二、主要问题

西部大开发以来，西部地区尽管在经济发展、基础设施、人民生活、生态环境等方面都取得了巨大的成就，但是，由于财政投入能力、体制、社会结构特征等的限制以及独特的环境制约，西部地区与东部地区差距仍然较大，发展任务仍然比较艰巨，发展中存在的问题仍然比较突出。

（一）区域协调发展

区域协调发展是经济平稳、健康、高效运行的前提，是经济走向成熟的标志。随着鼓励沿海地区率先发展战略的实施，区域间的要素流动更加频繁，生产分工日益深化，东西部差距仍然较大。不仅如此，区域内部不平衡加剧，也制约着西部地区经济社会的可持续发展。

东西部差距仍然较大。从地区生产总值看，2000—2011年东西部地区生产总值的比值从3.05降低到2.70；从人均地区生产总值看，东西部人均地区生产总值的相对差距自2003年开始呈现逐步缩小的态势，从2003年的2.70降低到2011年的1.92。但从2000年到2011年，东西部之间的人均地区生产总值的绝对差距仍在扩大，从7270元扩大为25377元（如图2-2所示）。

区域内部不平衡加剧。根据国家发展和改革委员会西部开发司内部资料，2011年，西部地区人均GDP最高的省份内蒙古为57515元，最低的省份贵州为16413元，前者是后者的3.5倍，区域内部发展的不平衡问题依然突出。地方政府之间缺乏沟通、合作与协调，区域整体发展效益低下，无序竞争时有发生；西部地区先天发展条件和自然资源禀赋各异，形成了各不相同的发展优势和发展劣势，推动着区域内部不平衡的加剧，西部地区内部分化十分明显。同时，制度文化差异显著，统一有序的发展环境难以培育，阻碍着区域统一市场的形成。

（二）产业发展

合理的产业结构是一个地区持续稳定发展的前提和保障。西部大开发战略实施以来，区域内绝大多数省（区、市）的工业化水平都有了显著提高。然而，产业发展的结构性问题制约着经济社会的发展。

产业发展的结构性矛盾突出。西部地区的各省（区、市）产业发展的结构问题主要表现为：（1）三次产业之间和第二产业内部的比例不协调，如资本密集型和资源开发型重工业比重过高，产品以初级产品、高耗低附加值产品为主等；（2）工业产业链条短，缺少精深加工工业；（3）轻纺工业发展不足，规模较小，而且以以农产品为原料的轻工业为主，轻重工业发展依然相互脱节；（4）工业行业的同构化趋势明显，能源、冶金、化工在各省（区、市）主要工业行业中均占据了前5位的位置。

过于依赖资源开发，污染排放高。西部地区工业发展还处于资源依赖型发展阶段，工业发展更多的是依靠粗放型的发展方式。这不仅降低了西部地区工业发展的效率，而且所付出的资源环境代价较高。据统计，西部地区万元工业增加值废气排放量是全国平均水平的1.1倍。这表明西部地区的工业产业增长还处于资源高消耗和污染物高排放时期。

经济结构二元特征明显，产业之间关联度低。与东部地区相比，西部地区经济的二元结构特征更为明显：一是工农业经济长期处于两条轨道，各自运行，关联度低，市场潜能没有得到充分释放，农产品难卖问题日益突出；二是西部地区过分依赖大中型企业，与地方小型企业联系少，对地方经济的辐射和带动能力弱；三是大城市高科技产业和偏远山区低科技产业并存，科研机构科研人才过剩和地方企业专业技术人员不足并存。

（三）能源资源综合开发利用

西部地区是我国能源资源富集区，是国家现代化产业发展的能源供应基地和资源战略储备基地。西部大开发战略实施以来，西部能源产业发展迅速，在国家能源供应中的地位明显上升。然而，随着能源资源的不断开发，西部地区的能源资源综合开发利用问题日益凸显。

