第三节 海淀区政府绩效管理的历史源头

2009年，中央和北京市批复决定，中关村要在2020年前建成具有全球影响力的科技创新中心。按照这个总体目标，北京市委市政府和海淀区委区政府在2010年确定了海淀区今后的工作标准是“全球定位，全国领先，全市第一”。这个工作目标非常大、标准非常高、要求非常严，但是，海淀区有信心、有决心去实现。当大政方针定下来后，关键就看干部队伍。为此，2010年，海淀区在政府系统全面试行“一向三维”绩效管理模式，简要讲就是“一个导向，三维合力”，即全面建立以结果为导向的执行模式，搭建一个政府绩效管理信息平台，对目标管理、全程调控、持续改进、绩效考核、激励控制进行系统整合，形成绩效管理的过程维、方法维、应用维的三维合力，建立“受命—复命”的长效机制，体现干与不干不一样、干多干少不一样、干好干坏不一样，加快从“要我干”向“我要干”转变，提升工作的主动性、积极性和创造性，全面可持续地提升政府系统的绩效，为加快建设中关村国家自主创新示范区核心区、建设具有全球影响力的科技创新中心提供具有强大执行力的行政平台。

一、海淀区政府督查工作与督查考核

从历史发展角度来看，海淀区政府的绩效管理模式经历了从督查、目标管理、督查考核向绩效管理的重大转变，这种转变是一种蕴涵着理念、方式、方法和技术手段的变革性转变。从海淀区政府的督查考核实践来看，督查考核与目标管理属于同一时期的产物，在督查考核中蕴涵着目标管理，在目标管理中体现着督查考核，督查考核以目标管理为基础，目标管理以督查考核为内容。督查考核对海淀区政府未来实行绩效管理起到了基础和铺垫的作用。2011年海淀区政府为深入贯彻落实科学发展观和树立正确的政绩观，紧密结合胡锦涛总书记在纪念建党90周年大会上的讲话精神和全区开展优质服务年的要求，坚持全面、客观、公正地考核各部门工作实绩，充分发挥督查考核的导向和激励作用，确保全年各项工作任务全面完成，为率先形成创新驱动格局和打造具有全球影响力的科技创新中心提供保障。经区督查考核领导小组研究决定，对区委、政府、纪委系统的各单位、街道和镇进行2011年度督查考核，也因此开创了政府绩效管理的先河。

（一）海淀区政府的督查工作

1．督查

督查是区政府督查室围绕区政府的中心工作和区政府领导交办的督查事项，认真开展的督促检查工作，确保政府部署重要工作任务的落实，切实提高政府的执行力，较好地发挥职能作用。

区政府督查室是受区长委托，对区政府重要工作进行督促检查的专门机构，在区政府办公室领导下，对区长负责，确保政府工作落实，提高政府执行力。在日常督查工作中，区政府各部门和下级政府的一些同志，也常常把其称作区政府的“督军”、区长的“钦差”。有些承担政府重要工作的部门在对下工作推进时，一旦推进受阻或遇到一定困难，也都会请区政府督查室实施督办。在督查范围上，《区政府工作报告》中确定的目标任务、以区政府名义召开的并有区长参加的重要会议确定的事项、各部门年初上报并经分管副区长同意的年度目标绩效考核，均属于正常督查范围，另外，还有区长直接交办的督查事项、上级督查部门转办的事项，都在督办重点之列。

督查的分类较多，按督查时间可分为定期督查与不定期督查；按督查涉及面又可分为抽查与普查；按督查的内容和性质分为三类：决策督查、专项督查和督查调研。

（1）决策督查。决策督查是把同级党委、政府、部门重大决定事项和重大工作部署的落实作为督查内容的督查。党委、政府的决策很多，其中，经济工作会议明确的各项重点工作，党委常委会、政府办公会议的重大决定事项、工作部署及中心工作的督查是决策督查的重点。决策督查是督查部门的核心职能，是一项应常抓不懈、抓牢抓实的工作。

（2）专项督查。专项督查包括交办督查和批办督查，有人也称之为问题督查、专项查办，是指对上级和本级领导同志批示和交办的重要事项所进行的督促查办。专项督查的事项，往往比较具体，有的看起来比较细小，但却复杂棘手。随着人民群众法律意识的增强，社会舆论监督的加强和各级领导对人民群众呼声的重视，问题督查的内涵也在不断扩展，因此需要认真办理。

（3）督查调研。督查调研是把督促检查和调查研究结合起来的一种督查形式。通过督查调研，能及时发现决策落实过程中出现的矛盾和问题的深层次原因，从而为针对性地解决矛盾和问题提供科学依据，有效地推动党委、政府决策的贯彻落实。

2．督查工作

督查工作是党委、政府工作的重要内容，是保证党委、政府决策顺利、有效实施的重要手段和环节，是办公室为党委、政府服务的一项重要职能。

督查工作既是一种秘书行为，又是一种领导行为。作为一种秘书行为，主要是通过督查调研为领导决策提供情况、预案，当参谋出主意；作为一种领导行为，督查是党委、政府领导工作的重要组成部分，是决策执行程序中必不可少的环节，是确保政令畅通和党的路线、方针、政策及重要工作部署落到实处的重要手段，是党政领导机关改进工作作风，提高工作效率的有效措施。

各级政府对督查工作的重视不断提高。1999年，中办下发6号文件，文件明确指出“督促检查工作既是各级党委的重要职责，也是办公厅（室）的重要工作”, “督促检查，从根本上说，是对各级党委和领导工作作风的监督和检查，是决策落实的重要推动力，是落实工作不可缺少的辅助力量”。1999年年初，市委召开了市委督查工作会议，专门部署督查工作，对建立健全督查各项工作制度，加强督查工作队伍建设提出了比以前更高的要求。会上，市委还专门下发了20号文件，明确授予党委督查部门“四权”，即督查活动组织协调权、情况调查核实权、工作情况通报权、问题处理及干部奖惩建议权；并解决了一系列影响督查工作的实际问题。会后，市委紧接着召开了市委督查工作会议，下发了市委3号文件，在进一步明确授予督查部门“四权”的同时，对督查工作提出了新的要求，突出表现为北京市第一次提出督查与干部政绩考核结合起来。实践证明，督查工作的作用越来越重要。其突出作用主要表现在：

一是推动作用。通过督查可促进工作开展，规范操作程序，提高工作质量，确保决策落实。这是督查工作最基本的作用。

二是“桥梁”作用。通过深入基层、深入实际，可以加深人民群众对党和政府的了解和信任，使群众看出各级干部是全心全意为人民服务的，从而改善党群、干群关系，提高党和政府的威信。

三是“耳目”、“助手”作用。督查人员把在基层督查过程中看到的、听到的、查到的新情况新问题，及时向领导反馈，为领导查漏补缺，及时纠正基层工作中的失误，解决存在的问题，成为领导发现问题的耳目、堵塞漏洞的助手。

四是“外脑”作用。通过深入基层直接了解决策实施过程中的深层次问题，同时站在全局的高度，把群众和基层单位提出的意见建议作为了解决策在基层的贯彻落实情况和社情民意的重要渠道，定期汇总，对新情况、新问题和发现的决策不完善方面，进行归纳、分析和换位思考，提出新思路、新措施，作为党委、政府安排部署工作、完善决策的重要参考，增强领导决策的科学性、针对性，从而当好领导的“外脑”。

