第四节 城乡户籍从二元迈向一元

在中国构建和谐社会的大形势下，城乡差别及城乡分割的发展模式再次成为社会关注的焦点之一，这一社会发展格局的制度基础——中国户籍制度也成为社会讨论的热点，尤其是普通公众对户口一元化改革寄予了较高的期望，希望这样一种改革能够带来城乡关系的转型。所谓户口一元化改革，就是改变以往按农村户口与城镇户口分类的户口登记方法，所有户口统一登记为居民户口。

从2003年起，河北等省市开始试点推行户口一元化改革，这些试点改革究竟推行得怎样呢？产生了哪些社会效应呢？对进一步深化户籍制度改革有何启示呢？通过2006年和2007年对河北、四川、陕西和北京等省市户籍制度改革试点的一般性经验调查，我们可以看到户籍制度改革所面临的一些困境，以及可能的对策和今后的路径。

一、户籍制度的路径依赖

1958年制定通过的《户口条例》是中国户籍制度的法律基础，也是人口登记和身份管理体制及实践的法律依据。这一法规条例从颁布至今从未作过任何修订，而且在户口登记管理上，还不断黏附各种经济、行政和社会管理功能，从而使得户口登记管理制度演变为黏附性的户籍制度，社会生活、行政管理和福利分配等越来越依赖于这一制度（参见图3—3）。

《户口条例》之所以演变为黏附性的户籍制度，并使得经济管理、行政管理和社会管理对其产生路径依赖，一方面是因为计划经济体制的需要，另一方面是因为条例本身的内容所致。综合起来看，《户口条例》有两项内容影响其后来的演变，并使其在推行过程中能够让诸如福利分配、行政管理等其他功能黏附其上。这两项内容是：一是将全国人口分为农业与非农业两大类，即二元化的户口划分；二是限制人口类别和辖地之间的转换和迁移。这两项内容之所以使户口登记管理制度具有黏附性，是因为它们在社会中建构起认同的边界，并使这一边界合法化、制度化和固定化。简明、固定的认同边界实际上大大降低了经济、行政和社会管理的成本，因而也就成为各种管理体制和实践的平台和操作系统，各种管理功能也就容易挂靠在这一系统之上。例如，农业和非农业二元户口划分，实际上把人区分两类，那么，在利益分配、行政管理中按类操作既方便又名正言顺。而当人们为获得更大收益去变更自己的户口身份时，第二项规定会对其作严格限制，这样公共管理的成本或难度能降到最低。

但是，随着户口登记管理制度黏附越来越多的管理功能，人们的社会生活，如居民从生儿育女到生老病死，从儿童上学到成人就业，从衣食住行到权益获得，从个人发展到公共管理，都在较大程度上依赖于户籍管理。长期形成的路径依赖，使得户籍制度改革显得漫长和步履维艰。

从理论上看，户口一元化改革试点实际是消除户籍制度黏附性的第一步，也就是通过统一的居民户口登记，冲淡乃至最终消除农业与非农业户口的认同边界，从而可以从法理和制度上消除户口登记管理的黏附性，使得那些带有差别和歧视性的管理体制和实践失去挂靠的系统，或者说，这至少从制度安排上减少了因人口登记和身份管理而诱致的社会差别和社会区隔现象。譬如，在没有农业户口与非农业户口的明确区分后，按照农业与非农业户口来进行资源配置和行政管理，将失去合法制度的依据，在这一边界上形成的社会不平等将会渐渐消失。

然而在实践中，户口一元化改革遇到了因对以往黏附性户籍制度路径依赖而产生的多种障碍。其中，主要体现在下面三个方面。

（1）计划生育工作的执行困境。几乎各地的计划生育工作条例都是基于户籍制度而制定和执行的。城镇和农村计划生育指标的差别是，对城镇人口实行一孩政策，对农业人口实行有条件可以生育第二胎政策。在具体操作上，城镇与农村人口的区分等同于城镇户口和农村户口的划分。所以，在实行一元化户口登记之后，就不能从户口身份上区分城镇人口和农村人口了，那么，计划生育政策的执行究竟依据什么呢？鉴于此，计划生育部门对户口一元化改革并不十分支持，这在河北、陕西和四川省都有类似情形。河北省的试点改革较早，在实践中已经探索和试行了一些过渡性的措施，相对来说，克服路径依赖带来的障碍较为成功。他们通过建立部门之间的协商机制，对户口改革引发的各种变动情况相互通报，共同协商解决。在执行政策过程中，通过掌握个人居住地、职业等实际情况来作为行政管理的依据。例如，对仍居住在农村，以农业收入为主要生活来源的人口，视为农村人口，执行农村人口的计划生育标准。

