社科基金及相关单位设置了两项关于协商民主的研究课题；协商民主学术研讨会相继举行，其中，浙江大学于2004年11月举办的“协商民主国际研讨会”、复旦大学于2007年7月举办的“选举与协商：中国民主政治的发展路径”学术研讨会在全国的影响最大；“中国人民政协理论研究会”于2006年12月成立，并举行了第一次理论研讨会；地方各省市政协理论研究会相继成立，为深入研究协商民主理论与实践、人民政协理论与实践提供了坚实的平台。

与此相呼应，一大批理论研究成果纷纷出现。如上海三联书店2004年出版了学者陈家刚的文集《协商民主》，中央编译出版社2005年推出了“协商民主译丛”，中国社会科学出版社2006年出版了《协商民主的发展》（浙江大学“协商民主国际学术研讨会”论文集），等等。陈家刚一直专注于协商民主理论研究，继《协商民主》之后，又出版了《协商民主与当代中国政治》（中国人民大学出版社，2009）、《协商民主与政治发展》（社会科学文献出版社，2011）、《协商民主与国家治理》（中央编译出版社，2014），在学界反响热烈。此外，高津、何包钢、郝在今、戴激涛、陈剩勇、刘仁勇、阳安江、王维国等也相继出版了协商民主研究专著。2007年，北京大学出版社出版了罗豪才编著的《软法与协商民主》一书，该书研究了人民政协与软法的关联性，从软法机制角度探讨了人民政协制度化、规范化和程序化的法治选择，以及多党合作和政治协商制度中存在的大量软法规范，以拓展公民表达诉求的民主渠道，使之成为构建和谐社会的重要内容。2009年，四川人民出版社出版《协商民主与椭圆视角》一书，著者李后强、邓子强运用椭圆理论，分别从实践途径、实践特点、机制与制度等方面研究了我国协商民主的四种实践途径（即党际协商民主、党内协商民主、人民协商民主和基层协商民主）。同年，中国社会科学出版社出版了莫吉武的《协商民主与有序参与》，该书围绕世界上主要国家政治参与模式的比较、协商民主的中国发展空间、协商民主与软法机制、协商民主的基础性条件、公民有序参与政治的路径分析等议题展开。2012年，社会科学文献出版社出版了李允熙的《从政治协商走向协商民主》，李允熙对人民政协制度的历史演进、价值诉求、实际运作和存在问题进行了分析，同时探讨了中国人民政协制度的改革和发展，提出协商民主并不意味着要用协商民主取代选举民主和宪政民主，而要为人民民主事业确立新的发展维度，为选举民主和宪政民主注入新的活力。2013年，四川大学出版社出版了李强彬的《协商民主与公共政策前决策过程优化》，李强彬从作为民主决策理论的协商民主与公共政策前决策过程之间的内在关系出发，探索有益于中国公共政策前决策过程优化的基于协商民主的制度设计和制度安排，以期协商民主成为一种有效的、稳定的、制度化的治理模式和决策模式，最终推进中国民主化、科学化公共决策制度的建构与实践。在中国知网全文期刊数据库中以“协商民主”为关键词检索，显示约有1600条文献；以“民主协商”“协商政治”或“政治协商”等与“协商民主”相近的研究为关键词检索，检索出的文献则更多，研究主题涉及协商民主的规范性理想、协商民主视野中的地方民主实践、作为制度结构和决策机制的协商、协商民主的挑战与前景、协商民主与中国政治发展的关系等，内容十分丰富。

二、协商民主理论与中国协商政治实践的衔接

1．协商民主在我国具有巨大的政治价值

哈贝马斯在2001年4月访华时曾分别在北京大学和中国人民大学以“民主的三种规范模式”（Drei normative Modelle der Demokratie）为题做过演讲，由靳希平等负责翻译。《民主的三种规范模式》是哈贝马斯话语政治的导论或政治哲学的纲领，他用“协商政治”（deliberative politik）这一概念来表达他既不同于共和派也不同于自由派的第三种民主模式的主张。他认为，在语言相互交往的条件下，政治可以在相当宽泛的范围里、在一种协商的模式中获得合理合法的结果来实现自己的理想。如果将协商政治的程序作为民主理论的核心内容，那么这种政治制度就既不同于共和派把国家设想为“道德共同体”的方案，也不同于自由派把国家设想为“经济社会的守卫者”的方案。哈贝马斯的第三种民主模式是迄今为止第一次从政治活动的走向出发的，即从意见和意志的形成与构建过程、从普选活动和议会决议过程出发。正是在这个意义上，林尚立于2003年8月在《学术月刊》发表了《协商政治：对中国民主政治发展的一种思考》一文，把协商政治与民主政治联系起来。林尚立认为，协商政治也是从民主政治的程序设计出发的，社会的多元主体在公共利益的框架下，可以通过有效的协调体制与协商过程，达成利益表达、利益协调与利益实现。他在一定程度上是把“协商政治”当成“竞争政治的替代”来强调的，而他所说的“竞争政治”，是指“多元利益主体从各自利益出发、以竞争公共权力的一种政治形式”。此外，林尚立指出：“中国政治发展的现实条件、承担的历史责任和基本政治理念，共同决定了在中国民主政治发展的程序选择必须以协商为价值偏好。所以，如何借助统一战线所提供的现成的政治资源、社会资源和制度资源在中国发展协商政治，就应该成为中国新世纪民主政治建设的重要任务与目标。”