（二）海淀区政府督查考核的内涵

督查考核是推动决策部署落实的有力手段，是把决策部署变为现实的桥梁。高度重视督查考核的职能作用并不断强化此项工作，能够卓有成效地推进和谐社会建设。

1．督查考核的重要性

督查考核工作作为“决策、执行、监督”三大体系中的关键环节，是推进重大决策部署落到实处的有效方式和必要手段。如何把中央的决定部署落到实处、引向深入，更好更快地推进和谐社会建设，加强督查考核无疑是首选工作，是和谐社会建设的助推器。

党政系统的督查考核工作经历了专项查办、决策督查、督查调研以及与目标绩效考核相结合的发展演变过程，已初步形成了一个较为完整的督查考核体系。充分发挥督查考核工作职能可以从不同层面、不同角度推进和谐社会建设。专项查办工作以办理领导批示件为载体，可以突破一些影响和谐社会建设的瓶颈问题，注重点上问题的解决；决策督查以贯彻落实各级党委、政府重要会议、重要文件精神为依托，可以深入推进和谐社会建设重大决策部署的落实，侧重面上问题的解决；督查调研工作通过深入实际，找准问题，广泛借鉴，培育典型，可以使和谐社会建设不断深入；目标绩效考核工作从各级各部门职能出发，通过设置和谐社会建设各项指标、制定科学合理的考核办法、充分运用激励约束机制，可以全面推动和谐社会建设。督查考核各种手段的有效结合，可以解决和谐社会建设深层次问题，如专项查办与督查调研结合，不仅可以促进领导批示事项的解决，还可以通过对问题发生的根源做进一步调研，建立长效机制，利于同类问题的解决。

督促检查本身是一种领导行为，“一把手”亲自督查是抓落实的重要环节。各级党政主要负责同志要把自己放到抓决策落实、抓工作落实的主体地位上来，像抓决策制定一样重视抓好决策的落实。依照统一领导、分工负责的原则，对重要决策和工作部署提出明确的质量、时限要求，责任到人，坚持谁主管、谁负责，一抓到底。通过领导抓、抓领导，使各级领导自觉成为决策落实的主体，成为抓落实的直接责任者和推动者。

2．督查考核的工具——目标管理

目标管理是督查考核工作的重要抓手。在和谐社会建设中运用目标管理，就是以科学发展观为指导，把各级各部门和谐社会建设任务予以量化，真正做到督有主体、查有内容、考有目标、奖有依据。

实施目标管理的首要环节在于目标体系的设置。科学设置目标，合理分解责任，有利于增强和谐社会建设的导向性，增强各级各部门落实和谐社会建设各项措施的责任感和紧迫感。和谐社会建设责任目标的设置要体现以下原则：一致性原则，要求局部与全局、短期与长期、对上级与对群众负责相一致；挑战性原则，要求体现加压驱动、争创一流的精神；重点性原则，既全面覆盖，又重点突出、层次分明、简洁明晰；可操作性原则，要求目标具体、务实、明确，可比较、可分解、可考核；公开性原则，要向被考核部门和群众公开，主动接受监督。

实施目标管理的关键在于建立以督促检查为主要途径的监控检查机制。督查部门要以目标管理为载体，把工作的着力点放在全程跟踪督查上，采取日常监控、年终考核、抽查监测、督查调研、明察暗访、综合分析等手段，围绕和谐社会建设的战略部署，重点督查决策部署落实情况和目标管理实施中暴露出来的带有普遍性、倾向性、政策性的问题，提出完善决策、解决问题、推动落实的意见建议。

实施目标管理重在落实。实践中要按照和谐社会建设的九大目标，摸排底情，结合实际，广开言路，遵循目标制定与和谐社会建设的原则，制定和谐社会建设各项指标并加以高度重视，将其纳入到目标管理绩效考核体系。根据和谐社会各项指标进度情况，分类实施，加大监督检查力度，确保和谐社会建设顺利推进。

3．督查考核的出发点和落脚点

督查考核工作是抓实事落实的工作，知实情、想实招、说实话、求实效是督查工作的出发点和落脚点，也是推进和谐社会建设的有效途径。

一是知实情。督查工作必须深入实际，深入基层，深入群众，畅通信息渠道，注意舆情动态。不仅要了解和谐社会建设取得的成效，更要注意倾听群众的呼声，发现矛盾和问题，透过现象看清本质，找准根由，及时提出切实可行的建议，使之成为再次决策的依据。

二是想实招。在督查重点上，做到“重点问题集中督查，难点问题反复督查，热点问题跟踪督查”。在工作作风上，实现“五个转变”，即由领导点题的被动督查向提前介入的主动型转变，由面面俱到向重点突破转变，由文来文往向现场督办转变，由一次性督查向反复督查转变，由照传照转向研究规律、出大主意、当大参谋转变。在督查方式上，运用好明察暗访、专项查办、决策督查、目标督查、督查调研等方式，发挥好领导督查、联合督查、媒体督查等作用。

三是说实话。说实话就是要坚持求真务实，真督实查，特别是督查干部要站在讲政治、讲党性、讲纪律的高度，实事求是，敢讲真话，不做和事佬，不怕得罪人。说实话体现在督查反馈中，就是既不夸大成绩，也不回避问题；既不轻描淡写，也不故作高深。

四是求实效。求实效就是要围绕涉及和谐社会建设的重要问题、突出矛盾，运用多种督查方式，加大工作力度，务求从根本上、从长效机制建设上取得突破。

4．督查考核的创新

实践证明，创新是推动督查考核工作发展的原动力，督查考核工作方式方法的创新可以有效推进经济社会各项事业向深层次发展。结合实际，把督查考核工作的创新成果运用到推进和谐社会建设上来，是对创新效应的深层次挖掘，应着重从创新督查考核方式、规范督办程序上加以运用。

创新督查考核方式，就是以增强督办绩效为导向，积极探索，借鉴一些成功的创新成果，推动工作落实。一是借助新闻媒体、社会力量。如聘请部分特邀督查员，发挥人大代表、政协委员以及专家学者的作用，在新闻媒体的配合下，形成与社会各方面的良性互动，围绕领导关注、事关群众生活、亟待解决的问题深化督办效果。二是加强与其他部门的沟通互动。督查部门应加强同其他部门的沟通，定期召开重大决策落实、疑难问题解决的分析协调会议，统筹兼顾，借助专业部门的优势，增强督办实效。三是引入管理创新成果。如引入在社会管理中已成功运用的听证制度，在督办涉及社会热点、难点问题的过程中，邀请专家、群众代表以及相关单位召开听证会，提出科学合理的督办意见。四是健全激励约束机制。把督查考核的结果作为衡量各级各部门政绩和干部任用的重要依据，通过树立标杆，激发、调动督查考核主体干事创业的积极性和主动性。

规范督查考核程序，就是在不断总结经验、探索规律的基础上，提高效率、确保质量的同时，加强规范化、制度化、科学化建设，注重过程控制，坚持持续改进，确保督查考核工作高效有序运转。一是引入质量管理。坚持质量管理、细节管理，实现督查考核过程的有序运转、无缝衔接，通过质量管理的保障机制，确保督办质量。二是加强制度建设，实施流程再造。建立健全日常监控、查办件的联审联办、复核、批示事项办理规则、文复面复规定等制度，针对督办过程中出现的新问题和新情况，作出及时修改、优化督办流程，使之科学、务实、高效。三是借助信息化手段。信息化可以加快信息流通，提高效率，降低成本，是督查考核工作提效的必然趋势。开发督查考核管理软件系统，可以实现多个工作环节的无纸化、高效化，使办理传输与日常监控、分析、评估、预警等同步实现。

