新预算法议案的酝酿

2012年6月预算法修正案草案二审稿提交十一届全国人大常委会会议审议，7月公开向社会征集意见。在公开征求意见后，《预算法》修正案草案因涉及政府行为监督、部门权力划分等敏感问题而引发巨大争议。包括“人民银行经理国库权”、“政府发债”等问题在内，社会各方在征求意见期内充分表达了观点，意见达30余万条之多。我对预算法修订情况十分关注，因为开发银行是地方政府融资平台融资的重要提供者，地方政府债务管理如何规范对于开发银行开展银政合作具有重要影响，故此开发银行对于预算法也一直在进行跟踪研究。我觉得自己也应该为预算法的修订及完善贡献力量，为此我查阅了大量的文献资料，研究了历年中央及部门预算草案。

我一直认为学术界公正科学的理性研究是预算法等各种大法制定的基础，为了进一步了解学术界对《预算法》修订案草案的争议，我专程赴北京拜访了中央财经大学王雍君教授。王雍君教授是国内著名的财税专家，长期从事公共财政管理方面研究，对预算法修订有着长期研究。我们约在中央财经大学见面，因为我曾在中央财大读研究生，当时又在湖南工作，而王雍君教授正好是湖南人，所以我们一见如故，而且对很多问题都有共识。我们认为当时《预算法》的修改幅度比较大，特别赞同十八届三中全会对《预算法》修改提出的任务，比如十八届三中全会公报指出，实施全面规范、公开透明的预算制度，建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制，同时要完善一般性转移支付增长机制。这些精神成为《预算法》修订的重要方向，但十八届三中全会并没有具体指明《预算法》如何修订以及如何落实，这需要进一步探索。王雍君教授强调了预算全面性及预算透明度的重要性，我则从亲身经历的角度提出人大审批监督功能应进一步强化，国库应由人民银行经理，应明确地方政府可以负债，并应将还本付息列入预算等。

在与王雍君教授讨论后，我对预算法修订的情况更加了解，后来结合工作中的实际情况形成了《关于修改预算法修正案二审稿的议案（草稿）》。在草稿中，我建议，要赋予地方政府适当举债权。1994年颁布的《预算法》第28条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”2011年12月，预算法修正案一审稿突破了现行预算法框架，赋予了地方政府举债权，并提出了五个方面的正面规范内容，但2012年6月公布的预算法修正案二审稿删除了上述条款，退回到与1994年《预算法》一字不差的状态。这一调整反映了从严规范地方债务，防范金融风险的重要信号。然而，按照现行的分税制，地方政府的财权与事权未能完全匹配，在缺少财源、收支矛盾突出的情况下，地方政府无法平衡好财权与事权的关系，只能绕开法律的规定，通过成立地方政府融资平台公司贷款、发行企业债、影子银行等方式来代替地方政府负债，由此形成诸多隐性债务，根据当时审计署公布的全国政府性债务审计报告，截至2013年6月底，地方政府逐步形成了10.6万亿元的债务余额，已成为财政和金融潜在风险。从健全分税制财政体制，从规范政府间财政关系，从增强地方政府财政自主权的长远角度来考虑，地方政府应该有发债权，通过“开前门、治存量、关后门、修围墙”有利于减少地方政府对地方平台公司的依赖，让地方融资在“阳光”下运作，便于中央政府和投资者及其他利益相关者的监督，提高地方政府的管理质量和运作效率。我还建议，不应删除“人民银行经理国库”这一条款，而且国库由财政部门管理和监督的提法不妥，简而言之“不能让管钥匙的和管账的都在一个部门”，否则容易让财政部门“管事、管钱、管账”三权归于一身，使国库管理外部独立监督退化为内部关联控制。我认为“财政专户纳入国库单一账户体系管理”的提法也不妥，等于承认财政专户的合法性，部分预算资金直接游离于国库之外，这与“国库集中收付制度”改革相悖。为了进一步弄清楚上述问题，我专程拜访了人民银行长沙中心支行国库处，了解国库运行的现状。他们同意我的看法，也认为《预算法修正案（草案二次）》在国库管理方面的提法有些不妥。在谈到财政专户管理问题时，他们举了湖南益阳市财政专户调查的一个案例：专户类别分为社保基金专户、补贴资金专户、非税收入专户、基建资金专户等几类，其中社保基金专户占总量的31%，辖区内各级财政在人民银行国库的资金库存余额为专户资金的80.4%。专户的产生造成了国库资金的体外循环，逐渐形成了人民银行国库之外的“第二国库”。出现这种现象的原因是国库集中收付体制改革严重滞后；政出多门，部门利益、团体利益至上，随意性强；政策、法规不完善，缺乏约束力、强制性，执行过程不能进行强力监管；监管缺乏法律依据，致使相关部门在监管过程中出现“监而难管、管而不力”，形成走过场、无人负责的现象。

图17

2014年3月第十二届全国人大第二次会议上我提交了《关于修改预算法修正案二审稿的议案》。

又经过一段时间的酝酿，2014年3月，我正式向全国人大提交了《关于修改预算法修正案二审稿的议案》，对预算授权、预算公开、国库管理、财政专户、地方政府发债等问题提出了修改建议。此后，我所提议案的很多建议被三审稿以及四审稿采纳。比如，关于预算公开的法条已对预算公开的时间、内容做出了较为详细的规定；关于预算授权的法条也删去了二审稿关于后三本预算的编制、执行和实施步骤授权国务院另行规定的空白授权；关于地方政府发债的法条由禁止地方政府发债改为许可；关于财政专户的法条中去掉了“国库单一账户体系”的提法。在2014年6月人大常委会上，我提出保留“人行经理国库”的建议，四审稿也被采纳吸收。

在参与预算法修改的过程中，我深刻感受到我国无论是部门还是公民法律意识都大大提升了，我亲历了一些人大代表为了国家长治久安，为了推动法制建设，深入一线、调查研究、不断呐喊，我也特别钦佩那些法制专家和学者，甘于清贫、孜孜以求，对于法制建设不足的那种深切忧虑，对于法制建设取得进步的那种无比欢欣，这或许就是当代中国知识分子的良知。比如全国人大代表、暨南大学管理学院会计系教授卢馨2014年3月在发言中表示，预算是财政的核心内容，关系到千家万户的民生福祉，每年代表审议预算报告都是“内行看不清，外行看不懂”，而且审议时间太短，造成内行看不完，外行看了白看。她认为，预算公开程度有相当大的差距，无论预算量大还是预算量小的部门，预算公开的内容都差强人意，难以让人了解政府的钱到底用在哪里去了。她建议，尽快修订预算法和实施细则，在预算法中进一步明确法律责任，增加问责制，整合现有的法律法规使预算公开法制化，推动政府预算依法公开，从法律层面上明确预算公开的主体、内容、范围，从法律上明确详细程度、公开的形式和步骤、相关主体的责任，为完善政府预算编制与公开，提供法制的保障。正是因为他们，我深刻地认识到中国特色社会主义民主法制蕴含着的无比活力，这也是中国特色社会主义民主法制能够不断完善的重要基石。