第二章 中国国家层面的就业管制变迁及测量结果
本章对我国国家层面的就业管制进行测量，并展示了测量结果。从测量结果可以看出，自1978年改革开放以来，我国的就业管制程度稳步升高，经历了三个发展阶段，分别是：1982—1994年的探索阶段，1995—2007年的成型阶段和2008年至今的完善阶段。对于1978—1981年这四年，我们将其进行最严格化处理，即得分为6分，这符合我国当时的背景。改革开放的最初几年延续了“人人有其位”的充分就业政策，企业没有自由招聘和解雇员工的权利，完全的僵化使得我们采用了极端的处理方式。
图2—1 中国1978—2011年就业管制程度
1982—1994年是我国就业管制改革的探索阶段。纵观这13年，我国的就业管制水平经历了曲折发展的过程，得分从1982年的0.44分上升到1987年的1.76分，1994年又降到1.63分（见图2—1）。1982年的《国营建筑企业实行合同工制度的试行办法》逐渐拉开了就业管制改革的序幕，1983年的《关于积极试行劳动合同制的通知》对试行劳动合同制提出了要求。这种探索性的做法小心翼翼地开启了这个过程，虽然涉及的测量条款不多，但是完成了破冰之旅。直至1986年，国务院颁布了关于推行劳动合同制的四个具体规定，即《国营企业实行劳动合同制暂行规定》、《国营企业招用工人暂行规定》、《国营企业辞退违纪职工暂行规定》和《国营企业职工待业保险暂行规定》，我国才正式进入就业管制改革的轨道，得分升至1.73分。1991—1994年，我国的就业管制水平略有下降，其下降主要源于临时就业管制的放松。在1990年《全民所有制企业临时工管理暂行规定》和1991年《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》出台之前，我国对临时雇佣关系的管制主要源于一系列零散的行业规定，例如1984年《交通、铁路部门装卸搬运作业实行农民轮换工制度和使用承包工试行办法》、1984年《矿山企业实行农民轮换工制度试行条例》以及《国营建筑企业招用农民合同制工人和使用农村建筑队暂行办法》等。这些规定根据行业的特色制定的使用农民临时工的办法，存在一些共同特点，例如对于农民临时工的使用期限有严格限制，如1984年《矿山企业实行农民轮换工制度试行条例》第三条规定：“为了保护农民轮换工的身体健康，到期必须轮换，返回农村，不得连续使用。”这些规定大多数于1991年失效，被《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》替代并实行统一管制。1991年《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》放宽了对临时工使用的管制，例如其第十条规定：“劳动合同期限届满应即终止，经双方当事人同意，可以续订。”这些规定的变化导致这一阶段我国就业管制水平因为临时就业管制的放宽而略有下降。
在就业管制与经济绩效的研究中，研究者主要关注就业管制对经济绩效的影响。而在中国改革开放之初，我国的就业管制发展历程更多地体现了两者之间的反向关系，即经济的改革开放对就业管制发展的带动作用。此阶段，就业管制一方面是经济改革开放的一部分，另一方面则以“派生改革”的面貌存在。经济的改革催生了对更加灵活的劳动力市场和用工制度的需求，这是一种派生的改革需求，破除“固定工”制度是其最大的目标之一，这在图2—2中表现为对临时就业管制的加强成为最初的动力来源（1982年和1983年）。在逐渐步入正轨之后，我国的就业管制增强了对正规合同的管制，因为此时“劳动合同工”已经取代“固定工”成为我国劳动力队伍的主体，由此对正规就业管制提出了更高要求。
图2—2 中国1982—2011年就业管制整体程度及三个子项程度
经过13年的探索，我国的就业管制具备了一定的经验。1995年《劳动法》出台，一方面是对前一阶段管制的总结，另一方面也为应对新的就业形势做准备。这一阶段我国的就业管制水平上升到一个新的台阶，达到2.03分。得分的升高主要源于对集体解雇管制的增强，集体解雇管制的得分从0.125分上升至0.5分。该阶段出台的规定除了对正规合同和临时就业管制进行了更系统的梳理，最重要的特点在于对集体合同的终止和解除有了明确的规定，如1995年《工会参加平等协商和签订集体合同试行办法》第二十八条对变更或解除集体合同的程序进行了详细说明，指出解除集体合同除了要达成书面协议，还要提交职工代表大会通过，报送集体合同管理机关登记备案，在报送劳动行政部门的同时，企业工会还要报送上一级工会。这些规定的出台伴随着我国国企改革的进行，就业保护法指数的测量得分从量化的角度反映了我国当时的背景。但是当时大量职工下岗待业的状况已经超出了就业保护法指数测量的覆盖范围。此阶段除了就业管制随着经济变革力度的加强而加强，劳动力市场其他方面的制度也随之完善，如1998年《国有企业下岗职工基本生活保障和再就业资金管理暂行办法》和劳动部《关于建立下岗职工基本生活保障制度的通知》等。