（三）海淀区政府的督查考核流程

1．督查立项

督查立项是督查活动的起点，它作为督查活动的开端，直接影响着督查活动的效果。因此，首先要把好立项关。我们在实施督查立项时，一定要注意把握全局，突出重点：一要紧扣党委、政府的重大决策和重要工作部署立项，确保在时间和精力上的投入；二要紧扣党委、政府主要领导关注的热点问题立项，确保督查成果被领导有效利用；三要紧扣工作落实难度较大的事件立项，确保督查活动起到化解矛盾和排除梗阻的作用。

2．方案制定

要使督查活动的开展有序有效，每次督查前，须针对督查事项科学地制定一个督查活动的实施方案，明确督查的对象、内容、方法、标准和督查的时间安排，送主要领导或分管领导批准后组织实施。

3．实地调查

依据督查方案，组织、协调督查人员，深入基层与群众中，视情况采取听、问、看、查、访等方式，收集第一手资料，确保所掌握情况的客观性、真实性。这是督查活动能否收到实效的关键环节。采取恰当的调查组合方式、方法是搞好实地调查，掌握真实情况，完成督查任务的基本保证。为此，在实地调查时，要全方位、多视角地了解情况，倾听各方面的意见，并对所反映的各种情况进行分析、比较、鉴别，避免以偏概全。

4．情况综合与反馈

情况综合与反馈就是将调查掌握、分析研究的情况，及时、客观、公正地加以综合，编成专报，上报上级机关和领导，通报基层有关单位和部门。它是整个督查活动的最后一个重要环节。在这个环节上，必须做到全面、真实、及时。

第一，反馈结果要全面。督查反馈要全面是督查工作的一项基本要求。要做到反馈全面，必须在“三有”上下工夫：一是有情况。督查反馈要通过筛选、加工，尽可能地做到全面、准确、客观。如区级重大决策督查的反馈广度应当包括一级党委和政府，一个部门或单位对决策实施的态度、所采取的措施、取得的效果、产生的经验、存在的问题、提出的建议等项内容。二是有分析。通过由表及里、去粗取精、去伪存真的分析，恰当地总结出规律性的经验，分析出具有普遍性、倾向性的问题及其产生的原因；反馈应做到有观点、有典型；分析要做到点面结合，定量与定性结合。三是有建议。就是指反馈应当有针对性地提出解决问题、完善决策、改进工作、纠正偏差、促进落实的办法、意见或措施，并力争使这些办法、意见、措施被党委、政府的领导所采纳，变为新的领导行为。

第二，反馈结果要准确、真实。督查结果反馈直接影响领导行为，产生现实作用，所以要求准确真实。准确是指向领导报告督查情况时，坚持一是一，二是二，抓住要害，尽量减少“模糊概念”和不确定数据，要对定性句段和有关数据，反复推敲，认真核准，力求准确无误。真实是指对领导报告情况时坚持有喜报喜，有忧报忧的原则，对督查情况，特别是正反典型，不随意夸大或缩小，不将道听途说、论据不足的东西作为督查反馈的内容。

第三，反馈结果要及时。督查工作旨在解决拖拉推诿的问题，提高工作效率。不讲效率就失去了督查工作的意义，因此，督查工作的反馈必须快节奏，讲究时效。否则，就会时过境迁，错过解决问题的最佳时机，失去反馈的意义。要做好“时效”这篇文章，一要保证一个“快”字，使结果反馈与党委、政府工作部署同步合拍；二要强化一个“报”字，凡规定了反馈日期的，必须按期上报；没有规定反馈期限的，一般要求有关单位按照一定的程序尽快处置，及时反馈，从而实现重大决策的如期落实，所反映的问题尽快解决。

（四）海淀区政府的督查考核内容

海淀区前区长林抚生曾提出，“当前，海淀区政府正处于改革进入攻坚、社会正在转型、体制正在创新、利益正在调整的关键时期，要做的工作很多，面临的问题、矛盾和困难也不少，督查工作任务繁重；要确保督查工作的有效开展，使督查工作出权威、出实效，就需要抓工作重点。”归纳起来，督查工作的内容主要有如下几个方面：

1．突出围绕经济建设这个中心来开展督查

目前，全党的根本任务就是以经济建设为中心，集中精力把经济搞上去，其他工作都必须服从、服务于这个中心，促进和保证这个中心任务的完成。办公室作为党委、政府、部门工作的参谋部门，其督促检查工作也必须坚持服从、服务于经济建设，并真正把工作重点放到紧紧围绕各级党委、政府重大经济决策的督促检查和狠抓落实上来。这既是根据形势提出的新要求，也是督查工作充分发挥参谋助手作用的根本所在，同时，也是督查工作上层次、上水平、上质量的重要前提。因此，我们必须把经济建设这个中心作为督查工作的出发点和落脚点，紧紧围绕经济建设任务来考虑督查工作，结合经济建设的实践来开展督查工作，以党委、政府经济决策落实的效果来检验督查工作。

2．突出围绕党委、政府的重大决策落实来进行督查

从领导工作来说，作出决策和制定政策，事情只是做了一半，另一半而且是更重要的一半，就是要努力贯彻实施，真正把决策、政策变成群众的自觉行动，如果不落实，再好的决策、政策也只是一纸毫无意义的空文。实践证明，抓落实的问题事关全局，事关党委和政府在人民群众中的威望。科学决策是领导工作的核心，但决策作出后，就必须贯彻落实，否则，便是一纸空文。决策督查抓得实，抓得好，党委、政府的重要决定事项和重大工作部署落实得了，党和政府的路线、方针、政策的落实就有了坚实的基础和可靠的保证。当前，海淀区的大政方针已定，关键在于抓落实，督查工作要紧紧围绕“产业立区、工业强区”的经济发展战略开展督促检查，特别是要对落实重点工作决策的情况进行督促检查，以确保党委、政府各项决策的贯彻落实。

3．突出围绕党、政一把手交办事项来开展督查

领导交办或批办的事项，特别是各级党政一把手交办或批办的事项，往往在一定程度上反映了当前时期领导的工作思路和关注的社会问题。特别是其中一些普遍性、政策性、倾向性、苗头性很强的问题，能反映出党和政府的大政方针、重要文件精神、重要工作部署在贯彻落实和实施过程中的不落实问题、不落实环节和决策的不完善方面，需要下大力气去解决。此外，对一些群众关心的、反映强烈的问题的批办督查，应抓住典型进行查处，总结经验，提出一些解决类似问题的措施，如果被领导决策圈所采纳，可推动和指导全局工作。督查好了领导交办、批办事件，有利于落实好领导工作的思路，有利于及时解决一些社会问题和社会矛盾，从而有利于社会发展和社会稳定。因此，对于领导交办、批办事件，我们要明确专人负责，积极采取措施，督促有关部门及时处理，做到件件有结果，事事有回音。

4．突出围绕社会反映的热点问题开展督查

对于社会反映的热点问题，只要是领导关注的，督查工作应紧跟上去，主动开展督查。例如农民负担问题，软环境建设中的问题，干群关系问题等，这些问题往往具有很强的社会敏感度，能否解决好这些问题，不仅直接关系到广大人民群众的利益，而且关系到党在人民群众中的形象。因此，对这些问题，督查部门必须抓住不放，一查到底。只有这样，才能使督查工作同领导的思路贴得更紧，使落实中的难点抓得更准，有利于增强督查工作的实效性。