（2）社会保障制度的执行困境。当前，中国城市最低生活保障制度在较大程度上依赖于二元户口制，如识别城镇低保对象的首要依据就是户口。本地城镇常住户口才有资格享受低保，农村户口或户口不在本地则不在低保对象范围之内。既然城镇低保制度挂靠于户籍之上，那么低保制度的执行者非常担忧户口一元化改革会带来制度操作的困难。在他们看来，一旦户口统一登记为居民户口后，就难以区分城镇居民和农村居民了，或者农村居民会为得到城镇低保而极力向城镇迁移。此外，在复员转业军人安置方面，现行的制度安排也以户口为依据，兵源地政府有义务安置城镇户口兵，而不需要安置农村户口兵。目前，政企分开、公务员公开录用制度的推行，以及相关法律的欠缺，使得地方政府安排复转军人就业的权责变得越来越不对称，地方民政部门经常为安置城镇户口兵而犯愁，更不想扩大义务安置的范围。出于以上考虑，较多民政部门对户口一元化改革并不积极支持。

（3）教育资源的配置困境。在现行教育体制下，户籍是教育资源配置的最为重要的依据之一。从义务教育到高等教育，乃至教育资本的收益机会，皆以户口作为分配依据之一。义务教育阶段的就近入学原则、高中及高考在户籍地参加考试原则，在执行过程中都依赖户口身份证明。所以，教育部门担心户口一元化改革后，会带来户口的易变动性，以至影响教育机会的配置和教育管理。例如，在河北省的一些城市，短期内已出现较为普遍的城市学校班容量扩大问题，越来越多的农村居民或城市流动人口运用各种方法把孩子的户口迁往城市，以便获得较为优越的城市教育资源。受短期内城市学校过度拥挤和高考移民压力的影响，教育资源配置问题成为户口一元化改革的一大困境和阻力。

此外，由于在计划经济时代，户口是各种经济与社会计划执行和操作的重要依据，因此，很多行政管理政策措施都挂靠在户籍管理之上，依赖于二元的户籍制度。户口一元化改革产生了牵一发而动全身的效应，使得较多的行政部门面临困惑和挑战。从另一个角度看，这些困惑和挑战也会成为改革中的阻力。

二、户口一元化改革

一方面，由于二元的户籍制度已经推行50余年，经济与社会管理中的诸多方面对其产生较强的路径依赖；另一方面，在长期的推行过程中，旧制度所包含的价值实际已深入人们的观念之中。所以，在试行户口一元化改革过程中，自然也就会出现这样那样的新问题。目前，从四省市的试点改革情况来看，主要问题有四个方面的。

第一，法律规范的缺失或滞后问题。《户口条例》从颁布后未曾修订，这使得户籍制度各项改革缺少强有力的法律支持，进而也使得相关法律的修订出现滞后。户口仍牵涉生产及人民生活的诸多方面，人为附加在户口上的功能太多，而相应的户籍立法一直没有跟上，给户籍制度改革增加了难度。由于缺乏统一的立法，各地的户籍改革难以统一，产生出一些新问题和新矛盾。例如，实行一元化户口登记后，怎样界定和区分农村人口与城镇人口等问题，没有相应权威性的细则规定，导致与此相关的社会管理出现制度缺失。

目前，从四省市的试点改革情况来看，各地改革政策措施的制定，只是根据对上级户口行政主管机关的一些政策精神的理解和揣摩来选择自己的改革方略和步骤，而没有一个统一的法律法规来规范引导。因为，一方面改革就是推出一些与《户口条例》内容所不同的政策措施，但另一方面《户口条例》这一法规又依然存在，这样新的措施实际与现有法规是相冲突的。所以，陕西省和北京市为了避免与现有法规的冲突，同时也为了避免给行政管理和社会管理带来更大的难度和成本，户籍改革的形势表现为内松外紧，即对辖区内户口的转变和迁移采取宽松政策，对外省迁入户口则抬高门槛，实行严格的准入政策。相比较而言，河北和四川两省，无论是在省会城市，还是在中小城市，户口的开放性都在改革中明显提高。尽管各城市设置相应的落户条件，但总的趋势是弱化和消除户口身份的差别。不过，已经实行一元化户口登记的地方，其辖区内居民如果要将户口迁移到外省，就可能遇到一些麻烦，外省户口管理机关可能以不能分辨农业与非农业户口或者没有可参照规范来进行落户为由，对居民户口不予认可。

