第二节 立宪派对官制改革的不满和国会请愿的发动
一 立宪派对官制改革的不满和批评
清廷于发布预备立宪诏书的第二天，就下令进行官制改革。表面看来，似乎对改革的态度相当积极。实际上，它是基于加强集权的考虑，才这样做的。
义和团运动和八国联军的侵略给予清朝的统治机器以很大的打击，中央政府的权力被削弱了；相对地，各省督抚的权力却有所增长。当西太后与光绪帝西逃的时候，东南两个最重要的督臣刘坤一与张之洞，还有山东巡抚袁世凯，与帝国主义列强达成所谓“东南互保”，俨然以独立的政治实体与外国人打交道。此后，他们又以源源不绝的供应，维持西安小朝廷的一切费用，这样他们便取得了对内政外交的极大的发言权。“辛丑条约”订立后，巨额赔款全靠各省分担，从而造成了没有各省督抚的支持，朝廷就无所作为的局面。清朝统治者深深感到了这种对它不利的处境，想利用预备立宪的机会，收回它失去的权力，加强中央专制的力量。与此相关的，还有另一个问题，也是清朝统治者焦思苦虑的，即庚子之后，某些汉族官吏的实力增长了。比如袁世凯，他手握兵柄，控制京畿，威慑数省，很遭满人的疑忌。清朝统治者希望借预备立宪之机，削弱汉官权力，加强满人的优势。除此之外，为了保证预备立宪按照“纳民于轨”的路线进行，朝廷需要有自己信得过的得心应手的一套行政机构。在建立这样一套行政机构时，还可以添几个新名目，借以欺饰中外耳目，这是一举数得的事。
本来，官制改革并不能给立宪派带来直接的好处。但因清末吏治实在太腐败了，他们希望通过官制改革，能在一定程度上澄清吏治，以便促进宪政的实行。但这已与清廷改革官制的动机大相径庭了。
1906年9月2日，清廷下诏委派载泽、世续、那桐、铁良等八名满族大臣，及张百熙、袁世凯、徐世昌等六名汉族大臣会同编纂新官制。同时另委奕劻、孙家鼐、瞿鸿禨三个军机大臣担任总司核定之责。又命张之洞、岑春煊等总督，派员来京协助。
9月6日，在朗润园设立新官制编制馆，以杨士琦、孙宝琦为提调，下设起草、评议、考定、审定四课。课员有金邦平、张一麐、曹汝霖、汪荣宝、陆宗舆、钱能训等共十三人，其中大部分是学习法政的留学生。而杨士琦、金邦平、张一麐等都曾是袁世凯的幕僚，所以，在这次官制改革中，袁世凯占据了十分有利的地位。在最初几次编纂大臣会议上，袁世凯是发言最多、提议最多的一个。他主张取消军机处，设立内阁，目的是扩张北洋集团一派的势力，因而引起满族亲贵的极大不满。以排汉著名的铁良(26)，忍不住当面与袁争执起来。载泽为此上折奏劾铁良有意阻挠。碍于舆论，铁良表面上不得不有所收敛。
但矛盾并没有解决。满族亲贵要夺汉官的权力，汉官不能不有所抵制；赞助立宪的人主张大力裁汰重叠机构和冗员，以省靡费，抵制立宪的人则不愿多所更张。这种斗争不但在参加编纂新官制的大臣中间进行着，而且在从中央到地方的大多数官员中间同样展开着。在公布新官制案之前，一直有人为此上书，其中赞助立宪的，提出自己的改革建议；抵制立宪的，则极力维护旧制，劝诫朝廷不要轻易改变。在内外议论纷纭的情况下，编纂大臣们决定，凡直接涉及皇室利害的问题，均置而不议。
11月6日，公布了西太后最后裁定的新官制案。其内容主要是：
内阁军机处一切规则照旧。令各部尚书均充参予政务大臣，轮班值日，听候召对。
外务部、吏部、学部照旧。
将巡警部改为民政部。
将户部改为度支部，以财政处并入。
