第三节 协商民主是现代民主转型发展的重要方向

一、协商民主与现代民主政治的完善

协商（deliberation）不同于对话、讨论、交流和一般的辩论，不是欺骗、强迫和操纵，它是一种面对面的而又强调理性观点和理性说服的交流形式。协商的参与者始终在自由、开放、平等的氛围中倾听、思考、响应、接纳其他人的观点，同时也审视、检查和批判交流中所提出的各种建议或方案。协商主要是为了交流，为了增加共识，为了消除可能的疑惑。所以，有学者认为，“协商民主（deliberative democracy）是一种能够有效回应文化间对话的某些核心问题、理解多元文化社会的具有巨大潜能的民主治理形式。它尤其强调对于公共利益的责任、推动政治话语中的相互理解、识别所在政治意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益的有约束力的政策”。协商民主作为现代民主的重要形式，在满足公民的社会参与需求、提升决策科学化水平、解决社会存在的共同问题等方面发挥着越来越重要的作用，当然也为建立、发展和完善现代民主政治找到了努力方向。

1．协商民主是民主形式演进的历史必然

从哲学角度看，世界上不存在十全十美的东西，民主也是如此。自古以来，民主都是在现实与理想、理念与实践、体制与机制、价值与目标的相互冲突及相互矛盾中为自身的发展艰难开道。古典民主作为人类历史上直接民主的原始版本，却因参与的无序而导致了混乱和冲突，导致了多数人对少数人权利的侵害和剥夺，当国家疆域扩大、人口规模增加、公共事务增多后，事事直接民主也变得不现实，这时代议制民主取而代之。代议制民主是目前许多国家政治活动中都在沿用的最为稳定的治理形式，是大部分国家采用的民主形式，它由公民选举出自身意志的代表来行使管理公共事务的权力。其不足在于，公民在投票选举了自己的代理人后，就没有太多机会参与政治活动，这个民主理论也不再集中关注普通公民的政治行为，而更多地关注个人意志自由，关注各种利益的获取，关注被授权的领导者的政治活动，以至颠倒了个人自由与政治行为之间的关系。

协商民主与代议制民主的不同在于，它在批判既有民主模式的基础上，更多地强调普通公民参与政治过程的能力，更多地强调民主的基本价值和特征，就是扩大公民对政治的直接参与，以协商的方式最大限度地达成公民对某些公共议题的共识，最终是要促进公共利益的实现，这样才能真正实现民主精神。可见，协商民主是民主政治内在逻辑发展的必然，是现代民主政治实践逐步走向完善的必然趋势。

2．协商民主是实现公民权利的重要途径

公民的政治参与是现代民主国家实现公民政治权利的重要途径，是国家日常政治生活的重要组成部分，是公民公共生活质量的重要衡量指标。随着各国公民的权利意识觉醒和增强，公民参与协商的领域已经不断地从传统的政治领域扩大到社会、经济、文化、生态等具体生活领域，政治活动的主要内容已经从过去的政权或权力领域扩大到话语权和参与权领域，人们更加关心公共事务、关注自身权益。在我国，随着社会和经济的持续快速发展，越来越多的人开始关注政治环境、政治改革、决策机制、参政议政、政策走向等。而在公民政治参与诉求日趋强烈的时代，如果缺乏构建共识的机制，缺乏规范又有效的利益表达渠道，那么，这种不断高涨的参与热情很可能会由于缺乏社会安全阀而对体制和社会形成冲击。协商民主为公民政治参与提供了有序表达诉求、理性思考问题的制度化平台，能包容和吸纳尽可能多的主张，既反映出多数人的普遍愿望，又使个别的、分散的意见通过协商渠道得到反映，成为稳定的公共生活和繁荣的民主政治的前提。