因此，在没有修订《户口条例》这一法规的前提下所进行的户籍制度改革带来了因顺序倒置而出现的多种非制度化现象。虽然一方面一些改革措施给居民生活带来了较多便利，但另一方面更加暴露出法律法规修订的滞后问题，以及由此产生法律权威在公众和管理者意识中有所削弱问题。这在一定程度上对居民依法申报登记、变更户口事项，以及依法进行户口管理等，产生了消极影响。

第二，区隔边界的再生产问题。从理论上讲，户口一元化改革的主要目标之一就是改变人们因为户口身份不同而享受有差别权益的状况，使人们在个人发展和社会认同上，不因户口的二元化登记而受到不同等的对待。从改革的实质来看，就是要从法律、制度层面去消除那些可能为社会差别、社会歧视提供依据的区隔边界。也就是说，如果法律上没有农业与非农业户口的区分边界，那么，针对这一边界而出台的差别待遇政策就难以执行和操作。然而，实行户口一元化登记后，一些以二元户口为管理依据的政策措施，面临着延续和调整的两难选择。有些改革试点地区选择的是延续。为了使原有的二元差别对待的政策措施延续，就必须重新建构二元差别的制度或政策基础。所以，这些地区在改革中虽然改变了以往二元化的户口登记，但同时又再生产着新的二元边界，比如，投资额度等经济边界、学历文凭等人力资本边界、居住年限等时间边界。这些做法通常是在国际移民中采用的排斥性措施，即针对他国公民的，对本国公民的迁移流动较少使用。

改革过程中采取一些新的落户条件、标准和限制，如果说，作为一些过渡性的、临时的应对策略，则能在短期内起到一定积极作用。但是，如果将其作为法规、制度的内容而固定下来，那就相当于在社会中构筑起新的壁垒和边界，将滋生出新的社会不平等。

新的区隔边界之所以在改革中不断再生产出来，某种意义上是因为改革的不协调和不一致。在推进户口一元化改革过程中，原本要消解户口的社会区隔功能，强化其信息功能，理顺户口管理的社会功能，这就要求在户口改革同时也需要逐步改革过去黏附于户籍制度之上的各种社会差别政策，而不是寻找和建构新的黏附体。例如，在计划生育、社会保障、教育、就业等方面，可以借户口一元化改革的机遇，有步骤地推进城乡一体化的政策和管理措施改革，而不是演化为社会差别政策新的形式。

第三，户口登记管理中的纠错问题。改革开放后，在改革户籍制度的社会需求推动下，一些地方政府及户口管理机关也曾出台这样或那样的新措施，这些措施被视为改革来应对社会需求，如“自理口粮户口”、“蓝印户口”、“小城镇户口”、收费“农转非”及移民落户新政策等。其实，在没有修订户口管理法规条例前提下的改革，难免导致无规范、不统一的改革，这在较大程度上使户籍管理和户籍法律的权威性自我削弱，从而导致正常户口登记管理出现较多混乱和错误。例如，要求“非转农”、无户口及多重户口、人户分离、身份证错号重号等问题，在改革试点中暴露的越来越多。而且，现在纠正这些错误不实的户口信息，又面临较大的阻力和难度。譬如，以前交费办“农转非”的人中，很多是儿童，户口迁出村子但其实一直居住在村子里。现在村子发展起来了，可他们既无权在村里享受集体福利，又无法在城市生根。所以很多人要求将户口迁回迁出地，即“非转农”。这在操作上既无惯例可循，也遇到迁出地村委会和居民的拒绝，阻力和困难重重。这一问题反映的是在户籍制度改革过程中，由于无统一法律规范的制约和引导，各地随意改革所引发和滋生出的差错及混乱现象。

当前户籍管理中所面临的这些纠错问题，表明户口信息的失真和不准确会给正常社会生活和社会管理带来消极影响，而这些问题通常又是在非规范管理行为和不谨慎改革措施影响下产生的。要避免和解决户籍管理中的差错问题，必须确立一种统一的法律权威，用法律来引导改革，用法律来规范管理，用法律来制约管理。如果缺乏统一规范，或没有法律的约束力，任凭各式各样的改革措施随意出台，就难免出现各种新措施之间的不协调，也无法遏制由此产生的各种偏差。

三、户籍制度改革模式

在四省市户口一元化试点改革过程中，河北省石家庄市和四川省成都市的试点改革起步相对较早，推进过程较快，改革措施较为系统，表现出一定的典型特征，所以将它们的改革经验和所产生的社会效应视为一种模式。对两个城市所采用的模式进行比较，旨在揭示和分析不同改革路径和经验，会对户口管理和社会发展产生何种影响。