将兵部改为陆军部，以练兵处、太仆寺并入；预定设立海军部与军咨府，未设以前均归陆军部办理。
礼部以太常寺、光禄寺、鸿胪寺并入。
将刑部改为法部，掌管司法。
将大理寺改为大理院，专掌审判。
将工部并入商部，改为农工商部。
设邮传部，掌管轮船、铁路、电线、邮政。
将理藩院改为理藩部。
都察院改设都御史一员、副都御史一员，六科给事中改为给事中，御史各员缺均照旧。
旧有的宗人府、内阁、翰林院、钦天监、銮仪卫、内务府、太医院、各旗营侍卫处、步军统领衙门、顺天府、仓场衙门等均照旧。
预定要设立的资政院、审计院等只是准备“依次成立”。
从上述内容可以看出，这次官制改革，除了更换几个名目，合并几个次要的衙门，新增一个邮传部以外，整个腐败的统治机器没有任何实质的改革。立宪派所期望的责任内阁，连提都不曾提到。而预定设立的资政院则不知究竟何时才能实现。对于涉及皇室大权及满族亲贵利害的各衙门，则明确声明不予更动。
最值得注意的是，公布新官制案的第二天，重新任命的各部院大臣的名单：
外务部尚书瞿鸿禨（原任）
吏部尚书鹿传霖（原任）
民政部尚书徐世昌（原任巡警部尚书）
度支部尚书溥颋（宗室）
礼部尚书溥良（宗室）
学部尚书荣庆（蒙族）
陆军部尚书铁良（满族）
法部尚书戴鸿慈
农工商部尚书载振（皇族）
邮传部尚书张百熙
理藩部尚书寿耆（宗室）
按清朝旧制，各部均设满汉尚书各一员。现在号称满汉不分，结果在十一个部之中，汉官只有五人，满蒙贵族则有六人。而且其中外务部尚书虽是汉人，但上有管部大臣奕劻和会办大臣那桐，实际上瞿鸿禨不能算该部的主管官员。这样一来十一部之中便是汉四、满六、蒙一，满汉比例是六比四。特别重要的几个部如度支部、陆军部都是掌握在满人手里。铁良担任陆军部尚书，并从袁世凯手里收回了北洋陆军一、三、五、六等四镇的指挥权，同时宣布各省新军统归陆军部管辖。这一切，明显地反映出满人集权的趋向。
不消说，官制改革的结果使立宪派大为失望。还在官制案公布之前，有些立宪派已得知改革的某些内幕情况。如张謇在是年10月23日（旧历九月六日）日记中写道：“瑞观察来谈时事，义愤见于词色。都中方扰扰也。”瑞观察即是瑞澂，他是同情立宪的，后来加入预备立宪公会。所谓“都中方扰扰”即指在改革官制过程中，统治集团内部的勾心斗角。这段日记明显地反映了张謇的不满情绪。
新官制案和新任各部尚书、侍郎发布后，所有的立宪派都表示极大的不满。上谕发布的第三天，11月8日，《时报》即著文抨击说：“此次之改制，止系添出几个新名目，汰去几个无权力之大员，绝无他影响也。”以后该报又发表社论，更进一步指出，所谓中央官制的改革，“唯汲汲以中央集权为秘计，且各部集权皆可从缓，独兵政与财政两部一若惟恐稍纵即逝者”(27)。
当时在海外活动的立宪派也纷纷批评这次官制改革的虚伪。徐佛苏在日本的报纸上见到消息后即写信给梁启超说：“政界反动复反动。竭数月之改革，迄今仍是本来面目。……政界之难望，今可决断。公一腔热血空洒云天，诚伤心事也。”(28)信中还说到他所熟识的革命派领袖黄兴乘机劝导他重新回到革命道路上来，他感到很大的精神压力。徐氏的态度反映出立宪派中一部分有心救国的青年对清政府不满而彷徨苦闷的情绪。梁启超对这次改革自然也不满，但他劝其同党不要因此过于失望。