二、海淀区政府督查考核的相关制度

（一）区监察局、区城市管理监督指挥中心信息化城市管理工作监督评价考核实施方案

2008年根据区政府办《关于印发 <海淀区信息化城市管理系统监督评价考核实施意见>的通知》（海政办发 [2006]46号）要求，为了有效监督各镇（乡）政府、街道办事处和相关区级城市管理部门切实履行好各自的城市管理职能，进一步提升海淀区城市管理的效能和质量，制定本实施方案。

1．考核范围

开通运行的24个镇（乡）政府、街道（地区）办事处和发改委、市政管委、建委、农林委、安监局、环保局、商务局、城管大队、水务局、环卫中心、园林中心、公安分局、交通支队13家区级城市管理职能部门。

2．组织机构

区监察局会同区城市管理监督指挥中心组成的考核检查组。区监察局张向阳副局长任组长，指挥中心任小平副主任任副组长，成员由区信息化城市管理系统监督评价考核领导小组办公室成员组成（包括区监察局、农林委、社会办、指挥中心）。

3．考核的形式和内容

内部评价指标基本由系统自动生成；外部评价包含“领导重视及软硬件配备情况”、“不定期抽查的情况”、“社会监督评价情况”三项指标的十三个细项（具体内容见表1-1），由监察局负责，并以此对整体工作情况进行督促检查。

督查考核主要采取自查、会议考核和抽查考核三种工作形式。

（1）自查。

11月4日发《关于开展信息化城市管理工作2008年监督评价考核的通知》（海城监指文 [2008]13号），要求被考核单位11月11日前报送2008年自查总结（含电子版），并告知年度考核指标数据统计时间截止到11月18日0:00。

具体工作有：沟通区监察局、通知、收文、催促、审核、梳理、报主管领导等，11月14日前完成（视具体工作量后两步可略后延）。

（2）抽查考核。

抽查区城管大队、区市政管委、清河街道、四季青镇等四个单位。要求被考核单位准备汇报材料；考核检查组听取汇报、分头检查、提出可行性建议。

考核检查组人员组成：区监察局和中心主管领导、区监察局纠风办、中心监督考评科、特约监察员。时间安排见表1-2。

检查通知、联系、车辆安排——郁秀丽

（3）会议考核。

拟定11月21日上午9:00（具体待吴区长时间）在区政府1218会议室召开“海淀区信息化城市管理2008年考核工作会”。请吴亚梅副区长、白艳局长、陈刚主任，以及农林委、社会办和被考核单位主管领导参加。拟选定永定路、学院路街道、西三旗街道和区环卫中心4家单位做工作汇报。

具体工作有：定会议室，发通知，随时联系区监察局、农林委和社会办，会议议程，签到表，领导讲话材料，密切联系办公室，通知中心内部科室。

4．考核结果的报送

11月7日联系区监察局。请其沟通区政府特约监察员，14日前汇总外部评价分数，交中心。系统功能的实现，导出结果，版面修改。

11月18日拟定考核结果报中心领导，并通报中心各科室（是否需要召开讨论会待定）。

11月20日前考核结果报区监察局，镇乡的考核结果报农林委，街道的考核结果报社会办。

5．其他需要注意的工作

（1）中心准备被检查单位的基本情况、内部评价各项指标数据、负责细分检查项目。

（2）监察局负责确定监督检查的详细时间安排、联系特约监察员、下发考核检查通知等。

（3）监察局负责汇总检查情况，评定各有关单位外部评价的三项考核指标分值（11月14日前）。

（4）发挥舆论宣传作用，监察局负责邀请海淀报、电视台参加检查。信息报送要及时。

（5）指挥中心负责统计、汇总综合分值，考核结果报区监察局、社会办、农林委（11月20日前）。

（6）考核领导小组办公室结合检查情况和上报材料，做好年度总结（11月30日前）。

（7）在全区范围内公布全年考核情况，以此进一步推动各项工作的全面、有序开展。

（二）海淀区2008年行政机关作风和服务型政府建设及效能监察工作监察考评方案

为贯彻落实《关于强化政府机关优良作风提升效能建设水平全面推进效能监察工作的实施意见》（海政发 [2007]54号）、《北京市海淀区人民政府关于以奥运为契机进一步加强服务型政府建设的意见》（海政发 [2008]16号）和《北京市海淀区督查考核领导小组办公室关于印发海淀区2008年度督查考核工作实施方案的通知》，经研究，决定从2008年度开始，对全区行政机关作风、服务型政府建设及开展效能监察情况，实施年终监察考评，特制定本方案。

1．指导思想、考评原则与标准

以胡锦涛总书记在中央纪委第七次全会上提出的八个方面的良好作风和《行政监察法》关于改善行政管理，提高行政效能的要求为指导，以强化优良作风提升效能建设水平，以效能监察助推优良作风和效能建设，确保《全面推进依法行政实施纲要》、《行政许可法》、《公务员法》和《政府信息公开条例》的有效实施。紧紧抓住“以人为本、效能为先、强化作风、促进发展”这个主题，促进各级政府认真贯彻落实科学发展观，加快职能转变，推进管理创新，坚持依法行政，降低行政成本，整合行政资源，提高办事能力和服务效率，为企业和群众营造高效、便利、快捷的政务环境，促进区域经济、社会又好又快地稳健发展。

监察考评坚持围绕中心、服务大局原则，标本兼治、完善制度机制原则，求真务实、高效便民原则，勤政廉政、廉洁奉公原则，推进机关管理走向规范化、科学化和标准化。

按照为民、务实、清廉、勤政的要求，以全面履行政府新时期四大职能，创建行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制和机制，提高科学行政、民主行政和依法行政的能力和水平为目标，以驻区企业和群众满意为标准，力争各级行政机关在较短时期内做到依法行政水平明显提高，办事效率明显提高，服务水平明显提高，干部素质明显提高，使各级政府领导干部和每一个公务员真正做到忠于职守、奉公守法、秉公用权，全心全意为人民服务。

2．考评对象

（1）政府委办局42个单位，分为主要面向企业、主要面向社会群众、主要面向党政机关和基层单位、独立考评单位四个方面。①主要面向企业类政府部门（15个）：海淀工商分局、海淀国家税务局、区地方税务局、海淀药品监督分局、区商务局、区质量技术监督局、区环境保护局、海淀规划分局、区建设委员会、区科学技术委员会、区旅游局、国有资产监督管理委员会、安监局、民防局、海淀园。②主要面向社会群众类政府部门（16个）：区卫生局、海淀公安分局、海淀交通支队、区城市管理监察大队、区国土资源局、区教育委员会、区计划生育委员会、区市政管理委员会、区水务局、区文化委员会、区劳动和社会保障局、区民政局、信访办、公共委、地震局、体育局。③主要面向党政机关和基层单位类政府部门（8个）：区统计局、区财政局、区审计局、区司法局、档案局、区法制办公室、区人事局、区发展改革委员会。④对农林委、社工办、民宗侨办3个单位的考评，考虑到其服务对象的特殊性，拟由效能监察领导小组办公室单独组织考核。