河北省石家庄市推进户口一元化改革的基本理念是：人口城市化是推动经济增长的重要动力。该市根据经济测算，认为一个城市人口对GDP增长的贡献率是一个农村人口的7倍以上。由此，该市决定把城市化战略作为经济发展战略的重要构成，并把户籍制度改革作为推动城市化的主要内容。该市自2002年提出户籍制度改革及要求，并通过了从二元户口到一元户口的改革决策。

在一元化户口改革过程中，石家庄市所坚持的原则和改革措施主要包括：（1）取消农业与非农业户口的划分，按实际居住地登记户口；（2）取消落户的指标政策，代之以落户条件；（3）落户条件以固定住所、稳定职业和可靠生活来源为依据；（4）放开家庭团聚、夫妻分居、亲子投靠的户口迁移限制；（5）出生登记以出生医学证明为准；（6）对高层次人才的户口迁移从简，实行迁入地管理。

从石家庄市的试点改革经验来看，取消二元户口并未引起人们常担忧的大量农村居民涌向城市问题，而是带来了积极效应，即城市规模扩大，城市经济得到拉动，城市化进展顺利，而没有出现城市贫民窟、秩序混乱等社会问题。2001—2003年新落户人口44.7万人，其中，68.2%为就地“农转非”者，19.5%为务工人员，6.0%为亲属投靠者，3.4%属外地生源大学生，2.9%为在城市购买住房和投资经营者，整体来看人口流动正常，城市经济随人口增长得到一定拉动。

就问题而言，石家庄市在户籍制度改革中所遇到和面临的主要是：（1）法律困境问题。虽然改革是按照河北省的政策文件部署的范围和步骤进行的，但这一法律依据毕竟是地方性政策法规，无法带动与户口相关的统一法律法规的修订和改革，由此带来一些管理规范的冲突和不一致，其中涉及较多的是与《中华人民共和国人口与计划生育法》、《中华人民共和国统计法》和《中华人民共和国兵役法》相关内容的冲突，户口一元化改革带来人口统计口径和兵源及退役军人安置标准的模糊和操作困难。（2）户口一元化改革与城乡一体化改革的不同步。石家庄市的改革思路是：以户口改革拉动城市化，以城市化拉动经济增长，以经济增长促进社会发展。但是，由于改革过程忽视了对资源在城乡之间配置的协调，从而出现城市快速发展，农村则相对滞后，同时导致城市公共资源紧张的问题。如越来越多的教育移民使城市教育资源非常紧张，多数学校的班容量超标。如果在户口改革的同时，也使公共资源在城乡之间进行公平配置的话，就可能缓解为获取优势资源的人口聚集问题。

四川省成都市在2004年开始推行户口一元化改革，这一改革是作为统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化战略的组成部分而进行的（参见图3—4），改革的出发点和落脚点在于转变农民身份、缩小城乡差别。

成都市户籍制度改革的内容主要包括：（1）取消二元户口性质划分，统一登记为“居民户口”，推进公民身份平等；（2）根据生活圈来规划城市和人口分布，全市分为三个生活圈；（3）建立户籍改革的支持系统，主要有城镇规划的空间支持系统、城市反哺农村的公共财政支持系统、统一劳动力市场支持系统、公共服务均等化的社会福利和社会保障支持系统、改善农村环境的工程建设支持系统；（4）放宽迁移限制，实行按实际房屋产权和租赁合同为依据的户口登记和准迁措施；（5）建立户口集中办理中心，实行网上审批办法。

成都市的户口一元化改革，带来的经济与社会效应主要体现在以下几方面。第一，生产总值和财政收入增长速度明显加快。2006年，全市生产总值比2002年增长65.4%，地方财政收入增长212.7%。第二，促进农民增收，缩小城乡收入差距。羊安镇2006年生产总值比2003年增长72.9%，农民人均纯收入增长58.6%。成都市城乡居民可支配收入差距从2002年的2.63倍缩小到2.51倍。第三，农村公共物品的供给快速增长，大大改善农村基础设施和生活环境。通过城乡一体化建设和市财政的转移支付，城市和农村在基础设施、教育、医疗卫生和社会保障等方面，都享受同等待遇和均等机会，农村社会得到真正的发展。

正是因为在城乡一体化发展战略下推进户口一元化改革，所以，成都市在改革过程中既积极解决了二元体制留下的问题，也从改革中获得了更多的发展机会。例如，市财政虽然拿出大量资金通过转移支付促进农村基础设施、教育、医疗卫生和社会保障的均等发展，但带来的效应是财政收入不断快速增长。此外，由于各个生活圈都得到均等的发展机会，所以户口一元化及放松迁移并未引发人口向中心城区聚集而导致拥挤问题，更没有出现城市资源过度紧张的现象。

