导论

绩效管理是一个舶来品，“绩效”一词是英文“performance”中译版本，对“绩效”一词的理解，必须从“performance”开始。我们查阅英文词典可以看出，“performance”有四个解释：第一，演出；演奏；表演。第二，履行；实行；完成。第三，成绩；成果；工作。第四，（机器等的）性能；（人的）技能，本事。将其概括一下，“performance”可以理解为“行为”之意，其有两种引申意，一是行为过程表现；另一种是行为结果表现。可见，绩效的内涵非常丰富，对于政府绩效来说，它既包括政府“产出”的绩效，即政府提供公共服务和进行社会管理的绩效表现；又包括政府“过程”的绩效，即政府在行使职能过程中的绩效表现。政府绩效还可分为组织绩效和个人绩效，组织绩效包括一级政府的整体绩效、政府职能部门绩效和单位团队绩效；个人绩效，即为公务员绩效。

关于绩效管理的含义，尚未形成一致的理解。有论者认为人们对绩效管理主要持以下三种观点：“绩效管理是管理组织绩效的一种体系；绩效管理是管理雇员绩效的一种体系；绩效管理是把对组织的管理和对雇员的管理结合在一起的一种体系。”这主要是从绩效管理的对象来进行区分的。第一种观点将绩效理解为组织绩效，强调通过对组织结构、业务流程、技术、目标等方面的调整实现组织的战略目标。第二种将绩效理解为组织成员的绩效，强调以人员为核心的绩效管理概念。不过，一些持这类观点的人并不否认对人员的绩效进行管理必须在组织框架内进行。他们只是在阐述其以人员为核心的绩效管理观点时假设组织的目标已经确定，并在向所涉及的人员传达之后得到了他们的认同。第三种观点指出，绩效管理的中心目标是挖掘人员的潜力，提高他们的绩效，并通过将组织成员的个人目标与组织目标结合在一起来提高组织的绩效。综上所述，第二种观点与第三种观点认为绩效的核心均在于人员的绩效，不过第二种观点认为对人员的绩效管理必须在组织框架内进行，而第三种观点认为人员绩效必须与组织绩效相结合。

也有学者认为可从三种意义上理解绩效管理这一概念：“第一，绩效管理是一项系统工程”; “第二，绩效管理是一个过程”; “第三，绩效管理是人力资源开发的一种手段”。这主要是从绩效管理的外延层面来进行区分的。就这一理解而言，第一种观点把绩效管理作为一项系统工程，是对绩效管理最广义的解释，它把围绕绩效提高这一目标而实施的一整套的管理活动和管理技术都视为绩效管理。第二种观点把绩效管理作为一个过程，则是指组织管理绩效的一套具体操作程序，其中各个环节相互联系，形成一个有机的链条，这是对绩效管理的狭义解释。第三种观点把绩效管理作为人力资源开发的一种手段，它是指围绕组织绩效提高这一目标而实施的人力资源管理原则和技术，它的着眼点是组织绩效，但关注的领域主要限于人力资源，这也是对绩效管理的狭义解释。

根据以上的阐述，我们对绩效管理作出广义和狭义的解释：广义上，绩效管理是为提高组织及其成员绩效而实施的管理活动和管理技术；狭义上，绩效管理是为提高组织及其成员绩效而实施的流程化操作程序。我们在本书中所谈的绩效管理是从狭义的角度来看待的政府绩效管理，政府绩效管理是指政府为提高自身及其公务员的绩效水平而实施的流程化操作程序，包括绩效计划、过程管理、绩效考核和绩效反馈。从本质上来说，政府绩效管理就是政府绩效考核的流程化管理。