能源资源开发体制不顺。随着我国经济水平的不断提升，对能源资源尤其是石油、煤炭、电力等战略性资源的需求不断增加。西部地区是我国能源资源的富集地区，是我国最重要的能源开发基地，但由于能源资源的开发体制仍然存在一些矛盾和问题，包括煤层气勘探、新能源上网及天然气勘探开发等，这些问题都制约了能源产业的发展，如在煤层气勘探方面存在煤层气开采和煤炭开采两权分离的问题；在新能源上网方面存在新能源发电的上网机制问题等。

产业链条短，能源资源综合开发效率低。西部地区的一些资源性产业，大都加工深度不够，产业链条短，资源综合开发利用能力较低。在这些资源型的特色产业中，初级产品、中低档产品比重过大，产品的质量档次和附加值不高，大量优势资源难以转化为整体产业优势从而发挥应有的经济效益。一些资源开采装备水平低，劳动生产率不高，导致矿产资源浪费严重。

能源资源开发的基础设施不配套。随着西部地区能源资源的不断开发，相关基础设施建设开始陷入难以满足需要的困境，主要表现在能源通道建设仍然滞后。如铁路作为煤炭的主要运输方式，在资源开发规模不断扩大的情况下，压力逐渐增大，运力不足。在内蒙古西部、陕西北部等煤炭资源丰富的地区，很多大型煤矿能依托的铁路线路相对较少。而随着“西电东送”规模的扩大以及水电和风电产业的快速发展，电网则逐渐成为电力发展的制约和瓶颈。

（四）生态环境建设

西部地区生态环境建设的好坏直接关系到全国的可持续发展。西部大开发战略实施以来，生态环境建设已扭转了生态日益恶化的趋势，部分地区生态状况实现了由“整体恶化，局部改善”向“整体遏制，局部好转”的重大转变。但由于西部地区生态环境脆弱，生态环境形势仍不容乐观。

生态工程缺乏长期规划。生态环境建设工作具有区域差异性、系统性、复杂性、长期性的四个基本特点。过去十多年部署的项目和工程中，许多在制定完善的规划方案之前，就匆匆上马，缺少标本兼治的考虑和设计。有些项目甚至在投资计划下达后才开展勘查、设计、论证等工作，前期准备工作不足，导致项目实施成效难以达到预期，甚至出现负面效应。如尽管实施了草地生态系统保护与建设等项目，但由于草原监理和技术人员较少，不能满足草原生态保护和建设工作的需要；草原生态链缺失，鼠害治理效果差；重视退化草地的治理，忽视原生草地的保护等，导致草原生态系统保护仍然不足。

配套政策尚需进一步落实和完善。生态保护与建设的良性运行机制尚未建立，政策还不完善。如由于地方财力有限，许多生态建设工程所需的地方配套建设资金难以到位，项目的实施只能靠行政命令、降低标准等手段，致使工程质量降低。在绩效考核办法上只追求经济增长速度，忽视了本地区的资源环境承载力，而没有完全按照不同区域的主体功能定位实行各有侧重的绩效评价和考核办法。生态补偿机制和资源开发补偿机制还尚未制定颁布，中央政府和东中部地区对西部地区的财政转移支付机制还不完善。

（五）人力资本开发

人力资本已成为当今世界各国提高综合国力和国际竞争力的决定性因素。长期以来，人力资本缺乏一直是西部发展最大的制约因素。如何加快开发和积累人力资本，改善人力资本的层次和结构，是西部大开发过程中紧迫而现实的任务。

人力资本结构呈现出非均衡性。从西部地区的实际情况来看，其人力资本结构的非均衡性非常突出，文盲半文盲人口数量较多，高中以上文化程度人口较少，人口素质明显低于全国平均水平。在就业人口中，经过专门专业就业训练的人所占比率较低，高技术人才则更加缺乏。

人力资本投资收益率较低。西部地区人力资本的投资方向和经济需求存在偏差，致使人力资本素质不适应经济发展的要求，“学非所用”、“用非所学”的现象相当普遍。据调查，西部地区登记人口中的上述偏差现象是由人力资本的前期投资不当所造成的。人力资本开发投资与经济社会发展之间的偏差致使西部地区人力资本的投资收益率明显低于全国平均水平，较低的投资收益率又反过来影响了人力资本的投资。