在杨度等人办的《中国新报》上，对官制改革进行了相当激烈的批评。熊范舆指出，官制改革暴露了清政府想“借此愈使专制运用之灵活”。他并且指出，“编制委员中意见冲突，互相反对者，不过各欲借此为政界角逐竞争之具，因以增殖自己之势力而已”(29)。熊范舆的剖析是正确的。在朝廷大员中，虽有人赞助立宪，但多半是利用名义提高自己的声望，扩充自己的势力。所以他们之间的矛盾斗争实质是争权夺利。
中央官制的改革已使立宪派大不满意，而外官制的改革则更是虎头蛇尾。在公布中央官制案的同时，朝廷曾指示编纂官制大臣继续拟订各直省官制。直省官制直接涉及督抚权力问题，没有他们的赞助是不行的。编制馆曾拟定两种方案征求各督抚意见。第一种方案主要是建立以督抚为首长的行省衙门，合布政使、按察使两使署于同一衙门内，由督抚直接部划，实行同署办公，而另外设立高等审判厅，专司审理案件。这比较接近立宪国地方官制。第二种方案基本沿袭现制，只是强调分工，以明责任。结果各督抚复电，明确赞同第一种方案的只有岑春煊、赵尔巽两人，其余有六个督抚表示有条件的赞成；而明确反对第一种方案的则有八人，另有四人意见折衷。鄂督张之洞、甘督升允则对两个方案都不以为然，实际是反对改革。张之洞曾两次复电编制馆。其第一电主要强调民情浮嚣，物力匮乏，官制“不宜多有纷更”，只可“就现有各衙门认真考核，从容整理，旧制暂勿多改”(30)。其第二电专驳司法独立。他说，如果司法独立，督抚不能过问案情，就会有人强行西法，对革命党“曲贷故纵”，结果“不过数年，乱党布满天下，羽翼已成，大局倾危，无从补救”(31)。这显然是吓唬朝廷，意在维护督抚权力。
由于多数督抚反对和抵制，外官制改革迟迟不能进行。直到1907年7月，才发下一道上谕，规定：改各省按察使为提法使，增设巡警、劝业两道，裁撤分守分巡各道，酌留兵备道，分设审判厅，增易佐治员。如此而已。完全放弃了原拟方案，仅改添几个新名目以为敷衍。但即使这样一个极不足道的改革，还要东三省“先行开办”，直隶、江苏“择地试办”。
官制改革是清政府标榜预备立宪的第一个实际行动，结果弄得内部矛盾加剧，又引起立宪派强烈不满。本来对宣布预备立宪一举，立宪派曾报以热烈欢呼，至官制改革一场闹剧过后，他们开始不信任清政府了。杨度说：“政府宁肯与人民以一尺之空文，不肯与人民一寸之实事；人民与之争者，宜与争实事，而不与争空文。”(32)对立宪派来说，最重要的利益是参与政权。所谓“争实事”主要就是争参政权。于是，从1907年秋天起，立宪派便开始发动国会请愿运动。
二 1907年—1908年的国会请愿运动
在官制改革中，清朝统治者完全回避了国会与责任内阁的问题，毫无开放政权的意思，这是立宪派最感失望的。他们指出：“国会乃立宪之真精神所在”，“政府靳而不与”，这是无意实行立宪的表示(33)。某些立宪派分子不但懂得开国会是实行立宪的关键，而且认识到任何专制统治者都不会自愿实行立宪，自愿开设国会，给人民以参政权。要实行立宪，只有人民自己起来争取。他们说：“立宪之事不可依赖政府，而惟恃吾民自任之。”(34)“有强迫政府立宪之国民，无自行立宪之政府”。因此，不能“坐待他人之以政权授我”(35)。从这种认识出发，立宪派发动了国会请愿运动。
最早提出国会请愿问题的是宪政讲习会的领袖杨度。他在1906年冬写的《中国新报叙》里就提出了这个问题。1907年春，在给梁启超的信里他更明确地提出，应把国民的注意力完全集中到请开国会这一个目标上来。当时，梁启超表示赞同他的意见(36)。杨的这一主张还特别集中地表现在宪政讲习会成立时所发布的《意见书》中。宪政讲习会是国会请愿运动的首倡者。