2008年至今的就业管制可以说是全面提升的阶段，正规就业管制、临时就业管制和集体解雇管制三个子项的得分都得到提高。这个阶段的整体得分从2.03分上升到2.78分，三个子项的得分分别达到了1.24分、0.92分和0.625分。其中上升幅度最大的是临时就业管制，从0.54分上升到0.92分，这主要得益于《劳动合同法》中对派遣合同的规定，例如第五十七条对派遣机构的成立条件进行了规定：“劳务派遣单位应当依照公司法的有关规定设立，注册资本不得少于五十万元。”在集体解雇管制方面也有进一步的规定，如第四十一条对集体解雇的人数进行了规定：“需要裁减人员二十人以上或者裁减不足二十人但占企业职工总数百分之十以上的，用人单位提前三十日向工会或者全体职工说明情况，听取工会或者职工的意见后，裁减人员方案经向劳动行政部门报告，可以裁减人员。”就业管制水平的全面提升带来的直观感受是强烈的，也引爆了对《劳动合同法》的争论。
对于《劳动合同法》出台是否极大地提高了我国的就业管制水平这个问题，就业保护法指数的测量结果能够给出回答。首先，从国家层面来看，从2.03分到2.78分的确是一个不小的上升幅度，也直接使得我国的就业管制水平赶超国际标准，OECD 2008年的平均就业管制水平为2.25分（Venn，2009）。其次，结合我国各省、自治区和直辖市的情况来看，《劳动合同法》对我国就业管制程度的提升作用似乎不那么明显。在2002年前后，许多地区都出台或者调整了地方的《劳动合同规定》，如2001年《北京市劳动合同规定》，2002年《河北省劳动合同管理办法》，2002年《山东省劳动合同条例》，以及2003年《浙江省劳动合同办法》等。这些规定在1994年《劳动法》以及各地区已有的《劳动合同规定》的基础上进一步完善，也为2008年《劳动合同法》的出台做了铺垫。早在20世纪80年代和90年代，我国部分地区的就业管制就已经达到了较高的水平。而进入21世纪，直至2008年之前，我国大部分地区的就业管制水平处于2.0分以上，而且在相关的法条规定上也很完善，例如陕西省2007年的得分就达到2.52分，而山东省在2001年曾一度达到3.20分的高度。（注：该数据是项目组根据各省、自治区和直辖市的就业管制条款测量得出。更多请见第三、四和五章。）因此，从某种程度上来说，《劳动合同法》是在国内先进立法的基础上，参照了国外的最佳实践而制定出来的法律。
经过测量得出的我国34年的就业保护法（EPL）数据反映了就业管制程度不断提高的过程，也证实了2008年《劳动合同法》实施之后我国就业管制程度有较大提高的事实。我国就业管制程度的提高是一个顺应经济变革而自然发生的过程，不仅由于其“派生改革”的本质，也由于我国的法律传统。我国的法律传统决定了我国就业管制的基本水平会远远高于英美法系国家的就业管制水平（Botero et al.，2004）。从1986年开始，我国的就业管制逐渐步入正轨，基本项也都具备。子项的微调——主要是临时就业管制和集体解雇管制方面的变化——源于显著的时代背景，国企改革的紧迫形势和农民工使用的进退两难促使我国就业管制迅速完善，使得我国的就业管制水平在2008年之后一举超越了国际标准。图2—3展示的是2008年世界部分国家的就业管制严格程度及排序。从图中可以看到，我国的就业管制水平就世界范围来说也是比较严格的。OECD这份研究中对我国就业管制严格程度的考察主要是基于2008年的《劳动合同法》。
图2—3 2008年世界部分国家就业保护得分及排序
此外，我国各地区丰富的就业管制经验也是我国国家层面就业管制水平不断提高的内在推动力。国际比较研究的视角延伸至国内便是对我国地区层面就业管制的比较研究，31个省、自治区和直辖市30多年的面板就业管制数据是我们下一步将要展示的内容。相较于国家层面的显著上升趋势，省级层面的测量结果更加纷繁复杂。对我国各省、自治区和直辖市就业管制30多年的变迁梳理以及就业管制程度的量化呈现将以一个更加立体的视角反映我国就业管制的情况，也有助于更好地理解我国劳动法体系的现状和构成。我国国家层面的就业管制水平具体请见表2—1。
表2—1 我国1982—2011年的就业管制总体及三个子项得分