四川省是一个人口大省，也属农业大省。城乡差别、区域差别较大，四川省的省情与中国国情特征一致，成都市作为四川省省会城市，所探索的基于城乡一体化的户口一元化改革模式，对推进户籍制度改革、促进农村社会发展、推动经济增长，显示出较为积极的作用。这一模式的经验表明，城乡一体化、户口一元化及身份平等不止是理想，而且是完全具有可操作性，完全可以变为现实，关键是各个区域的中心城市必须确实树立城乡一体化的理念，打破区域割据局面，真正发挥城市在社会经济发展中的中心作用。

四、从二元迈向一元

改革开放后，各地虽然也进行了这样或那样的改革，户口意识似乎在逐渐淡化。然而事实上，如今户口仍涉及方方面面，关系各种群体的切身利益，改革牵一发而动全身。而改革真正削弱的是户口登记管理，人们依法申报登记和变更事项的意识在淡化，户口信息的可靠性面临威胁。

从四省市户籍制度改革试点情况来看，改革的基本模式不外乎三种：小城镇放开，大中城市有条件准入和特大城市抬高门槛。改革面临的问题主要是如何在制度上做文章、如何形成改革动机、如何创造改革条件。要妥善解决改革中的这些问题，最为根本的需要从以下两个方面着手。

首先，必须解决户籍立法问题。目前的改革都属于试点在先，法律修订滞后，这一点极为不正常。《户口条例》已颁布50余年，从未修订。作为一项法规，它始终存在且从未发生改变，而各地的改革又在突破法规中的内容。这给基层管理造成极大困惑，究竟是遵守法规还是不遵守法规呢，这种困惑所造成的影响有两方面：一是削弱户口登记管理；二是制约户籍制度改革创新。所以，国家户政主管部门应尽早拿出《户籍法》和《户籍法》实施细则的草案，供立法机关和社会讨论，争取尽早建立统一、合理的户籍管理法律体系。

尽管户籍立法过程中会面临一些困局，如一些依托于户籍而获取权利的法规、政策、规定如何执行问题，但通过权利细化规定，如把公民不同权利的获取依据按户籍、居住地、居住期限等来明确界定，这些困局在法律上是可以解决的。此外，户籍立法的出发点和原则需要坚持“强化与弱化”相结合：强化户籍制度的民事登记与管理功能，弱化户籍管理的黏附性功能，尤其是差别分配功能；强化公民自主管理和自觉守法意识，弱化行政控制。同时，在户籍立法中，要广泛吸纳和借鉴别国成功的立法经验和管理经验，为建立合理、有效的民事登记和身份管理制度奠定坚实的法律基础。《户籍法》要明确界定公民与户籍管理相关的权利和义务，同时也要明确规定管理机关的责任和权力范围，促进公民依法行使身份权利，管理者依法管理公民的民事及身份事务，推进社会管理的法制化和社会生活的民主化。

其次，在城乡一体化发展框架下推进户籍制度改革。户口一元化改革，意义不仅仅在于名称符号的变化，更为深刻的意义在于它是社会发展的需要。户籍制度的改革与创新，是市场和农民的呼唤。深化户籍制度改革，需要从城乡一体化发展战略中寻找动机和条件，也需要从中削弱改革的阻力。

中国的户籍制度为构建城乡二元的经济与社会结构奠定制度基础，而长期以来形成的二元格局对这一制度又产生了一定的路径依赖。因此，无论是改革二元户籍制度，还是消解二元结构，都不能孤立而行，必须同时并举。改革户籍制度，离不开消解二元结构的制度安排；消除二元结构，也离不开户籍制度改革。

二元户口和二元结构并非坚不可破，消除二元隔离也不至于天下大乱。从成都市改革试点经验中可以看到，取消农业户口与非农业户口的划分，统一实行居民户口的登记管理办法，不仅没有出现大的社会震荡，而且促进了城乡社会的共同进步。城乡一体化并不是遥不可及，而是切实可行。只要发挥中心城市在城乡一体化建设中的反哺和带动的中心作用，就可以建设起均衡发展的一体化社会。中心城市的财政转移不仅不会拖累城市发展，反而会拉动城市的繁荣和升级。户籍制度试点改革经验也表明，改革动机和条件的不足并非绝对，而主要在于观念和认识上的不足。如果把户籍制度改革置于构建和谐社会、建设社会主义新农村以及可持续发展战略框架之中，那么推进城乡一体化和户籍制度改革的困难和阻力将会大大降低。