（2）街道20个单位（不含大院街道）。

（3）乡镇7个单位。

3．考评主体

监察考评工作在海淀区强化机关作风建设提升效能建设水平全面推进效能监察工作领导小组指导下，由领导小组办公室具体组织实施。

4．考评内容

主要监察考评行政机关廉政勤政情况、作风建设和机关整体效能建设情况、开展效能监察情况三个方面。具体细化为依法行政、办事效率、服务水平、干部素质四个指标。

5．考评方式

监察考评通过社会问卷调查、信息化城市管理系统评价考核、区政府特约监察员问卷调查、政务和政府信息公开（网上办公）情况考核、作风和效能建设、效能监察情况阶段性考评等形式进行综合考评。

（1）社会问卷调查考评：

第一，对42个政府部门的考评。由监察局牵头，协调效能监察领导小组办公室，按照主要面向企业、主要面向社会群众、主要面向党政机关三大类别，组织政府部门的直接服务对象参与问卷调查。协调社工委、农工委、机关工委和相关行业协会、企业协会，组织驻区企业、社会群众（居民、农民）、党政机关有关科室参与年终民主考评。

第二，对街道办事处机关的考评。由街工委通过问卷调查形式，组织各街道服务对象对街道办事处进行民主测评。

第三，对乡、镇政府机关的考评。由农工委组织各乡镇管辖的企业、行政村等各类群众对乡镇政府机关进行民主测评。

（2）信息化城市管理系统考评：由区信息化城市管理监督指挥部办公室具体组织实施。

（3）区政府特约监察员问卷调查：由区纠风办牵头，组织政府特约监察员常年查访，年中集中明察暗访，填写调查问卷，并对被考评政府部门提出考评意见。

（4）政务和政府信息公开（网上办公）情况考评：由区政府信息化工作办公室和区政府信息公开机构根据政府部门年度政府信息公开运行情况、网上政务公开和网上办公情况，提出年终考评意见。

（5）作风和服务型政府建设、效能监察情况阶段性考评：由监察局牵头，组织对政府部门和各单位行政机关作风、服务型政府建设和效能监察工作方案制定情况、工作开展情况进行阶段性调查和问卷考评，把2008年奥运服务保障完成任务目标情况、区行政投诉中心和区领导接访受理投诉和化解矛盾情况作为考评的重要依据，列入年终考评成绩。

6．奖惩

根据企业和群众投诉、举报及考评中发现的问题，由区效能监察领导小组办公室及时下达《整改建议书》、《监察建议书》或《监察决定书》，督促部门和单位整改。对问题严重的，实行行政首长问责制，并追究有关责任人的责任，依法依纪严肃查处。

区效能监察领导小组办公室在每年11月底前完成年度考评工作，并将考评结果、奖励意见等报区效能监察领导小组和区委区政府有关会议审定。

根据年终考评结果，按30%比例评选出年度政府部门、街道、乡镇行政机关作风和服务型政府建设先进单位，并以区政府名义给予表彰。行政机关作风、服务型政府建设和效能监察考评成绩，作为政府年终督查考核评先的重要依据。

（三）海淀区信息化城市管理系统监督评价考核实施意见

为了落实《中共北京市委、北京市人民政府关于推广东城区城市管理经验建立信息化城市管理系统的意见》（京发 [2005]7号），根据市监察局、市市政管委《关于印发 <信息化城市管理系统监督评价考核实施意见>的通知》（京监发 [2006]1号），结合海淀区信息化城市管理系统现状，制定本实施意见。

1．监督评价考核工作的组织与领导

（1）成立领导小组。

成立海淀区信息化城市管理系统监督评价考核领导小组，吴亚梅副区长任组长。领导小组下设办公室，办公室设在区城管监督指挥中心，具体负责监督评价考核日常工作。

（2）监督评价考核工作的组织实施。

监督评价考核分为内部评价和外部评价两个方面。内部评价是指依托信息化城市管理系统进行的评价，是为保证系统正常运行、发挥其管理城市应有功能而进行的，主要是在平台系统上自动依据监督评价考核的指标进行。外部评价由公众、舆论的监督以及公众对各类城市管理方面问题处理结果的满意度等组成。

监督评价考核工作由区监察局、区城管监督指挥中心具体负责组织实施。区监察局负责组织协调，主要具体落实外部评价；区城管监督指挥中心负责有关数据的统计、分析和整理，主要具体落实内部评价。

2．监督评价考核的对象

信息化城市管理系统监督评价考核的对象分为两个序列，分别为：各镇（乡）政府、街道办事处序列，城市管理涉及的相关区级部门序列。

3．监督评价考核工作的目标

通过建立科学的监督评价考核体系，有效监督各镇（乡）政府、街道办事处和相关区级城市管理部门切实履行好各自的城市管理职能，及时、快速、高质量地解决各类城市管理问题，建立起发现及时、处置快速、解决有效、监督有力的城市管理新模式，有效提升我区城市管理的效能和质量。

（1）客观真实地反映各区域城市管理的现状和水平。

（2）实现发现及时、处置快速、解决有效、监督有力的城市管理新模式，促进管理思想、管理理念、管理技术和管理体制的整合和创新。

（3）对城市管理实施全方位、全时段的即时监控和评价，及时发现城市管理中存在的问题，便于及时调整和改进。

（4）对各部门的城市管理工作效能进行客观科学的评价，及时了解各部门的城市管理工作状况，促进各部门工作效率、管理水平的提高。

（5）实现城市部件、事件的完好性，加快现代化城市管理进程。

4．监督评价考核工作的原则

（1）科学性：选择评价对象最稳定的本质属性或特征作为监督评价考核的基础和依据。

（2）系统性：将需要考核对象的内容和影响因素整体系统地进行考虑，制定出的监督评价考核体系才能客观真实地反映出城市管理的实际情况。

（3）可扩展性：建立科学的监督评价考核体系是一个不断完善的过程。因此，在实际的工作中，需要根据评价体系的影响程度不断调整各项指标及其权重，使信息化城市管理系统监督评价考核指标体系能更真实地反映和评价城市管理工作实际。

（4）公平、公正性：信息化城市管理系统监督评价考核体系的制定要能够体现公平、公正的原则。

（5）实用性：信息化城市管理系统监督评价考核体系要求可操作性强，通过城市管理综合评价系统能够很方便地得到城市管理过程中的各种评价结果。

5．监督评价考核体系的组成

监督评价考核体系由内部评价和外部评价两部分组成。

内部评价主要包括工作效率、工作质量两个方面。工作效率主要包括：及时率；及时签收、转发信息情况；接受案件数量。工作质量主要包括：结案率；申请延期办理情况；误签、误结案件数量；群众对回复的投诉；实质性办理情况；城管监督分中心主动发现问题情况。

外部评价主要包括：领导重视及软硬件配备情况；不定期抽查情况；社会监督评价情况（人大代表、政协委员、特邀监督员等的监督检查以及公众、舆论的监督情况等）三个方面。

监督评价考核实行百分制，根据考核情况综合确定各单位的城市管理效能等级（见表1-3）。考核指标具体分值、方式详见《海淀区信息化城市管理系统监督评价考核指标明细表》（见表1-4）。

6．监督评价考核方式与考核结果的运用

信息化城市管理系统监督评价考核采取定期考核与实时考核相结合，监督检查与计算机统计相结合，内部监督与外部监督相结合的方式进行。每半年、年度向全区公布考核结果，并将考核结果纳入各单位年度督查考核范围，与各单位全年督查考核等次和奖金挂钩。