3．协商民主是制定公共决策的有效方法

所谓公共决策，就是在管理社会公共事务过程中对管理的原则、方法、目标等做出决定，它是公共管理的首要环节，贯穿于整个公共管理的始终。由于当今社会公共活动中相互作用的因素越来越多，存在的不确定性因素越来越多，面对的事务内容和要解决的问题越来越复杂，任何一个政府和机构都十分重视公共决策的质量，十分重视公共决策科学化、民主化和法制化。人类的知识是相对的、发展的，在具体决策问题上人们的认知和理解能力是十分有限的，在现实生活中不存在全知全能的人，决策者也是如此。为提高政策质量，人们要储备更多的专业知识，掌握更多的信息。在公共决策前进行协商，可以让政府最大限度地获取决策所需要的信息，了解公众的实际需求和真实偏好，获取更多的原始信息。协商民主能包容各种不同的立场、利益和价值，能广泛吸收社会各方面的意见和建议，能最大限度地形成普遍共识，能使决策过程中的社会知识最大化，能使决策程序更规范，能有效防止和消除决策的盲目性、随意性、短期性。协商民主有利于消除公共决策的神秘性，打破封闭的“黑箱”操作，增加决策过程的公开度和透明度，保障公众的参与权和知情权，使决策获得公民的广泛认同和支持，从而顺利实施。协商民主允许个人或团体从其他人从未考虑或从未想到的立场、境遇、优势等方面来表达对特定事物的看法，能有效降低有限理性对决策造成的影响。

4．协商民主是推进全球治理的理性选择

当代的全球治理使民主逐渐超越了国家和民族的界限，既具有区域性、地方性，又具有全球性。随着现代经济社会的发展，不同的地区和国家因为自然禀赋、文化传统等的不同而产生多样化的利益诉求，从而形成多元化的利益格局。“作为一种具有巨大潜能的民主治理形式，协商民主能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策。”当今世界，领土主权争端、经济贸易纠纷、国际秩序构建、环境污染等依然大量存在，各国应在尊重各国主权、尊重人类共同价值的基础上，通过协商对话、多方磋商的方式，达成共识，用和平方式解决环境、安全、恐怖主义等问题。与其他民主形式相比，协商民主为人类探索共同解决国际性矛盾和分歧提供了一种新思路。

二、协商民主的领域具有广泛性

从理论上说，很多公共事务都可以通过协商民主的方式来处理，只是协商民主的组织、实施方式具有多样性，并不存在一个普遍适用的方式。约翰·德雷泽克（John S. Dryzek）认为：“协商民主可能发生在三个层面的不同领域：国家制度、特设论坛、公共领域。这三个领域内的协商民主都有其不同的特点与运作方式。而且，对协商民主的追求本身就是一个不断协商的过程，并不存在一个普遍模式。”对这三个层面，下文分述之。

第一，国家制度。例如美国，由于最高法院和国会在政策制定中扮演重要角色，许多政策方面的争论都会涉及其是否违宪而接受法院的最终判决，所以国会和最高法院在协商民主的正式制度中凸显出其重要性。国会由公民选举的代表组成，为选民的利益负责，在制定政策、法律过程中自始至终伴随着意见交流、平等商议、激烈辩论等行为。当然，最高法院只是一个示范性的协商机构和协商的主要场所，并不是一个完全的协商民主机构，因为作为协商的裁决者———法官不是选举而是任命产生的。相比之下，在民主法治进程较为滞后的国家，法院只是扮演外围政策角色而不是协商行为的中心。

第二，特设论坛。主要有两种类型：一是外行公民协商，即在某些公共政策上让公众拥有发言权，让那些没有派别偏见、立场完全中立、没有专门知识的人参与其中，通过民意测验方式达成公共意见。常见的有召开协商会议、组成公民陪审团或计划小组等，都是外行公民协商理念的不同表现形式。二是派系协商，就是让最初持不同意见的团体和派系能够通过协商，就某项政策或即将展开的行动内容达成“共识”。通过共同磋商或第三方的调解，一些特定政策或行动计划被双方接纳的概率会大大增加。

第三，公共领域。国家制度和国家核心事务如国体政体、国家安全问题、经济增长率、国际合作等有时是不允许引入公共协商机制的，因而不属于协商范围。公共事务涉及每个公民的日常生活，公共领域协商是以对公共问题直白的批判性讨论为特点，对政府来说可以起一种“预警系统”的作用，使这个领域更加开放。

以上三种协商形式在场所或领域上都不是非此即彼、互相冲突的。20世纪90年代初，哈贝马斯出版了《在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论》一书，书中提到“双轨”协商民主指的就是立法机关中的协商和公共领域中的协商相统一。按他的观点，在公共领域的非正式过程中产生的公共意见，通过竞选出来的民意代表传递到立法者那里，再由立法者在立法机关进行正式协商，最终形成一个对全体公民都有约束力的决定。