第三节 城乡二元体制改革与农村发展

城乡二元体制是指在经济、行政和社会管理的制度或政策安排中，按照城市和乡村的行政区划加以分割，并采取不同等的要素资源配置方式和管理方式。厉以宁认为：

计划经济体制实际上有两个重要支柱：一是政企不分、产权不明的国有企业体制；二是城乡分割、限制城乡生产要素流动的城乡二元体制。

其实，城乡二元体制远不仅仅指经济上的二元结构，因为，几乎所有经济体在现代化过程中，都可能出现像刘易斯（W. Lewis）所说的高效率的现代部门与低效率的传统部门并存的二元经济结构。在市场经济条件下，劳动力和资本等要素会从低效率的部门向高效率的部门单向、不对等流动。而城乡二元体制则是因为制度安排，或者说是人为因素导致的城市与乡村社会经济的不平等、不均衡发展格局。

此外，城乡二元体制虽是计划经济体制的重要支撑，但不是计划经济体制的必然要求，也不是计划经济的必然产物。因为，城乡二元体制并非所有计划经济体的共同特征，而且二元体制及问题也没有随着计划经济向市场经济转型而消失，甚至可以说更加突出和显著。也就是说，市场经济体制改革并不必然包含城乡二元体制改革，这从另一角度说明，城乡二元体制是具有中国特色的、涵盖经济与政治的综合性社会体制。

具体而言，当前中国的城乡二元体制所包含的实质性体制内容主要有五个方面。

第一，城乡分割的二元户籍制度。1958年制定的《户口条例》为城乡二元的户籍制度奠定了法律基础。户口按照城镇和农村户口划分进行登记，以及对“农转非”和户口迁移进行行政控制，加上把资源配置与户口挂起钩来，实际上赋予了城镇与乡村居民的不平等法律地位，也无形中在城市和乡村之间构筑起森严的制度壁垒。

城乡二元户籍制度表面看不过是户口登记和管理上的问题，而实质则是城乡二元体制的操作系统，它为城乡之间的不平等资源配置提供了一个操作平台，同时也是城乡有别社会待遇的法律依据。

所谓“籍”，是指享受权利的依据。既然户籍有差别，那么享受不同等的权利也就是自然的事。既然将公民划分为城镇户口与农村户口两种性质不同的户口，那就意味着城镇居民与农村居民会享有不同的法律权利，由此产生城乡分割的二元社会体制也就在所难免。

第二，城乡有别的土地资源配置体制。在土地公有制度的背景下，城市实际上执行的是土地国有制，虽然市民并没有分配到耕地，但实质上仍然享受国家配置的土地资源，如工厂、住房等。而在农村，实行的则是土地集体所有制。农民享受土地资源的权利主要从集体那里获得，也就是由集体来行使公有制主体。相对于城市居民直接从国家那里享受土地资源，农村居民所得到的土地资源权益是间接的且权限范围更小。在这种城乡有别的土地资源配置体制中，城乡居民的主体地位实际上存在较大差别。

此外，城乡土地资源配置体制上的分离实际上限制了要素资源在城乡之间的合理流动。尤其是在这一体制下，农民在土地资源权益性方面是处于弱势地位的，他们在获得土地权益性收益时，仍然受到集体的制约，因为农民只有承包和使用土地的权利，而没有直接流转土地使用权和收益权的权利。

第三，城乡隔离的劳动力市场体制。在计划经济体制下，城市和乡村的劳动就业体制几乎是完全隔离的，农村居民只有通过考学、参军转干、征地工、顶职等几种途径才能进入城市就业系统，绝大多数农村劳动力都要留在农村集体从事农业或就业。改革开放以后，从集体中释放出来的富余农村劳动力虽然可以进城打工，但这并不意味着城乡劳动就业体制已经实现一体化。城乡分割的就业体制主要表现为体制内与体制外的二元就业体制，如农民工现象就是典型，农村劳动力已经在城市实现非农业就业了，但城市就业体制不予认可，仍将这些人认同为农民。

在市场经济体制改革过程中，虽然大量城市就业机会向农村劳动力开放，而且一些劳动就业的相关法律制度也在修订和完善，但是，旧的城乡二元体制仍阻碍着统一的劳动力市场机制的形成，大量农村劳动力依然是不稳定的进城打工者，难以转变为城市职工。

