一叶知秋

从落地难度上估计，假如布隆伯格面对中国的“城乡板块”，我估计他很大概率上无法应付。他不仅会遭遇水土不服，即便是充分了解，在推进过程中，他也会碰到无数个“钉子”，至于最终落地，更是难以想象。

在中国，所谓城乡差距，它隐含着另一个意思，那就是空前复杂、无所不包，每一块都是难啃的“硬骨头”，因为它有着从计划到市场经济的历史转轨因素，涉及的人口数量，更是前无来者、绝无仅有。

以农民养老保障为例，在整个“城乡板块”需要解决的问题里，它并不算是最难的那个，甚至——在粮食生产和农民保障两大主干问题里，它仅仅是后者的支系问题之一，但从1986年开始探索改革，即便已过去30多年，它仍没有完全解决。改革难度之大，足以一叶知秋。

在人民公社制度下，我国农村发展起以“五保”（注：即主要通过集体经济的力量，在吃、穿、住、医、葬方面，给予没有收入来源的农村“孤、寡、病、残、老”等各种特殊困难群体以生活照顾和物质帮助，他们也被称为“五保户”）和农村合作医疗（“赤脚医生”）为主要内容的社会保障制度，但是保障的水平非常低，所需要费用主要由集体经济（组织）负担。实行承包制以后，农村社会保障体系失去了原来的融资来源。

现在的情况是，广大的农村地区几乎没有什么有效的医疗卫生服务资源供给，农民在低收入约束下，根本没有能力享受主要配置在城市地区的医疗卫生服务资源，这使农民的身体健康以及农村的公共卫生状况都处于非常不利的境况。

1986年10月，民政部决定在农村经济比较发达的地区进行以社区为单位的农村养老保险。但是，农村养老保险的发展情况并不乐观。2001年底，全国农村参加养老保险的人数约为6000万人，2002年底则减少到5400多万人。

2003年，城镇养老保险参保人数1.5亿多人，覆盖率60.48%，农村参保人数仅为5427.7万人，覆盖率只有11.12%;2006年，城镇养老保险参保人数1.8亿多人，覆盖率66.88%，农村参保人数反而下降为5374万人，覆盖率11.17%。

1986年探索农村养老保险制度之初，它就有别于纯市场意义的商业保险——“其目的在于保障人民在生病、致残、失业、年老失去劳动能力时，得到必要的生活保障”。

此后，被称为“老农保”的农村养老保险，1992年进入试点推广期，它的资金来源以“个人交纳为主、集体补助为辅，国家予以政策扶持”。

20年过后，以2006年的5374万人参保，11.17%覆盖率折算，当年没有覆盖到农保的农村人口数量，竟然还有约4.8亿人。其实还没等到这一年，上世纪90年代末，“老农保”即开始整顿。

被整顿并非偶然：

除了缺乏足够的政策扶持、集体补助没有落实到位，未合理考虑制度的系统风险，也让最初较高水平利率的承诺难以兑现；早已过了劳动年龄的农村老人，并无能力“个人交纳”，参加保险的以中青年人群为主，它更多表现为“保小不保老”和“保富不保贫”。

农村养老保险基金运营又在县级层面，集征缴、管理和使用为一体，不仅缺乏监督和控制，造成挪用时有发生，由于基金分散，无法形成规模效益，增加了运营风险的同时，更难以保值增值。

盛亚飞担任上海市农委党组副书记、副主任期间，于2004年和2005年分别组织过两次针对农民养老保障、农民生活与就业、农村基层治理等全方位的上海郊区农村调查。

为了能详尽地了解当时上海农村的真实情况，农民出身的盛亚飞用通俗易懂的农民语言，亲自设计了针对不同调查群体的十几类内容不尽相同的问卷，用于上门走访调查之用。

这两次涵盖上海崇明、青浦、金山等郊县的调查结果，让他大吃一惊——崇明农村享受农保的一些退休老人，当年每个月的退休金只有7.42元；75岁以上的老人，因上世纪初启动农保时已年过60岁而没有参加农保，这就意味着退休后没有一分钱保障收入：

当前，“两个20%”，即20%纯农户和20%老年农民，是农村中最困难的群体，也是解决“三农”问题的重中之重。

调查显示：（1）老年农民缺乏家庭赡养和社会保障。四个村200户农户调查证实，子女对老人赡养不固定，一般都是实物性、礼节性的。桥北村53家农户抽样调查，户均全年赡养老人费仅166.04元。70岁以上的老年农民未进入农保，现在由镇政府每月适当给一点补助金。其中，湾张村每人每月36元，桥北村每人每月40元，下坊村每人每月20元，双津村每人每月10元左右，最少的每月只有4元。

