第一节 农地征用的现状及问题

在中国经济快速增长的过程中，工业化和城市化建设也在不断扩张。大量的城市住房建设用地、公共设施建设和工业生产厂房用地，以及其他非农业生产用地均来自对农村土地的征用，因此，征地现象可以说是农村变迁与发展中的普遍现象。根据2006年中国综合社会调查（2006CGSS）的结果显示：近11%的农户的承包土地都曾不同程度地被征用过（参见表4—1）。

表4—1 农户承包土地征用情况（2006CGSS）

从宏观层面看，中国在近些年的现代化建设过程中，耕地面积在锐减，目前全国耕地已减至18.26亿亩。在过去11年中，耕地减少1.25亿亩，平均每年减少1000多万亩。大量的农地被征用，其实并未给农村和农民创造理想的发展机会。由于征地补偿标准普遍偏低，农民从征地中得到的利益较为微薄，土地增值的收益大部分被政府和开发企业所获得。据估算，在近20年间，国家从农民那里获得土地资产收益高达两万亿以上。

从现实经验来看，向农村攫取土地的现象较为普遍，其中突出地表现为乱征地、乱开发及损害土地承包人利益等。攫取农地的乱象主要体现在征地开发主体混乱、征地用途混乱、征地方式混乱等几个方面。在农地征用过程中，征用者多种多样，有些属于国家征用，有些则为市级政府和县级政府征用，有些是由基层乡镇政府和村级组织征用，有些是由企业或开发商征用，甚至也有农民内部的个人征用。不同的征用者由于其法律地位，以及与农民的关系不同，因而这些征用者的征地目的或利益追求存在较大差别，这就造成农地征用的利益取向上的混乱。如一些企业和个人在征用农地后，常常因多种原因而不能兑现征地补偿，从而使失地农民的权益难以得到有效保障。

对农地的攫取通常有多种形式：有些是通过先建后批的方式来征地；有些是以租代征的方式实现征地；有些则通过土地在个人间的流转或入股的方式变相征地。那些变了花样的征地方式，一方面规避了法律和土地管理制度所构成的征地成本，大大降低了农地征用的难度，从而使得攫取农地更为容易、更为普遍，另一方面变通的征地方式在规避法律和制度管制的同时，实际上给被征地的农民带来了较大的法律风险，因为失地农民在面临征地纠纷时，常常因为征地程序的不合法而难以得到法律的支持。

就农地征用的用途与乡村和农民发展的关系而言，农地征用及非农开发并不总是给广大失地农民带来实际的利益和更好的发展机会。或许正因如此，有较多的失地农民在征地过程中会产生一种遭到不公平对待的感觉。根据中国综合社会调查的结果（参见表4—2），有5%的农民报告自己在过去5年内遭遇过土地征用方面的不公待遇，实际也就是对征地行为的不满。

表4—2 过去5年内遭受过土地征用中的不公平对待的情况（2006CGSS）

如果按照土地被征用过的439人来测算，那么有47.6%的人对征地过程中所受的待遇是不满的。对征地待遇感到不公的人比例如此之高，说明农地征用、开发和再利用至少没有给广大农民带来公正的发展机会，同时也在一定程度上反映出对农地的攫取过程存在着导致社会不公和社会矛盾的风险。一些失地农民由于不能得到合理征地补偿、发展机会和社会保障，他们的生存和生活处境将面临种种困难和问题，这为社会的不和谐增加了风险。

在工业化和城市化的过程中，不可避免地会伴随向农村征地的运动。对土地增加投入和重新开发，是实现土地资源升值、提高土地收益的重要途径。因此，征地及土地开发对提高农村土地资源利用效率会起到积极作用。但关键的问题是，在土地征用过程中，随着土地价值和收益的增长，原先以这些土地为生的农民是否会随着土地的开发而得到相应的发展机会。如果通过压低征地价格或成本，那么可能存在过高估计土地开发收益的问题，而且也会导致土地开发的收益大部分被开发者攫取，而让失地农民和政府承担发展和保障的成本。

既然征地不可避免，那么征地过程中的核心问题其实是征地价格或征地补偿问题。也就是说，征地者究竟该怎样给予失地农民以合理的补偿，才能使土地在开发利用过程中，公共利益、农民利益和开发者利益得到相应的均衡。