三、海淀区政府从督查考核走向绩效管理

（一）海淀区政府督查考核工作的优劣分析

海淀区1995年开始实行目标考核，2005年起实行督查考核。多年来，通过不断丰富考核内容、扩大考评范围、完善考核制度，形成了覆盖七类机构、考核七方面指标、包含一整套制度的督查考核体系。传统督查考核工作的主要优点有如下两个方面：

（1）算好一本台账，明确干什么。一是实行“年初建账、季度对账、年中查账、年底收账”的台账式管理模式。以项目落实为核心，逐一分解上账任务，明确任务目标、主管区领导、责任单位、责任人和完成时限，编制成年度《督查任务书》上报区领导，下达责任单位，做到一清二楚，一目了然。二是实行“区领导—责任单位—督查员”的管理责任制和“主要领导—主管领导—具体责任人”的项目责任制，形成全覆盖、无缝隙的闭环责任体系和全区一盘棋，分工不分家，集成聚焦的重点任务办理模式。三是实行各级领导随时掌握督查进展情况的动态管理模式。区政府常务会定期听取汇报，总体把握全区工作进展，针对主要难点问题进行高位协调。区政府主要领导对于全局性、复杂性的工作亲自协调、调研走访、现场督办、强力推动。通过督查简报定期汇报各类折子任务的总体进展，利用督查专报随时更新领导关注事项的最新情况。加强督查工作信息化建设，推动台账管理和任务办理的信息化，设定领导工作界面，实现自动提醒、及时预警、全程展现和历史追踪。

（2）抓好一套方法，明确怎么干。一是全程贯穿“寓服务于督查”的理念。强调“微笑督查”，在工作方法上注意“三多三不”，即多沟通、多协调、多善意提醒，不僵化、不激化、不简单化，讲求和风细雨、润物无声，巧妙化解抵触情绪，善于凝聚部门力量。强调“服务督查”，主动联系基层、服务一线，帮助责任单位反映和协调解决任务落实中的困难，做到心想在一处、劲使在一起，进一步从抓具体的督查任务落实上升到抓整体工作的长效机制建设上来。二是巧妙把握“加压减负两手抓”的策略。转变督查“派活儿+要文儿”的形象，以取得扎扎实实的落实效果为目标，鼓励采取灵活多样的督办形式，将基层督查人员从繁复的文字工作和程序性工作中解放出来，达到加压减负的效果。如为加快重点工程拆迁进度，督查部门与拆迁单位数据统计部门建立密切联系，每天通过手机短信上报最新拆迁数据，由督查部门编辑后转发主管区长和职能部门领导，实现了压力的有效传递。三是准确把握各类工作的具体特点。坚持统筹兼顾，分清轻重缓急，对重点问题抓全程，对难点问题抓攻坚，对反复问题抓长效，对敏感问题抓细节，因地制宜，凸显效果。如从全年督查任务中筛选出区长关注事项，全程跟踪问效，周督月报，实地察访，确保任务不折不扣地得到落实；每季度对任务落实情况进行梳理，对存在问题的任务勇于打破常规，在协调解决、现场督办、严盯紧促上狠下工夫，一周一报甚至一日一报进展，直至问题消除。四是加大现场督查的力度。主动深入一线，与承办单位和相关群众面对面了解情况，掌握第一手资料，发现问题症结，促进问题解决。如针对各街、乡、镇查处违法建设工作有先有后的情形，全面走访各责任单位，向区委、区政府主要领导报送简报，反映了城乡结合部地区交叉管辖等问题，推动了工作方案和相关政策的完善。五是发挥部门联动督查的优势。对于政策性、专业性强的任务和推进困难的重要工作，汇集职能部门、专业机构和党委督查机构、政府监察机构的力量，整合资源，形成合力。如在推动全区查处违法建设工作中，区监察局、区委督查室、区政府督查室、区市政市容委等单位组成了联合监察督办组，对责任单位逐一、反复地巡视检查，增强了督查的权威性，推动了工作的扎实落实。

（二）海淀区政府传统督查考核工作的问题

海淀区政府传统督查考核工作作为推进政府建设的重要抓手，发挥了重要的积极作用，促进了政府执行力的有效提升，政府形象不断改善，社会管理和公共服务水平逐步提高，地区综合实力不断增强。据统计，“十一五”前四年，全区累计实现地区生产总值8096.6亿元，财政收入506.29亿元，分别是“十五”期间的1.6倍、2倍；万元生产总值能耗累计下降27.54%，提前两年完成了下降20.82%的目标任务。2009年人均地区生产总值达到11916.2美元，是“十五”期末的1.9倍。但是，随着2009年批复建设中关村国家自主创新示范区核心区后的形势发展，传统督查考核工作面临诸多问题和挑战，主要有如下三个方面。

（1）传统督查考核目标和过程的透明度不足。一是目标方面。传统督查考核尽管建立了台账，但是指标体系仍然不够细化，被考核单位的工作任务不够清楚，制定考核目标的参与度不高，“要我干”的被动性比较强，“我要干”的主动性不够，工作的评价标准和衡量尺度不够明确，未能充分实现以考核为手段，以提升政府绩效为目标的制度设计初衷。二是过程方面。传统督查考核的评估过程相对封闭，主要由督查考核部门组织进行，外界力量参与较少，被考核单位只知道一个最终结果，但是各项考核指标上的得分情况没有公开，考核结果公信力不够高，容易受到质疑。督查考核工作部门在面对质疑时的解释力度也不够强，不能令被考核部门完全信服，反过来影响了督查考核工作的权威性，相对加大了下一年度督查考核工作的难度。

（2）传统督查考核评估方法的科学性不足。一是定性的方法多，定量的方法少。督查考核的结果虽以百分制体现，但各指标的得分基本凭主观打分，得分的高低没有客观的依据作为佐证，“印象分”、“感情分”不可避免。二是“一锤定音”的评价多，持续性的监测少。多采取半年或年终的“运动式”、“突击式”检查或评价，缺乏对日常工作的持续监控，既降低了评价的准确性，又使被考核单位丧失了及时整改的时机。三是内部的评价多，外部的评价少。各评价主体中，社会公众、社会组织、独立评估机构对政府的评价所占的权重偏低，社会参与度有待提高。

（3）传统督查考核评比模式的激励性不足。一是年终评比机制的效用弱化。督查考核的评比模式实行多年后，其鼓励部门争先争优、调动部门工作积极性的作用日益减弱。特别是评选先进的机制逐渐蜕化为“轮流坐庄”、“利益均沾”，逐渐丧失权威性，已无法激发部门、人员的工作激情和荣誉感。二是“奖优、治庸、罚劣”的措施力度不够。获得不同评价等级的被考核单位在待遇上的差别不明显，对干部考核任用的影响较小，未能有效地激发工作动力。三是缺乏对底子薄弱单位的激励机制。只有与其他单位间的横向对比，没有与本单位往年绩效的纵向对比，影响了后进单位的工作积极性。

