二、在就业管制环境方面全国存在明显的地区差异

在中国，虽然劳动力市场的运行要遵循国家统一颁布的法规政策，但是地方政府在制定地方政策和执行中央法律法规方面拥有较高的自主权。显然，地方政府的执政能力和见识在相当程度上影响着当地的就业管制环境。根据本报告调查的结果，经济发达地区的就业管制也相对完善。研究发现，尽管全国的法律法规是基本一致的，但是各地区的就业管制环境存在明显差异。

关于OECD指数每一项的分析结论将在此后的各篇中阐述。本报告认为，地方政府在大力完善当地就业管制环境方面有着很大空间。改革开放以来的劳动制度建设充分证明了我国在改善就业管制环境方面的进步。本报告是“中国人力资源审计系列报告”的第一部，还存在诸多不完善的方面，也没有对OECD的指数进行本土化，但此次调研的成果将成为今后衡量历年改进的基准。

本报告主要分为两大篇，采用的分别是年代视角和群体视角。第一篇从年代视角梳理了全国层面和31个地区层面改革开放以来的就业管制状况，形成了面板数据库。这一篇应用OECD的就业保护法指数测量了1978年以来我国就业管制的程度。在正式应用OECD指数进行测量之前，我们通过探讨发现该指数在我国有一定程度的适用性。我国的劳动法律情况可以较好地契合OECD就业保护法指数的21个测量项。例如我国虽然没有“临时工作中介合同”的概念，但是劳务派遣合同代表了相同的含义。集体合同和临时合同的权重安排也可以依照其原有的权重进行。

回顾与总结1978年至今我国劳动力市场的发展历程，可以看到随着计划经济体制向市场经济体制的转型，我国的劳动力市场也由传统的行政计划配置逐渐转变为市场调节配置。从国家整体层面的测量可以明显看出改革开放后我国就业管制的发展历程以及指导理念，从改革开放前对劳动者“铁饭碗”的保证到改革开放后劳动合同的强制执行，再到无固定期限劳动合同的出现，其中经历了改革开放前的“强调公平”、改革开放提出时的“效率抬头”、第一阶段的“公平让位效率”、第二阶段的“强调效率”以及第三阶段的“强调效率，兼顾公平”。如何把握“回归”的度，如何把握“兼顾公平”的度，才能够不至于“矫枉过正”，使就业管制在不断改进的过程中保持劳动者利益和经济发展的动态平衡，正是现在的经济背景下需要关注的问题。

通过地区层面的分析和测量可以更加清晰地认识到我国就业管制的发展。第一篇第二章、第三章和第四章对我国各地区就业管制的发展及测量结果进行了梳理和说明，并从年代、地区和子项三个角度进行了讲解。从年代发展角度看，我国的就业管制可以分为五个阶段，分别是1978—1985年的僵化阶段，1986—1993年的破冰阶段，1994—2001年的发展阶段，2002—2007年的完善阶段和2008年至今的后《劳动合同法》阶段。从这五个阶段可以看出，我国各地区就业管制改革的时间不同，对我国改革开放的大背景反应敏感程度也不同。从地区角度，可以更清晰地看出就业管制发展的活跃程度。从就业管制发展情况可以看出，我国有些地区的就业管制的严格程度经历了从上升到下降的过程，而有些地区却持续上升。从子项变化的角度，可以看到，有些地区就业管制的变化源于正规就业管制的变化，而有些地区却源于临时就业管制的变化。实际上，我国部分地区的就业管制水平早在20世纪80年代和90年代的时候就已经达到了较高的水平。而进入21世纪，直至2008年之前，我国大部分地区的就业管制水平处于2.0分以上（见图0—1），而且在相关的法条规定上也很完善，从某种程度上说，《劳动合同法》是在国内先进立法的基础上，参照了国外的最佳实践而制定出来的法律。

图0—1　2007年中国31个省、自治区和直辖市的就业管制得分

第二篇从群体视角研究了2007年我国31个地区的就业管制情况。之所以按照2007年的情况进行分析，而不是后劳动合同法时代，主要是因为在2008年《劳动合同法》实施之后，我国地区的就业管制出现了两种趋势，一种是以《劳动合同法》为基准出台了地方的劳动合同规定，另一种是直接废除了之前的地方劳动合同规定，这两种趋势导致我国各地区在后劳动合同法时代的管制水平趋于同化（见图0—2），地区的特性不如2007年时的鲜明，因此第二篇中的分析主要以2007年的调查数据为准。这一篇首先按照OECD指数的三个子指数将我国的就业管制群体划分成正规合同工人、临时合同工人和遭遇集体性解雇行为的工人，主要讲解了企业在针对这三类群体的雇佣和解雇行为时，需要付出怎样的成本，而这三类群体又受到何种程度的保护。之后我们将21个基本测量项分为雇佣前、雇佣中以及解雇及解雇后三个环节，从企业的招聘、雇佣和解雇的流程对各地区的就业管制环境进行分析。由于流程视角是基于群体视角的数据，而且在很多方面重合，因此我们将其放在第二篇中介绍。

图0—2　2012年中国31个省、自治区和直辖市的就业管制得分