目前，在农村土地征地补偿问题上，主要表现在三方面。（1）土地承包人即拥有土地使用权的农民在征地上没有任何决定权，也就是在土地交易中，承包人没有谈判地位。在这种情况下，农民无论是同意还是不同意自己承包的土地被征用，最终土地还是被征用了。这样一种土地征用机制并没有遵循自愿原则，而且也不具有透明性。土地承包人对自己所耕种的土地是如何被征用的，以及征地的价格是多少，可能一无所知。征地的非民主化和不透明性，滋生了农用土地被滥征的现象，从而导致较多农民在不知情的情况下就丧失了承包耕地。（2）一些建设用地开发者常常会打着公共利益或公益事业旗号向农民征地，给农民的补偿价格偏低，从而给土地承包人带来一定经济损失。（3）征地价格形成机制不够公开透明，尤其是土地承包人没有代表参与谈判，明显存在不合理、不公平之处。通常情况下，由于征地款由集体组织来安排兑现，所以农民最终得到的征地补偿金普遍偏低，而且有些不能按期足额领到土地补偿款。

从社会调查的具体情况来看（参见表4—3），征地补偿问题也较为突出。表4—3的数据显示，在土地被征的农民当中，仅有41.2%的人足额拿到了土地补偿金，有29.4%的人没有得到土地补偿金，同样有29.4%的人只领取了部分土地补偿金。由此可见，将近60%的失地农民在土地被征后不能足额领取土地补偿金，这就意味着农民的土地虽然被征用，但他们并不能得到理想的补偿或发展机会。

表4—3 征地补偿金领取情况（2006CGSS）

征地补偿的不到位，相当于对农民与土地相关的收益权的一种剥夺。失地农民在被剥夺的情况下，通常成为社会中的“三无”阶层，即无土地可耕，无就业岗位，无生活保障。尤其是对那些完全失去土地的农民来说，如果征地补偿不能解决他们的再就业和社会保障问题，也就是当生存资源被剥夺后，而又没有得到相应发展机会的补偿，那么这将给他们个人及社会增加较大的负担。

至于征地补偿金偏低或征地价格较低问题，将会导致失地农民的相对剥夺感越来越强。在农地被征用后，随着土地价值的不断升值，土地资源的收益水平不断提高，而作为土地使用权拥有者的农民却并没有随着土地的开发和收益的增多而获得新的发展机会。于是，失地农民经过一段时期后，当土地补偿金被逐渐消费或逐渐贬值时，会产生较为强烈的相对剥夺感。相对剥夺感的形成，同样会让广大失地农民对征地行为不满。

农村征地补偿问题的产生与农村土地集体所有制的制度安排是分不开的。农村自1980年代全面推行家庭承包责任制后，“人民公社”、生产大队和生产小队等集体经济组织已经解散，这实际意味着集体经济主体已经不复存在了，那么集体所有权的主体就变得模糊起来。一方面，取代“人民公社”的乡镇政府对农村土地的征用拥有一定的行政审批权，且对村级组织有较大的行政控制权和影响力；另一方面，村级组织在很多土地征用和流转中扮演着土地所有者和发包人的角色，也就是集体的代表。但是，乡镇政府和村级组织已经都不是经济主体了，所以当作为所有权主体时，所代表的利益并不一定是集体的利益。因为在不采用集体经济核算的情况下，村级组织的经济收入可以不需要在所有集体成员中去分配，而可能被组织及其成员占有。虽然在乡村管理体制改革中，人们要求村委会办事公开、透明，即村务公开，让各种村级收支账目透明；但在农民没有征地谈判权的情况下，村级组织和乡镇政府对征地过程及征地费用的控制是难以避免的。许多失地农民之所以得不到合理的征地补偿，就是因为制度安排中缺乏对农民土地使用权的足够保护，以及对土地所有权主体缺少清晰的、规范的界定和合理的监督与约束。

农地征用中的剥夺与相对剥夺现象的存在，反映出征地者与失地农民之间存在着不公平、不均衡的关系。征地者无论是来自政府方面还是来自市场方面，这种关系都将意味着农地征用机制的失灵，在这里要么是政府失灵，要么是市场失灵。正是因为征地机制的失灵，才出现攫取农地的混乱现象难以得到控制的局面。