2.4 国家能力的重要性
应该看到，只有国内储蓄并不足以构成支持经济渐进转型的完整金融因素，而且居民的高储蓄率本身也是有条件的。我们注意到，国家能力的强弱是问题的又一关键。事实上，中国与苏联、东欧的经济转型之所以产生迥然不同的绩效，除储蓄原因外，另一个基本原因就是国家控制经济的能力（或政府可信度）存在巨大差异。我们已知，在中国，虽然财政能力在改革以来迅速下降，但国家能力却通过“强金融”得以体现与维持（张杰，1997a）。显然，高储蓄率只是中国实现转型中增长的一个必要条件，而不是充分条件。充分条件是，存在一个足够强大的政府，把这些储蓄以某种形式集中起来用于对经济产出（尤其是体制内产出）的金融支持。
麦金农在20世纪90年代以来曾就转型中的金融问题发表过许多具有影响力的见解，他在评价中国与东欧（包括苏联）走上不同改革路径的原因时认为，要解释东欧产出的下降，应涉及不同于中国的外生的政治环境和经济环境，它在很大程度上不受单个改革政府的经济控制，除工业化程度与贸易冲击因素外，大多数东欧国家和苏联共产党的权力在改革过程中急剧衰落，伴随于此，国家对整个经济的集中政治控制和对国有企业分散的党的监督被严重削弱（1993，pp.269271）。正是由于在中国的改革过程中始终维持着强有力的政府控制，因此，在财政迅速下降时，国家能够克服税收制度的局限，利用国有银行体系迅速集中起分散于民间部门随着货币化进程日益增加的储蓄。基于此，在“弱财政”的情形下，国家仍能保持对传统的软预算约束国有企业边际内价格的控制，并给予强有力的资金支持。而且，国家的强有力控制也为储蓄本身的形成与积聚创造了必要条件。良好的国家控制显示了政府的可信度，而依照图2—2，在政府可信度与人均经济增长之间有着很高的正相关关系。
图2—2 政府可信度与经济增长效应
可靠的国家信誉消除了国有银行储蓄存单持有者的风险顾虑，因为国家对在国有银行系统的存款提供了隐含的担保（世界银行，1997，p.10）。[1]与此同时，国家也在大多数年份保持了正的实际利率，使居民持有现金货币与储蓄存单的收益率处在一个不算高但较为稳定的水平。依据麦金农（1993）的研究，中国的利率政策特别是储蓄存款利率对于保持居民和企业积累其金融资产的刺激十分重要。如果用全国零售价格指数作为年度通货膨胀率的基准，当局在保持储蓄存款实际利率为正方面做得相当好。尤其是，当1988—1989年通货膨胀率较高时，政府有能力作出迅即的反应将某些利率充分指数化，比如，三年期居民定期存款的名义利率在此间提高到20%~26%，从而使实际利率保持明显的正值。由此产生的金融资产存量的巨额增长使得自由化了的部门既能为自己融资，也能为政府以及缓慢改革的国有企业的赤字融资（pp.263-264，p.283）。世界银行（1996a）认为，在中国，原有的经济结构与强有力的宏观经济控制相结合，迄今为止已经使局部自由化产生的增长收益转化为家庭的高储蓄和金融资产的迅速形成。这种情况有助于缓冲至今仍是经济一大累赘的国有部门的不利作用，并且给改革进程本身保了险（p.22）。
我们可以设想，如果不是国家保持了足够的控制能力，那么，基于市场化与分权化改革，地方力量与拥有自身“私人收益”的国有银行便会各行其是，利用其逐步获取的信贷支配权把信贷资金投向更符合其自身利益的方向（主要是非国有部门），从而使对国有部门的金融资源供给不足，造成体制内产出的下降。可是在中国，无论地方政府和国有银行的“私人利益”要求多么强烈以及如何逃避控制，都未能从总体上动摇国家对金融资源的支配地位。国家成功地将四大专业银行平均35%左右的贷款确定为政策性贷款，并有力地限制了国有银行与国家偏好不一致的利益追求，推行了严格的信贷规模控制以及与此相联系的高准备金制度，法定存款准备金总比率（包括备付金率）一度高达18%~24%。这样，国家在很大程度上限制了国有银行自主使用信贷资金的能力，从而把资金的很大部分用以支持其配额约束（即用信贷配额支持其产出配额）与体制内产出的增长。由此就不难理解，为什么银行部门的市场化程度远低于所有其他非金融部门；国有银行更多地服从行政领导，远远甚于工业企业；尽管在改革深化过程中，所有其他部门中计划的作用越来越小，但中央政府对国有银行的行政控制却在加强（钱颖一，1995）。
杰拉德·罗兰德（1994）曾把强政府定义为拥有日程安排权的政府，把弱政府定义为一再地成为各种院外集团和利益群体寻租活动的猎物。他认为，在中国的改革过程中，尽管在经济中的各个层次都存在着相当多的寻租活动，但用日程安排权框架似乎能更好地理解中国的经验。在中国，寻租框架可能不如日程安排权框架那么有效，因为无论出于何种原因，国家总是成功地保持了对日程安排的相对控制。而在东欧，中央权力当局的突然崩溃导致了制度上的真空，使可能的政治结果的集合大为扩展，这样，利益彼此矛盾的压力集团之间的冲突可能导致决策机制的瘫痪，从而在制度结构得到重组与恢复生产能力之前，一时无法有效地集中配置资源，最终引起产出迅速下降。
注释
[1]我曾在一项研究中（1997b）指出，政府对国有银行存有一贯的风险救助承诺，因而国有银行呆账率的临界点就决定于政府履行救助承诺的最大能力，只要政府是强有力的，居民在国有银行的储蓄就是稳定的。