从广义的政府绩效管理来看，绩效考核属于绩效管理的一种表现形式，绩效考核起源于西方国家文官（公务员）制度。最早的考核起源于英国，在英国实行文官制度初期，文官晋级主要凭资历，于是造成工作不分优劣，所有的人一起晋级加薪的局面，结果是冗员充斥，效率低下。1854—1870年，英国文官制度改革，注重表现、看才能的考核制度开始建立。改革后，文官实行按年度逐人逐项进行考核的方法，根据考核结果的优劣，实施奖惩与升降。考核制度的实行，充分地调动了英国文官的积极性，大大提高了政府行政管理的科学性，增强了政府的廉洁与效能。英国文官考核制度的成功实行为其他国家提供了经验和榜样。美国于1887年也正式建立了考核制度，强调文官的任用、加薪和晋级均以工作考核为依据，论功行赏，称为功绩制。此后，其他国家纷纷借鉴与效仿，形成各种各样的文官考核制度。这种制度有一个共同的特征，即把工作实绩作为考核的最重要的内容，同时对德、能、勤、绩进行全面考察，并根据工作实绩的优劣决定公务员的奖惩和晋升。

西方国家文官制度的实践证明，考核是公务员制度的一项重要内容，是提高政府工作效率的中心环节。各级政府机关通过对国家公务员的考核，有利于依法对公务员进行管理，优胜劣汰，有利于社会和公众对公务员进行必要的监督。文官制度的成功实施，使得一些企业开始借鉴这种做法，在企业内部实行绩效考核，试图通过考核对员工的表现和实绩进行实事求是的评价，同时也能够了解组织成员的能力和工作适应性等方面的情况，并作为奖惩、培训、辞退、职务任用与升降等实施的基础与依据。

绩效考核应当分作六个具体的行动步骤组织实施。把每一个步骤列为一个作业单元，在行动前精心组织操作培训和专项辅导，并进行必要的模拟演练。

绩效考核的流程分为以下六个步骤：

第一步 确定考核周期

依据组织管理的实际情况，确定合适的考核周期，工作考核一般以月度为周期。每个周期进行一次例行的重点工作绩效考核。对需要跨周期才可能完成的工作，也应列入工作计划，进行考核。可以实行时段与终端相结合的考核方法，在开展工作的考核周期，考核工作的进展情况，在完成工作的考核周期，考核工作的终端结果。

第二步 编制工作计划

考核对象的职能部门、业务机构和工作责任人，于考核周期期初编制所在部门或岗位的工作计划，对纳入考核的重点工作内容进行简要描述。每一项重点工作都要明确设置工作完成的时间指标和质效指标。同时按照预先设定的计分要求，设置每一项重点工作的考核分值。必要时，附加开展重点工作的保障措施。周期工作计划应按照时间要求编制完成，并报送考核执行人确认，然后付诸实施。

第三步 校正量效化指标

绩效考核要求重点工作的开展和完成必须设置量效化指标，量化指标是数据指标，效化指标是成效指标。重点工作的量效化指标，反映了重点工作的效率要求和价值预期。另外，在实际工作的操作中，并不是所有的工作结果或成效都可以用数据指标进行量化，而效化指标则比较难以设置和确定，需要一定的专业素质和及时的信息沟通。因此，考核执行人应会同考核对象，对重点工作的量效化指标进行认真校正并最终确定，保障重点工作的完成质量。

第四步 调控考核过程

在管理运转中，存在许多不确定性因素，容易造成工作变数，考核也是如此。当工作的变化、进展和预置的计划发生冲突时，首先应该对变化的事物进行分析，准确识别变化的原因和走向，然后对工作计划和考核指标作出及时、适当的调整改进。

第五步 验收工作成效

每个周期期末，在设定的时间内，考核执行人依据预置或调整的周期工作计划，对考核对象的重点工作完成情况，进行成效验收。按照每项工作设置的量效化指标和考核分值，逐项核实工作成效，逐项进行评分记分，累计计算考核对象该考核周期重点工作完成情况的实际得分，并就工作的绩效改进作出点评。