面对新的形势和挑战，海淀区政府督查考核工作必须突围，突围的必然选择就是深化改革。

（三）已有政府绩效管理改革的经验

为了深化政府督查考核工作改革，提高政府绩效，2009年，海淀区政府联合国家行政学院组成研发团队，就国内外相关经验进行了深入研究。

政府绩效管理起源于上世纪80年代，是国外政府“新公共管理”运动的一项重要改革措施，是将企业绩效管理理念引入政府管理中的一次成功尝试。一般认为，所谓绩效管理，是指各级管理者和员工为了达到组织目标，共同参与的绩效计划制定、绩效辅导沟通、绩效考核评价、绩效结果应用、绩效目标提升的持续循环过程。绩效管理以绩效计划制定为起点，以绩效辅导沟通为保障，以绩效考核评价为核心，以绩效结果应用为关键，并以终为始，持续循环，达到绩效改善提升的目标。绩效管理在西方国家经过近30年的发展，已被发达国家政府普遍采用，并呈现出以下趋势：一是制度化。将绩效管理通过《预算法》、《行政法》、《公务员法》等基本的法律上升为法定要求，制定基本的绩效管理制度，确定独立机构对政府部门的绩效进行管理或评估，如英国的审计办公室负责中央政府机构的绩效评估，美国联邦政府的管理与预算局负责审批各部的年度绩效计划。二是规范化。国外大多采用“4E”作为总要求来建立政府绩效评估规范和标准体系，即经济（economic）、效率（efficiency）、效益（effectiveness）、公正（equity），在此基础上制定比较具体的指标体系。三是公民导向。政府绩效管理强调以人为本，以公民为中心，以满意为尺度，将公民参与原则作为基本原则，如在绩效指标设计上体现外向特征和多样化的满意度调查，民间组织对政府部门进行独立评价和审视等。

我国从上世纪80年代开始研究绩效管理，到本世纪初，相关研究和实践越来越受到各级领导的重视。2007年，国务院确定了湖南省等五个政府绩效管理试点单位，标志着我国的政府绩效管理由地方自由探索发展到了中央统一领导与地方探索相结合的新阶段。2008年2月27日，中共十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》要求“推进政府绩效管理和行政问责制度。建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制”。2008年3月5日，温家宝总理在《政府工作报告》中提出“推进行政问责制度和政府绩效管理制度。切实加强公务员队伍建设。严肃法纪政纪，坚决改变有令不行、有禁不止的现象”。在中央的高度重视下，国内学界和各地政府加快了对政府绩效管理的研究探索，创造了许多好经验、好举措。

2008年北京市启动了政府绩效管理工作，按照“科学合理、简便易行”的原则，先行成立课题组，借鉴发达国家政府管理的理论和模式，形成了以“三效一创”即履职效率、管理效能、服务效果、创新创优为核心的绩效管理体系。该体系具有以下特点：一是指标体系更完善，整个指标体系重视经济发展与社会民生、落实结果与履职过程、目标管理与效果评价、内部管理与外部监督等各方面的均衡。二是决策落实更高效，通过实施绩效任务的台账式管理和过程监控，导入中央在京单位、公众、领导和基层等多元评价与监督主体，有力地推动了市政府重大决策的落实。三是内部管理更规范，突出绩效管理标准化建设，分别为主要指标制定管理考评细则，明确各指标的分值和实施载体，规定了计划制定、任务细化、过程监控和综合考评的具体流程。四是自觉履职更积极，实行考评结果与荣誉、奖励、领导班子考评和工作整改提升挂钩，有效地将压力转化为动力，促使部门在工作落实中主动协调，抢先抓早，注重实效。

国内其他城市政府绩效管理也有很多突出特点。青岛市在指标体系设置中突出社会评议，社会评议占总分的35%，由市政府办公厅组织“向市民报告、听市民意见、请市民评议”活动，市统计局和监察局负责抽取1万名市民代表，听取各单位述职，然后进行评价。杭州市强调考评结果公示，每年将所有单位的综合考评排位在媒体上公布，对社会公开。南通市大力推进考评结果运用，考评结果分为最佳、先进、良好、达标和诫勉五个等次，对初定为诫勉的单位，由市委组织部牵头，市纪委、市委市级机关工委参与，对领导班子进行责任考核，市委、市政府领导根据考核结果，对部门领导进行诫勉谈话。

通过对国内外经验的研究，我们深刻地认识到，开展政府绩效管理已经成为提升政府执行力的重要途径，是建设服务型政府的必然要求，海淀区在探索政府绩效管理方面已经相对落后，与中关村国家自主创新示范区核心区“先行先试”的要求不相适应。这种形势深深地激发了海淀区政府的忧患意识、责任意识。另一方面，对自身已有工作经验的总结，也增强了深化改革、推动发展的勇气和信心。

（四）海淀区政府“一向三维”绩效管理模式的特点

结合海淀区实际，海淀区政府研究制定了《绩效管理办法（试行）》，建立了“三效一创一否决”的绩效管理指标体系，采取“百分制+扣分制+问责制”的分值结构，并研发了绩效管理信息化平台，推动全区上下形成目标一致、权责明确、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，为督查工作营造有利的大体制、大环境，开创督查工作的新局面，最终形成了“一向三维”的绩效管理模式。

1．绩效管理的结果导向

绩效管理的结果导向，就是要以完成目标为原则，千方百计解决问题；以落实结果为标准，反对一切理由和借口。

一是从实际问题出发顺排计划目标。发现问题是政府决策的起点。将决策问题纳入决策体系及其议程，展开深入分析，弄清楚问题是什么，何时发生，由谁引起，原因为何，问题的严重性及其影响，需要解决的紧迫性，以及问题系统的演变趋势，然后在此基础上确定决策目标，提出决策及其评价指标或要达到的结果。这样，在决策环节强调目标明确，责任清晰，将目标任务交给责任单位，就从决策源头上确保了执行的可行性。

二是从实际结果出发倒排计划目标。围绕政府职能履行、效能建设、服务效果、创新创优、“一票否决”五个方面设定工作目标，进行分解细化，落实到具体责任部门。特别是针对职能履行的管理，要与督查工作有效衔接，对市区重点工作、部门工作和临时交办工作实行台账式管理，明确任务内容、完成时限、完成标准、责任人，确保任务有效落实，由此确保了对执行结果的评价与执行目标的制定高度统一。

三是实现各方面对计划目标的高度认同。各部门在年初要明确本部门年度绩效目标，依据区委区政府下达的年度重点任务和本部门法定职责，编制提交年度绩效计划，报区政府主管领导审批同意后，由区政府绩效办汇总编制《××年海淀区政府绩效管理责任书》，经区领导审签后下达各部门，作为政府绩效管理和考评的重要依据。这一制度设计把各部门目标放在一个统一的平台上，保证了各部门与区政府的战略一致性，有利于部门间的工作认知和协调配合，并通过初始阶段的沟通，避免了后期方向与目标的差异。同时，在严格落实责任制的前提下，部门不能随意更改年度工作目标，实现了压力的有效传递，将目标压力转化为落实动力。

2．绩效管理的过程维

绩效管理的过程维，是指利用信息化手段，加强信息采集和跟踪分析，实现绩效管理过程的信息化、智能化、透明化。

一是实现日常管理的信息化。依托政府绩效管理信息平台，开展实时评估、动态监控、量化考评、多元展示等工作，实现政府绩效管理的在线化、动态化、公开化、规范化。各专项考评实施主体可以借助平台主动参与、全程介入，实现各专项考评的系统化、电子化。各部门可以通过平台，及时更新本部门绩效任务的落实情况，实现对绩效任务的实时监督。

二是实现过程监督的智能化。区政府绩效办和各专项考评实施主体可以充分利用政府绩效管理信息平台，实时分析全区的政府绩效情况、各部门绩效任务的完成状况，及时向区领导报告，向相关部门进行反馈和提醒。各部门根据区领导指示，与区政府绩效办和各专项考评实施主体密切沟通，认真落实任务，实现政府绩效管理的全过程监督。