第四，城乡分离的财政及公共管理体制。中国城乡二元经济结构的重要体制支撑便是二元的财政及公共管理体制。长期以来，城市财政与乡镇财政是分离的，而且国家财政偏重于向城市投入，乡村建设得到的国家财政支持相对较少。除了一些全国性的大型基础设施建设项目，国家财政较少向乡村进行直接支出。

在城乡分离的财政体系中，城市财政投入更不可能惠及乡村建设，除非是城市郊区农村。由于乡村财政实力较之国家和城市财政实力薄弱，从而导致多数农村的诸多社会事业和公共建设大大地滞后于城市，城市与农村发展出现二元分化。

第五，城乡分割的社会福利与保障体制。城乡二元格局还包括社会福利和社会保障方面的不同政策和制度安排，无论是在计划经济时代，还是在当前市场经济体制下，社会福利和社会保障的权益分配一直维持着城乡居民分别对待的制度安排。城市居民可以享受国家提供的医疗、住房、教育、生活补助、失业和养老保险、最低生活保障等福利待遇和社会保障，而农村居民除了可以得到社会救助外很少享受国家福利和社会保障。

在二元体制下，国家福利和社会保障政策较少涵盖农村地区，农村居民一般不属于国家福利和社会保障范围之内。或者是国家公共福利和社会保障倾向于先城市后农村。由于农村居民较少享受公共福利和社会保障，因此，城乡差别显得格外突出。同时城乡居民这种待遇或权利上的差别，使得城乡之间的隔离更为森严。为了不让更多的人享受相对优越的公共福利和社会保障，在管理上就必须控制农村居民转为城市居民。

当然，城乡二元体制还包括其他一些重要内容，比如保守的城乡二元理念及文化。这一理念及文化认为，城市就是城市，农村就是农村，在农村与城市之间就需要加以人为的、制度的区分和控制，否则会影响管理和秩序的稳定，这一理念及文化直至今日仍在影响决策和公众的态度。

城乡二元体制自形成到今天已有半个多世纪，它对中国经济与社会发展的影响主要表现为以下几个方面。

首先，二元体制构筑了城乡之间不均衡发展及不和谐的社会结构。二元体制的核心内容就是通过人为的或计划的力量将重要资源在城市和乡村之间进行不均衡配置。随着资源配置的失衡，必然导致城乡发展上的不均衡，由此也就产生整个社会结构出现城市与乡村的不和谐裂缝，也就是在现代化过程中，伴随着城市的繁荣，出现农民及乡村社会的滞后发展。

其次，二元体制拉大了城乡差距和社会不公。重要生产和生活资源在城市与农村之间的不公平配置，意味着城乡居民所拥有的收入流或收入机会是不均等的。机会的不均等和乡村的弱势地位，使得在市场竞争中城乡收入差距和社会不平等进一步加剧。

从图3—1可以看到，城乡居民人均收入差距有不断拉大之趋势，而且，收入差距较大，城市居民收入水平是农村居民的3倍以上。城乡差距在市场转型过程中进一步拉大，这在较大程度上反映市场机制会放大城乡二元体制的差别功能，两者重叠作用导致社会不公加剧。

最后，二元体制严重制约农民及乡村社会的发展。改革开放后，农民和乡村社会面貌发生了巨大变迁，农村经济和农民的收入都有了较大提高。然而，从结构上看，农村和农民仍处在只有增长而无发展的状态之中，农村社会发展水平相对较低（参见图3—2）。

由图3—2来看，中国农村综合发展水平虽在逐年提高，但水平相对较低，基本维持在0.6～0.7，相当于刚刚及格的水平，而且农村发展水平制约了全国水平。农村发展滞后与二元体制的分割或隔离作用有着一定关系，长期以来，乡村社会及其居民被体制束缚在有限的土地和空间之内，流动性和活力受限，从而制约了自身发展。

作为一种体制，城乡二元体制是复杂的，因为它不是某个具体的制度或政策，而是在复杂的历史背景和发展过程中，由多种复杂的机制、体制组合而成的。而且，这种二元体制的影响也是多方面的，但最具本质性的就是它构筑了城乡二元分裂的社会结构。