人力资本流失严重。西部地区部分省份拥有比较丰富的科技人才资源，但由于西部地区经济社会发展水平相对较低，对人才的吸引力较弱，因此面临着日益严重的人才流失威胁。本地人才的流失使西部地区人才出现短缺，制约了经济社会的发展和区域创新能力的提升，并将进一步阻碍人力资本的合理开发和优化配置。

（六）公共服务

完备的公共服务体系，是一个地区实现全面发展的基本条件。西部大开发以来，西部地区公共服务的供给能力和供给水平有所提升，但与其他地区相比差距仍十分明显。

基础教育标准化问题突出。西部地区教育标准化问题突出地表现在以下几个方面：（1）校舍资源不足，危房率高。部分地区在校学生人均校舍面积，小学只有3平方米/人，中学只有4平方米/人。（2）仪器设备配备标准低，现代信息化基础设施严重不足，尤其缺乏优质教育资源，师资结构失衡。（3）民族地区教育水平亟待提高。受原有的基础、语言、师资力量等方面的限制，民族地区教育发展任务非常艰巨。

医疗卫生投入不足。与教育相比，政府在医疗卫生事业上的投入严重不足，乡镇卫生院医疗人员绝大部分没有政府全额拨款，以药养医现象层出不穷。同时，农村医疗基础设施落后，医院职工生活非常艰苦，普遍缺乏积极性，乡镇卫生院更是缺乏医疗服务的基本条件。

城乡资源配置失衡。西部地区在公共服务领域还存在着严重的城乡差距。教育、文化、卫生等方面的优质资源大多集中在城市，农村上述资源严重缺乏。西部农村地区每万人拥有病床数、卫生技术人员数以及基础设施数都远低于东部地区的平均水平。

（七）统筹城乡发展

统筹城乡发展是解决“三农”问题的总体思路和战略选择。西部大开发以来，西部地区统筹城乡发展取得了很大的成绩。然而，与东部地区相比，差距依然十分明显，问题依然十分突出。

西部地区的城市化水平低下。2008年，西部地区城市化水平上升为38.23%，依然低于同期全国、东部、东北及中部区域的城市化水平。从城市化水平的增速看，2000—2011年，西部地区城市化水平年均递增1.74%，低于东部地区和中部地区，东中西部的城市化水平差距进一步扩大。从西部地区内部看，城市化水平发展也存在着较大的差异。贵州、云南、西藏和甘肃等省（区、市）的城市化水平处于相对较低状态。

城乡差距依然巨大，城市带动作用弱。西部地区城乡居民收入差距大，二元结构明显。2011年，西部地区城镇居民人均年收入为18159元，而农村居民人均纯收入为5247元，城乡收入比为3.5，基本还是2000年3.4的水平，个别省（区、市）有所扩大，如云南、西藏、新疆等。中心城市的高精尖工业没有和当地的其他产业发展产生紧密联系，中心城市带动作用不强。

（八）改革开放

改革开放是一个国家和地区发展的不竭动力。西部大开发战略实施以来，西部地区在区域合作和对外开放方面都取得了一定进展。然而，西部地区的外向型经济发展水平还很低，承接东部产业转移的步伐较为缓慢，相关基础设施依然落后。

市场机制尚不健全，政府服务效率低。西部地区改革开放滞后于东、中部地区，市场机制尚不健全，制度建设不完善。同时，政府服务效率相对较低，造成外来投资与企业正常运行成本过高，竞争力不强。

非国有经济发展缓慢，经济结构有待进一步优化。改革开放以来，西部地区由于改革进程相对滞后，相对于其他地区来说，西部地区的工业发展仍主要依赖于国有企业的支撑与推动，非国有经济发展较慢，民营企业发展和区域经济活力相对不足，形成了与东部地区在经济结构方面的一定差距。

外向型经济发展滞后，与周边国家联系不强。由于历史条件和自然条件等原因，西部地区在对外经济贸易的规模和水平上，发展相对滞后，与全国相比仍然存在较大的差距。西部地区进出口总额、利用外资水平依然较低，与周边国家的联系依然不强。