在我们党和国家的正式文件中，第一次较为正式地提出协商民主思想的文件是《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（2006），文件指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”这两种重要形式即选举民主和协商民主。《中国的政党制度》（白皮书）（2007）第一次正式明确提出“选举民主和协商民主”的概念，书中指出：“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点。在中国，人民代表大会制度与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，有着相辅相成的作用。人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在做出重大决策之前进行充分协商，尽可能取得一致意见，是社会主义民主的两种重要形式。选举民主与协商民主相结合，拓展了社会主义民主的深度和广度。经过充分的政治协商，既尊重了多数人的意愿，又照顾了少数人的合理要求，保障最大限度地实现人民民主，促进社会和谐发展。”在党的第十八次代表大会上，胡锦涛同志提出：“要健全社会主义协商民主制度。完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。加强同民主党派的政治协商。深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。积极开展基层民主协商。”这标志着中国共产党对社会主义民主政治建设的认识达到新的阶段。

当西方协商民主还停留在理论研究阶段、还是一种民主理想时，当西方学者试图用协商民主的政治设计摆脱代议制民主困境时，政治协商形式在中国已经经历了一段时期的探讨和实践。新中国成立后，政治协商制度在中国特色社会主义民主政治体系的框架下，经过调整、发展，更加成熟、完善。实际上，协商民主可以有多种形式：人民政协是政治民主协商，而权力机关决策前的听证制度，基层政权在民主实践中创设的民主恳谈会、社区参议会、参与式预算、居民议事会等，都是新型协商民主的积极探索。协商民主在我国显示出巨大的政治价值，同时也释放出巨大的政治能量，党和国家正在努力通过具体的制度设计确保协商民主执行落实到位，防止“走过场”，以此保证公民有序的政治参与，完善中国特色的社会主义民主政治。

2．政治协商内含着协商民主的核心价值理念

政治协商“是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组成部分，是实行科学民主决策的重要环节，是中国共产党提高执政能力的重要途径”，是我国社会主义民主政治的重要实现形式和我国政党制度的基本活动形式。政治协商是我国政治生活领域内执政党和参政党、主体政治力量与次主体政治力量之间的协商、合作与联合，是中国特色的社会主义民主形式。

政治协商确实是一个好词语，它满足了中国当代政治发展的内在要求，又与中国政治文化传统和政治性质理解相契合，同时，内含着协商民主的核心价值理念。

其一，实现人民主权。我国的社会主义民主具有广泛性、普适性，是“工人、农民、知识分子和其他劳动者所共同享受的民主，是历史上最广泛的民主”，为中国社会大多数公民享有；我国的社会主义民主具有真实性，人民当家做主的权利受到宪法和法律的保障。政治协商广泛地吸收社会各党派、各团体、各界别、各民族参与政治事务讨论，它继承了新民主主义时期的议事特点，“会前经过多方协商和酝酿，使人家都对要讨论决定的东西事先有个认识和了解，然后再拿到会议上去讨论决定，达成共同的协议”。对重大政治事务先协商、反复讨论和理性对话，然后进行民主投票表决，使协商过程具有程序上的合法性，保证民主协商和公民参与的真实性、有效性。

其二，进行政治监督。我国封建社会长期实行专制主义中央集权制度，政治事务向来是“肉食者谋之”，人民基本被排除在决策和管理之外。毛泽东主张“国事是国家的公事，不是一党一派的私事。因此，共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利”。政治协商既要普遍吸收各党派、各阶层、各团体、各民族广泛参与各类政治和社会事务的协商决策，又要引导民众对自身事务进行自我管理，同时还要监督政府和官员，反对以权谋私，使权力在阳光下运行，保障政治系统的规范运行和政治权力为人民大众服务。