1907年秋，宪政讲习会会长熊范舆和沈钧儒、雷光宇、恒钧（满人）等人领衔，给清廷上了第一份要求速开国会的请愿书。其中已经把立宪派关于开国会的理由、国会应有的职能等基本主张都明确提出来了。
请愿书宣称，专制制度的最大弊害是政府与人民隔绝，“政府孤立于上，人民漠视于下”(37)，因而不能有力地抵御侵略。立宪国因有国会把人民同政府联系起来，上下同负责任，使国家独立而强大。请愿书还认为，在专制制度下，由于人民的要求总得不到反映，久而积成怨愤，有一部分人就会铤而走险。革命都是由专制制度本身造成的，所以要防止革命“祸乱”，只有开设国会，真正实行立宪；靠镇压和杀戮是无济于事的。请愿书指出，中国正处在“存亡危急之秋”，外部列强环逼，内部革命蠭起，如不赶紧实行立宪，“恐三数年后，燎原莫救”。它要求一两年内就开设国会。
解救“内忧外患”，这是立宪派要求速开国会的最根本的理由。以后历次请愿书都是反复强调这一点。
尤其值得注意的是，熊范舆等在请愿书中，用了最多的篇幅来说明他们关于国会职能的主张。归结起来有如下几点：一、国会是监督政府行政的机关。专制制度下因没有国会监督政府，所以腐败放任；有国会监督，“一人失职，弹劾之书立上，一事失宜，质问之声即起”，可保“官无尸位，责有专归”，使政府对国会负责任。二、国会监督全国的财政。捐税经国会认可，便不致有横征暴敛；财政由国会监督，才不致有贪污中饱。三、国会是立法机关。经国会制定民刑各法，使司法渐次独立，并逐步收回治外法权。立宪派显然是把国会制度理想化了。但却充分地反映了他们参与政权的渴望，这是国会请愿运动的基本精神所在。
这份请愿书在报纸上发表以后，发生了很大影响。不久就有一些海外华侨、留学生等相继上书和致电朝廷，要求速开国会。
熊范舆及宪政讲习会的一些活动分子，首先在湖南、上海等地展开活动(38)。他们在湖南的活动，很快取得了进展，这个省最早派出请愿代表入京上请愿书。由此带动各省立宪派陆续发起请愿签名运动，于是逐渐形成为全国性的国会请愿运动高潮。
1908年3月，河南省立宪派在省教育会召集许多府县代表集会，讨论请愿速开国会的问题。当时路过河南的熊范舆，应邀在会上发表演说。会后，便在省内掀起请愿签名运动，并很快推出代表赶赴北京呈递请愿书。继河南之后，广东、江苏、安徽、直隶、奉天、吉林、山东、山西、浙江等省，也陆续有代表入京上请愿书，有的要求二三年内召集国会，有的更提出一年以内即开国会。在请愿书上签名的，一般都有数千人，如河南有四千余人，安徽五千余人；有的更多，如江苏为一万三千人，而山西省据称达两万余人，显示运动带有相当的群众性。有些省未及选派代表入京，但也展开了请愿签名运动，如江西、福建、贵州等省。在请愿运动高潮时，湖南省女界单独上了一道请愿书，一时传为美谈。在上海，成立了国会期成会。这是由宪政讲习会、政闻社和预备立宪公会联合发起组织的，专门从事请愿联络活动。北京八旗士民也有一千五百人签名上书请开国会。郑孝胥、张謇等人，在请愿发动初期，一度表现迟疑。后来，在运动进入高潮时，也领衔发了请愿电。这一情况既反映了郑、张等人的保守，同时也反映出请愿运动所造成的声势，它终于推动这些谨慎、懦怯的上层分子也下决心投入运动。