预算法为什么要修正

1994年《预算法》的出台处于我国从计划经济体制向市场经济体制转轨时期，受到一定的条件限制，虽然其实施以来，对我国预算管理和预算体制改革起到很大的推动作用，但随着我国经济不断发展，人民群众民主法制意识不断增强，我国预算体制的改进事在亟亟。

社会实践的需要

我国预算管理的主要法律依据是预算法及其实施条例，实施已二十来年，它们在国家组织预算收支、预算管理方面起到了非常重要的作用。但如果单从《预算法》角度看，有些规定过于原则，缺乏操作性，实践中主要靠规范性文件来约束，随意性较强，对预算编制、审批、调整、监督等规定，已经不适应现实的需要。关于法律责任的规定只有三条，主要是追究责任人的行政责任，而对预算违法行为没有相应的处理规定。在法律执行中，预算调整成为预算执行的普遍现象，对于违反预算法的行为也较少追究法律责任。在监督环节，存在人大监督不到位，地方审计力度明显弱于中央等问题。正是由于预算法比较原则，所以预算编制在有些方面划分不清晰，超预算如何解决缺乏相应法律规定，全国人大、国务院、财政部门以及地方政府、人大、财政部门权限缺乏细化，各级人大对于预算的审批权还较弱。1994年版预算法存在的不足导致很多现象，比如“跑部钱进”、预算外收入随意支出、土地财政、年终突击花钱、财政专户资金大量沉淀等等。

债务管理的需要

按照《全国政府性债务审计结果（2013年12月30日公告）》，至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务20.7万亿元，负有担保责任的债务2.9万亿元，可能承担一定救助责任的债务6.7万亿元，2012年底全国政府性债务总负债率39.43%，总负债率虽然看起来低于国际通常使用的60%的控制标准，但我国政府性债务管理中存在很多问题引起各界高度关注。一是地方政府负有偿还责任的债务增长较快。截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额10.6万亿元，比2010年底增加3.9万亿元，年均增长19.97%。其中：省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。二是部分地方和行业债务负担较重。到2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%；其中，有2个省级、31个市级、29个县级、148个乡镇政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%。三是地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额3.5万亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额9.4万亿元的37.23%。四是部分地方和单位违规融资、违规使用政府性债务资金。审计发现，部分地方违规通过BT、向非金融机构和个人借款等方式举借政府性债务2458亿元；地方政府及所属机关事业单位违规提供担保3359亿元；融资平台公司等单位违规发行债券423.54亿元；国发〔2010〕19号文件下发后，仍有533家只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司存在继续融资行为；财政部等4部委2012年底明确要求地方政府规范对融资平台公司的注资行为后，仍有部分地方将市政道路、公园等公益性资产和储备土地等以资本金形式违规注入71家融资平台公司，涉及金额544.65亿元；部分地方违规将债务资金投入资本市场22.89亿元、房地产市场70.97亿元和用于修建楼堂馆所。而要解决这些问题，一是要建立规范的政府举债融资机制，健全政府性债务管理制度；二是要建立健全地方政府性债务管理责任制，严肃责任追究；三是要进一步转变政府职能，稳步推进投融资、财税等体制机制改革；四是要建立健全债务风险预警和应急处置机制，妥善处理存量债务，防范债务风险。而这些都需要在预算法中得到明确。

体制改革的需要

预算权是公民的重要权利，预算审查、批准、执行监督、决算监督是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的重要职权。因此，预算体制改革既包括经济体制改革，也包括政治体制改革，是我国深化经济体制和政治体制改革的重要突破口。1994年，我国实行分税制改革，改革基本完成后便产生了1994年版《中华人民共和国预算法》。限于当时的主客观条件，预算法中没有明确划分各级政府之间的事权，分税制只是在中央和省级为代表的“地方”之间初步建立，省以下并没有真正落实分税制。问题与矛盾的积累造成基层政府财政保障能力不足，地方隐性负债问题日益突出。早在2002年，全国人大常委会预算工作委员会就已经开始筹备预算法修改的草案，直到2004年，第十一届全国人大才把预算法修改列入立法规划修订。2006年，时任全国人大常委会预工委法案室主任的俞光远曾表示，新修订的预算法力争当年8月提交一审。但是，直到2011年11月27日，预算法修正案草案一审稿才正式提交十一届全国人大常委会第二十四次会议审议。2012年6月29日，十一届全国人大常委会第二十七次会议对预算法修正案草案二次审议稿进行审议，同时对外公开并征求各方面意见。相隔1年零10个月后，2014年4月23日，十二届全国人大常委会第八次会议才启动对预算法修正案草案第三次审议程序。导致这次审议推迟的原因是，等待党的十八届三中全会召开，看改革总体方案中对于预算制度改革如何考虑。党的十八届三中全会提出，要实施全面规范、公开透明的预算制度。随后，“充实、完善公开内容”, “明确公开时间”等，被写进了预算法修正案草案三审稿。现在回过头来看，预算法修改的路径也从改革的角度出发，沿着七个方面展开：以推进预算公开为核心，建立透明预算制度；完善政府预算体系，研究清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项；改进年度预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制；完善转移支付制度；加强预算执行管理；规范地方政府债务管理；全面规范税收优惠政策。