其三，凝聚政治共识。一般认为，政治共识是人们对公民的基本权利、政治制度、权力运行体制等问题的普遍认同和相对一致的看法，它包含程序性共识和实质性共识两重含义。“程序性共识指的是一种通过政党之间或政府与主要的利益集团之间的磋商和讨价还价以作出决定的意愿；实质性共识则是指两党或多党之间在意识形态取向上的重叠，表现为它们根本政策目标上的一致。”当然，在利益诉求日益多元化的社会中，差异是绝对的，共识是有条件的。在我国，生产资料公有制的主导地位保证了政治协商的利益基础在根本上是一致的，有利于各类主体通过协商取得“最大公约数”，在主导利益牵引下实现多元增益。

其四，实现政治宽容。政治宽容作为政治调节的重要理念，是现代政治文明和政治民主的内在特点和本质要求。在以异质化、多元化为特征的现代社会中，政治宽容衍生为政治生活的一种重要价值理念和取向，具有巨大的现实张力和丰富的实践内蕴。亨廷顿说：“在政治精英中进行谈判和妥协是民主化进程的核心。”人民政协作为中国共产党凝聚共识、平衡和协调各种势力、共同推进中国特色社会主义事业、全面建设小康社会的重要政治制度，需要通过平等对话和民主协商去包容不同政治力量的差异，最终实现各方的团结与合作，这个过程就是宽容原则的最好体现。协商政治拥有广泛的政治参与，拓宽了公民政治参的渠道，在协商过程中，允许公开批判、质疑和监督，有助于促成党派之间、政府与社会、政党内部的良性互动，成为推动民主化进程的一个重要变量。政治协商的方针和原则是“求同存异”。1991年3月，江泽民在七届全国人大四次会议、全国政协七届四次会议党员负责人会议上的讲话中指出：“求同，就是求社会主义现代化建设事业和祖国统一事业的大同；存异，就是在这个大前提下照顾和协调各方面的利益、要求和意见，并通过各自学习和互相协商、互相监督，共同提高，在重大原则问题上逐步达到一致。”政治协商过程就是各种不同意见不断碰撞的过程，通过协商，也许不会得出一致的结论，也许会引发更激烈的意见分歧，但有一点是可以肯定的，就是会产生更多角度的认识观点、更多形式的决策方案、更多纷繁的解决途径，使领导者或决策机关能全方位、多视角地审视决策内容，选择比较恰当的、阻力较小的计划执行。

其五，促进社会和谐。和谐社会是人类孜孜以求的美好社会，是中国共产党不懈追求的一种社会理想。进入21世纪后，党的十八大、十八届三中全会、十八届四中全会，从开创中国特色社会主义事业新局面和全面建设小康社会的全局出发，以全面深化改革来促进社会主义和谐社会建设，和谐社会、和谐发展不仅是中国政治协商的内在要求，也是政治协商的重要目的。政治协商强调在中国共产党领导下，各党派、各民族、各团体、各阶层的广泛参与、发挥作用、团结合作和理性认同，以制度化、程序化的方式整合社会力量，消融多元冲突达到共生并存，实现社会的大联合、大团结，其基本属性是一个谋求和谐发展的体制。2015年6月25日，中共中央印发了《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，指出：“人民政协以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体，是各党派团体和各族各界人士发扬民主、参与国是、团结合作的重要平台，是适合中国国情、具有鲜明中国特色的制度安排。充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用，有利于广纳群言、广谋良策、广聚共识，有利于促进党和政府决策科学化、民主化，有利于更好实现人民当家做主，有利于化解矛盾、促进社会和谐稳定，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。”当然，人民政协是协商政治的主要形式，而协商政治的领域更加宽泛。

三、协商民主自身面临的困境

国内有学者概括出了协商民主的十个优点：诱发广泛的政治参与和培育积极的政治心态；实现平等有效地协商参与和强化公民的政治责任感；有效的政治社会化和对公民政治能力的培养；消除政治异化，推动政治自治的逐渐实现；实现有效的力量整合与增强政治合法性；推动科学决策和节约政治成本；消融冲突与推动和谐政治社会的建立；扩大知情和参与的范围与建构开放服务型政府；增强了政治体的复杂性、适应性和自主性；拓宽了民主的广度，加深了民主的深度。然而，任何制度本身都可能存在或引发这样或那样的问题，协商民主也是如此，其自身发展面临诸多困境。