当时的报刊（革命派直接控制的报刊除外）舆论是一片请开国会的呼声，连某些官员也为形势所推动，表示赞助请愿运动。从1907年冬到1908年夏，先后有黑龙江巡抚程德全、两江总督端方、河南巡抚林绍年等上折奏清速开国会。驻外使臣孙宝琦、胡惟德、李家驹等也电奏请开国会。一时全国上下，以请开国会为时髦，给顽固守旧势力造成很大的舆论压力。宪政编查馆馆员们有一次讨论国会期限问题，有一个福建人叫高种，他主张二十年后开国会。消息传出，人人争骂高种“愚顽”，福建同乡会宣布不认高种为福建人。可见当时舆论的声势。
清廷对这场请愿运动一开始就抱着怀疑态度。运动发展的形势超出他们的预料，感到难于应付。各省代表的请愿书陆续交到都察院，都察院的官员曾多次声言拟于某日某日代奏，结果却总没有代奏，可以反映出统治阶层的彷徨无策。
当时正在德国“考察宪政”的顽固派于式枚，给朝廷上一道奏折，攻击请愿运动是“胥动浮言，几同乱党”，要求朝廷“遇事弹压”(39)。其实朝廷也正打着同样的主意，只是还没有找到合适的借口。当上海国会期成会成立时，清政府特电江督端方，要他查清该组织的内幕，如稍有可资借口之处，就准备予以取缔，从而达到压抑请愿运动的目的。但端方是一向标榜赞助立宪的，他与立宪派，特别是张謇等人关系很密切，自然不肯说坏话。稍后，便发生了政闻社员陈景仁电奏激怒朝廷的事件。清廷不但下令将陈景仁革职，而且下令查禁了政闻社。这次上谕中说：政闻社“内多悖逆要犯，广敛资财，纠结党类，托名研究时务，阴图煽乱，扰害治安。若不严行查禁，恐将败坏大局。着民政部、各省督抚、步军统领、顺天府严密查访，认真禁止。遇有此项社伙，即行严拿惩办，勿稍疏纵，致酿巨患。”(40)但奇怪的是，把政闻社的案情说得如此严重，而令下之后，却并没有抓任何一个政闻社员，足见处分政闻社的目的全在于镇慑立宪派，遏止请愿运动。当时《字林西报》有一段议论说得很明白，它说：“满洲政府之政策，实欲箝制国民之口舌，使之不言。而严办政闻社员，不过借端而已。”(41)在查禁政闻社的第三天，又以刊登康有为为海外华侨写的请愿书为罪名，将《江汉日报》（武汉）封禁。这一连串的打击，出乎康、梁及所有立宪派的意料，政闻社遵命解散了，其他请愿代表也偃旗息鼓，各回本省去了。
西太后之流不愿居镇压请愿运动的恶名。当宪政编查馆拟就了“宪法大纲”和“议院选举法纲要”时，她立即召集王公大臣会议，定下九年后开设国会的期限。遂于8月27日——查禁政闻社后两个星期，将“宪法大纲”和“九年筹备清单”同时公布，算是对请愿运动的一种答复。
这个宪法大纲，根据赴日考察宪政大臣达寿的建议，照搬日本天皇钦定宪法的模式，逐条详列君主大权。其中包括君主对行政、立法、司法有最后裁定的权力；对议院有决定开会、停会、展会以及宣告解散的权力；统帅陆海军的权力；更动宪法的权力；宣战、媾和与实行非常法的权力以及任免官吏的权力等等。同时明文规定，议院不得干预君主的这些权力。这是一部典型的君权宪法。清廷急于炮制和公布这样一个宪法大纲，不啻是预先警告资产阶级立宪派，不要存分享政权的打算！自然，软弱的立宪派不敢直接攻击钦定的宪法大纲。但他们也不肯放弃自己分享政权的要求。以后更大规模的请愿运动可以证明这一点。只是因为九年筹备清单规定明年各省谘议局就要开会，他们随即把注意力放到谘议局的筹备活动上去了，所以国会请愿运动暂时沉寂下来。