（2）纯农户缺乏经济收入。90%以上的纯农户二三亩地，劳均耕地面积很少。金山下坊村人均耕地1.4亩，劳均耕地1.73亩；崇明双津村人均耕地0.97亩，劳均耕地1.6亩。纯农户承包地大多用作自家口粮，很少有余粮出售。据调查统计，农业经营性年收入桥北村户均1266.04元，下坊村户均1566.10元，双津村户均781.67元。90%以上纯农户文化程度在小学以下，缺乏非农就业的能力，很难转移。

（3）购买力低，生活贫困化。由于“两个20%”家庭缺乏经济收入，生活相当困难。老年人平均每天生活费不到10元，有的仅4-5元，每月电费只花10元左右，一瓶液化气要用三四个月（一般人用一个月左右），一个月开荤买肉一二次，每次10多元。

后来，盛亚飞的调查结果上报，并建议上海市采取两步走的方法提高老年农民的生活保障水平，第一步即是财政托底补助，由各级财政按比例承担65岁以上老年农民的养老补助经费，最低标准每人每月75元，并根据全市城乡居民收入增长情况逐步调整。

正是在第一份调查报告上报的2004年，上海市政府决定由财政出资，将农民养老退休金统一提至75元/月，尽管这笔钱一年只有900元，但当把钱交到农民手中时——“农民拿到钱感动得不得了，从来没见过这么多钱，七八十岁的老人，到60岁以后就没有收入，看不到钱了，当时就这么个状况。”十几年后再回忆当时的情景，盛亚飞仍无比感慨地说道。

全国经济最为发达的上海尚且如此，全国情况更不容乐观：

2010年，全国60岁及以上农村老年人的经济来源中，首先是家庭其他成员供养和劳动收入，二者所占比例分别为47.7%和41.2%；其次是离退休金、养老金和最低生活保障金，其所占比例分别为4.6%和4.5%；而财产性收入所占比例极少，仅为0.2%。另根据第六次人口普查数据，当年享受退休金的农村老年人仅占全体农村老年人的4.6%。

2009年，“新农保”政策中央指导意见出台。与“老农保”相比，“新农保”的资金来源变为由个人缴费、集体补助和政府补贴三方面构成：

（一）个人缴费。参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。

（二）集体补助。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。

（三）政府补贴。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。

地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由省（区、市）人民政府确定。对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。

根据规定，国家为每个“新农保”参保人建立终身记录的养老保险个人账户，养老金待遇则由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。2009年，中央确定的基础养老金标准为55元/月。

由于基础养老金的存在，“新农保”覆盖面得以有效扩大，但它又是“捆绑式缴费”——年满60岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的老年农民不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女，应当参保缴费。

“新农保”运行四年后，我的一位前同事在东北调查发现，一个村庄超过95%的参保人，皆选择了100元的最低缴费档次，村里超过60岁的老人，为了获得55元/月的基础养老金，由于“捆绑式缴费”的存在，遇到儿女不愿意参保，他们甚至不得不替子女缴费。

按照计算标准，如果没有足够的“集体补助”和“政府补贴”，仅凭个人缴费，“新农保”仍难以实现最初制度探索时的目标。

以最低档次100元缴纳15年为标计算，最终年满60岁的农民，每个月只能领到69.4元，而以一些地区最高档次的800元计算，老年农民每个月也不过能领到144.9元——穿衣、吃饭等日常开支仍是个问题。

农村老龄化未来将会变得更严重。截至2011年，中国农村老龄化高于城镇1.24个百分点，到2028年，将高于城镇11个百分点，到2050年前后，全国将约有28个省份的农村老年比例高出城镇20%以上。

在盛亚飞看来，尤其是老年农民养老，不能简单地套用养老金与缴费挂钩、“权利与义务对等”的纯商业逻辑，因为涉及到经济转轨成本。

因为这些60岁以上、仍身在农村的老人，从计划经济时代走来，那时候尚没有养老保险，但他们却奉献了青春，通过统购统销的“剪刀差”，为国家工业化做出了贡献，如今却让几乎没有收入来源的他们通过市场化的方式去获得养老金，这并不是一件公平的事。

当部分城市近郊农民和年轻农民通过征地或进城，变为离土的城镇居民，并享受到较高水平养老金待遇时，仍身处乡村、收入更低，又以老年农民居多的在土农民养老问题更容易被忽视：

在农民收入水平还相当低的情况下，如果没有外部力量的帮助，单靠农民自己，是无力建立一个能够提供多方面风险防范功能的农村社会保障制度的。

换言之，它需要加大“集体补助”和“政府补贴”的力度。2010年，松江城乡统筹专项基金应运而生，并以每年解决一部分农民养老保障的方式，总筹资超过70亿元人民币，历时5年，最终让松江所有农民实现了约1500元/月的退休养老水平。

全国层面“新农保”的思路也在转变。2014年2月，“新农保”进入新的合并阶段——在总结“新农保”和城镇居民社会养老保险试点经验的基础上，国务院决定，将这两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。