1．主体的认知和道德分歧始终存在

关于协商民主，许多研究者都提到多元民族或多元文化国家如何解决认知和道德的不可通约性及政治共同体缺乏统一性的问题。认知和见解显然与人们的生活方式、行为方式、话语方式乃至语言文字、思维方式的民族性或区域性相关，而这些都内在地预设着人们的行动轨迹。霍布斯曾把人类的“自然状态”设想为“狼与狼”争斗的关系。墨菲将对立、冲突、对抗视为永恒的政治本性，认为其不可根除、不可化解，只能在某种程序上被控制，在某种条件下被压制。他进一步认为：“民主的危险不仅出现在它所体现的价值没有得到充分的认同和效忠的时候，当它的竞争性的动力被明显太多的一致性所限制时，民主也处于危险之中。”认知一致时不容易有民主，而认知不同时也不容易有民主。例如，苏联解体后，旧有的专制同民主、共产主义同资本主义的对立看似消失，但是国家的、种族的、宗教的、阶层的、党派的对抗却在复活，协商民主、平等对话在世界新秩序中面临着全方位的考验。

2．多元文化的冲突增加了协商的难度

卢梭在《社会契约论》中谈到，只有政治单位大小适当、文化基本同质化、社会相对公平公正、不存在太大的道德和习俗差别、不会有经常的价值和意识形态的冲突时，完全的政治自治才有可能，而在民族国家庞大而复杂、种族差异明显、文化诉求多元时，协商民主实践的制约因素就会增多。在当代西方社会，一方面，协商民主使社会各阶层获得了思想和利益诉求的价值平台；另一方面，协商民主在实施和发展过程中又频陷困境。在协商民主过程中，充分表达个人观点、接受或理解其他人的意见、认同协商结果等，需要协商主体做出一定的“妥协”。詹姆斯·博曼认为，“妥协是达到和解或做出让步的一种行为，它涉及利益的交换和平衡”。对协商主体而言，妥协并不意味着放弃自己的观点和态度，它是通过一种对话机制，在表达自己意愿的前提下，在一定范围内改变个人偏好。

3．协商各方占有的资源不平等

罗尔斯认为，“正义是社会制度的首要价值”，任何不正义的东西都应该得到改造或被废除。作为公平的正义，“第一个原则，每个人对其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利；第二个原则，社会的和经济的不平等应该这样安排，使他们被合理的期望适合每一个人的利益，并且依系于地位和职务向所有的人开放”。然而，协商中的许多参与者事实上是有差异的，其占有的资源经常是不平等的，如社会分层使每个人分属于不同的阶层，社会职业使每个人有不同的社会分工，社会地位使每个人拥有不同的社会资源，而占有较多社会资源的群体往往占据有利地位；如不同教育背景的人拥有不同的知识结构和语言能力，而拥有广博的知识或能熟练使用某种语言的群体，能使自己的观点更具说服力，从而更能影响决策；又如，由于少数派和多数派的力量之别，少数人的利益诉求和合理期望往往难以得到应有的重视。

4．协商过程的低效性

在世界范围内，协商民主难以取代竞争性民主（通过竞争性选举体现，也称代议制民主）成为主流民主形式的很大原因是其低效性。第一，协商民主缺乏操作性强的规则。在以思维逻辑严密、强调实践效果著称的西方民主理论中，关于协商民主包含的范围、协商的次数、协商的规模及协商决策过程等诸多制度化的规则，至今尚不明确。“协商民主理论在很大程度上还只是一种观念形态，它所强调的人民主权和公共利益、公民的平等参与和协商能力及相应的程序机制，已经受到人们广泛的关注。但在政治世界中，它不仅没有制度化的机制和程序，而且也缺少自身的经验基础。”第二，协商民主成本较高。协商民主不仅需要付出财力，还需付出人力和时间。协商前，参与者需要开展前期调研，掌握尽可能多的资料与信息；协商中，组织者需要制定相应的程序与规则保证充分体现民主，并且要避免因“议而不决”而无法达成理性共识；协商后，组织者需要通过程序保证协商决策顺利贯彻与落实。

对于协商民主因自身原因陷入的这些困境，詹姆斯·博曼认为，民主政治固然不能解决道德冲突、消除意见分歧，也不能强求政治观点完全一致，但多元文化之间可以达成“公共共识”，各社会阶层之间应该达成“合作意愿的最低程度的共识”，协商民主需要公民在“道德妥协”中建立“多元公共理性”。约翰·费尔约翰（John ferejohn）则提出另一种设想：协商民主应该建构一系列的制度框架，不能仅停留在“公共理性”的承诺上；成熟的协商民主理想往往“通过建立恰当的制度设计来实现”，其中包括决策制度（选举规则、立法规则、决策规则）、执行制度（解释和应用公共决策、执行者、执行措施）、协商制度（议事规则、意见听取、共识达成）三个层面；达成“共识”和形成“公共理性”只是较粗浅的“管理性目标”，稳定的制度设计则是文化多元社会中实现有效协商的程序和制度保障。