第六步 考核结果运用

考核的目的是改进绩效、推进工作、提高效率。考核对象重点工作完成情况的实际得分即为考核结果。如何运用考核结果，会直接影响考核的激励作用。要切实结合企业管理资源的实际情况，充分考虑企业文化的负载能力，在这个基础上选择和确定考核结果的运用方式。在这里简单介绍几种考核结果的运用方法。

一是考薪挂钩，就是考核结果与薪资收入并轨，按照考核得分，计算实际薪资收入。这个薪资可能是职能职务薪酬或岗位工资，也可以是独立设立的绩效工资，还可能是效益奖金。

二是考职挂钩，把考核结果与考核对象的职位挂钩。考核对象由于主观因素，在较长时间内不能按计划完成重点工作或者不适于承担所在岗位的工作职责，应适当地调整其岗位或职务，避免重点工作遭受损失。

三是信息整合，通过考核，可以反映、整合并有效利用多个方面的考核信息。有资源配置信息、岗位设置信息、管理损耗信息、工作问题信息和人才信息等等。考核结果的信息运用，能够为企业的工作决策、管理运转和人才的培养使用，提供重要的信息支持。

政府绩效评估具有计划辅助、预测判断、监控支持、激励约束和资源优化等多项功能，通过评估绩效，改进激励机制、竞争机制、监督机制和责任机制，属于政府运行机制优化的范畴。从系统组织整合理论角度看，这种运行机制的优化可以在一定程度上弥补一些管理体制方面的缺陷。政府绩效评估是以提高政府公共管理和公共服务能力而采取的以公共责任和顾客至上为理念的政府改革策略，是持续改进和提高政府部门绩效的新的管理理念和方法，是当今许多国家实施政府再造、落实政府责任、改进政府管理、提高政府效能、改善政府形象的一个行之有效的工具。

政府绩效管理具有如下几个方面的特点：

第一，把绩效作为管理的核心。这就要求必须重视管理的价值取向和社会效应，关注管理过程的环境因素和心理因素，力求在测评中把定量分析与定性分析结合起来。政府绩效管理理论认为，重视绩效能够激发管理者的使命感和责任感，能够促进测评的公正性和客观性，能够获得更多的社会支持。

第二，强调多元服务主体。传统的行政管理理论认为，政府是社会公共事务的单一服务主体，政府既是公共产品的组织者，又是生产者。绩效管理理论则认为，政府当然是社会公共产品的组织者，但不一定是唯一的直接生产者，对于那些技术性、具体性的社会事务，应尽可能地交给社会组织承担。社会公共事务的承担主体，可以是政府，也可以是社会中介组织、非营利组织、公私合作组织，甚至是私人营利组织。

第三，凸显机制创新。传统的行政管理虽然也在不断地谋求发展，追求创新，但总体说来都局限于体制性的改革，行政机构改革、公务员制度改革、领导体制改革等都属于这个范畴。政府绩效管理则以政府应该管什么和怎么管作为中心，致力于寻求一个新的治理模式，创造一种新的管理机制，使政府能够更好地配置资源，以提供公共服务作为职责使命，以提高绩效作为目标指向，全面理顺政府与社会、上级政府与下级政府、领导与部属、决策机构与执行机构的关系，把不该管的和管不好的公共事务移交出去，政府集中精力抓好宏观调控、市场监管和公共服务等工作。

第四，政府绩效管理重视管理方法与技术。传统的行政管理方法往往孤立地研究和运用行政手段、法律手段、经济手段和思想教育手段。绩效管理讲求方法与目标的统一，积极寻求和开发具有可操作性的管理方法，提高管理绩效。作为一种目标结果，绩效是对政府运用的管理方法是否有效的验证，管理的有效性和管理方法的有效性是一致的。绩效评估是根据预定的管理目标，运用一套力求全面、客观、公平的评估指标，对特定时期公共组织和人员的管理状况进行测评的过程，绩效评估不仅可以反映管理信息，而且通过公共组织和人员之间管理结果的纵横比较，可以形成压力，产生激励，提高管理绩效。