三是实现评估信息的透明化。在绩效管理信息平台上建立目标要求、执行监督、绩效考核、反馈改善四个管理模块，公开各部门目标任务、绩效排名、各专项考核得分、绩效分析、改进建议等动态信息，实现考核过程的公开透明，增强考核的权威性和公信力。同时，绩效管理信息平台又是一个信息查询平台、信息采集平台、信息交流平台，可以成为联系上下、沟通左右、衔接内外的纽带，使绩效沟通贯穿绩效管理的全过程。

3．绩效管理的方法维

一是考评指标客观全面。要围绕职能履行、效能建设、服务效果三个方面，组织社会公众、人大代表、政协委员、区政府领导、街道乡镇等不同层面的服务对象进行专项考评，兼顾经济发展与社会民生、短期绩效和长远绩效、内部考评和外部考评，更加客观、准确地评估各部门的工作绩效，绩效得分与工作质量和效果密切相关。

二是考评对象全覆盖、无差别。为保证考评的公正性，应依据服务对象的不同，将各部门划分为面向企业类、面向社会群众类和面向党政机关与基层单位类等三类进行考评。对同一类别考评对象的绩效进行比较，从而增强政府绩效管理的精确性、针对性和适用性。

三是考评方法多元有效。坚持定性考评与定量考评相结合，突出定量考评；定期考评方法和不定期考评相结合，突出定期考评；综合运用目标管理、关键业绩指标、360度测评、加减分、督办评价、日常反馈积累等多种考评方法。同时采取明察暗访、随机抽查等方式进行经常性的监督检查，对各考核对象的绩效任务完成情况及数据更新反馈情况进行符合性验证。

4．绩效管理结果的应用维

绩效管理结果的应用维是指公正公开，只看结果，不听借口，不讲人情，将绩效管理评价所得的结果应用到评价对象的各方面权利与义务上去，实现有效挂钩，从而增强结果应用的权威性、有效性。

一是实现赏罚准确分明。与经济利益挂钩，发挥正面激励导向作用，通过设立“绩效改进奖”和“单项绩效奖”，对获奖单位拨付“单位发展资金”等，激发后进单位的积极性，促进各考评对象创先争优。与职业升迁挂钩，将考评结果提交组织、人事部门，纳入处级领导班子和领导干部职责绩效考核体系，作为公务员年度考核优秀、奖励、教育培训的重要依据，从而激发广大干部科学谋事、激情干事，把事干成干好、干出实效。与监察问责挂钩，对绩效低下的部门，要敢于问责，对于被评为不达标或连续两次被评为基本达标的单位，区政府绩效管理领导小组将向组织部门建议调整其单位领导工作岗位，从而形成既有动力又有压力的激励约束机制。

二是实现持续改进提高。赏罚不是目的，实现目标最终依靠的是持续不断地改进提高、积极主动地开展工作。所以，要加强绩效的日常反馈。通过沟通反馈，跟踪任务进展，协调化解难题，但仍由责任单位掌握任务推进的节奏、对上协调的频次等，主动尽职尽责地统筹资源，克服困难，完成目标任务。区政府绩效办要加强统筹协调，建立全区政府绩效的整体分析研判制度，撰写全区年终绩效分析报告。各专项考评实施主体加大日常监控力度，深入剖析各部门的专项考评情况，提出各部门专项工作的改进建议。各部门要根据全区政府绩效的分析报告和各专项考评实施主体的专项分析报告制定整改措施，不断改进工作，持续提升绩效。

三是实现区领导高位协调。按照系统整体性原理，系统整体与部分之间存在三种关系，即整体大于部分和、整体等于部分和、整体小于部分和。通过绩效管理发现的问题是有层次性的，在部分层次无法解决的问题，势必上升到整体层次才能解决。因此，必须不断完善以政府常务会、政府专题会、调度推进会相结合的督查任务落实高位协调机制。区政府常务会每季度听取市、区决策性督查任务进展情况汇报，由存在困难单位一把手、分管区领导逐一说明情况、提出对策，集体研究、协调处理重大难题。区政府专题会针对难点、重点任务的推进，由主要区领导、相关分管区领导会同调度，形式多样、时间灵活，及时化解存在的困难。分管区领导通过调度推进会，随时听取责任单位情况汇报，研判工作形势，推动任务进展。同时，依托政府绩效管理信息平台，建立“领导驾驶舱”，将全部督查任务纳入平台进行管理，各分管区领导可以随时了解、调度分管任务，主要区领导可以掌握所有部门的任务进展情况及各分管区领导的调度推进情况，实现高位协调的全覆盖和全程化。由此，完成了“以始为终、以终为始”的否定之否定循环，从而推动实践提升到更高层次的科学发展阶段。

（五）海淀区政府督查考核与绩效管理的联系与区别

2005年6月开始，海淀区政府开始实行政府督查考核，通过督查考核工作促进了海淀区政府的相关工作，有效地提高和改进了政府工作的效率和效果。自2009年以来，海淀区政府在北京各区县政府中率先引入了政府绩效管理的理念和方法，以促进政府督查考核工作，并且在具体工作的推行中已经逐渐形成了自己的特色。然而，绩效管理的理念和方法的实施，给督查考核工作带来了不少困扰，有人认为绩效考核就是督查考核，两者之间属于重合，有些人则认为绩效考核与督查考核之间本身就是一对矛盾。我们认为两者之间既存在相似之处，也存在必然的联系。建立在督查考核基础上的绩效管理不仅能体现海淀区政府管理的特色，更能弥补督查考核本身存在的漏洞和不足，更好地服务于绩效管理，为海淀区政府实现“管理上水平”提供支持和帮助，实现海淀区政府的持续健康提升。

1．督查考核、绩效管理各有所长

督查考核部门的工作职责主要是依照海淀区政府内设机构“三定”方案的管理规定，制定完善监督、检查及考评实施细则，全面了解分析网络运行情况；监督、检查网络各部门工作目标和工作标准的落实执行情况，提出评估意见，发布督查通报；监督、指导网络各部门的绩效管理工作，并向区政府领导提供考评结果；受理各种投诉、举报、意见及建议，并进行分类整理，组织相关部门查证处理，及时反馈落实结果。随着政府督查考核工作的深入，其问题和弊端逐渐呈现出来，上文已有详尽叙述，这里不再赘述。

2．绩效管理的概念及作用

（1）概念。

关于绩效的概念，学术界和理论界有很多解释，我们较为赞同的观点是，绩效=做了什么（实际效果）+能做什么（预期效果）, “绩”指的是业绩，即是部门或公务员的工作结果，“效”是指效率，即部门或公务员的工作过程。放之于政府，绩效就是政府部门或公务员完成一定工作业绩所投入的时间、金钱等成本，以及付出成本所达到的效果。政府绩效的管理就是完成政府业绩在时间、金钱等投入成本上的管理，通过一定的方法、技巧和手段，实现效率的不断提升，以及政府总体目标的完成。政府领导者与部门、公务员之间就目标与如何实现目标达成共识的基础上，通过激励和帮助各政府部门或公务员取得优异绩效从而实现组织目标的管理方法。绩效管理的目的在于通过激发各政府部门的工作热情及提高公务员的能力和素质，以达到改善政府绩效的效果。因此，政府绩效管理的概念可概括为：是对绩效实现过程各要素的管理，是基于政府战略基础上的一种管理活动，通过政府战略的建立、目标分解、业绩评价，并将绩效成绩用于政府日常管理活动中，以激励政府各部门和公务员业绩持续改进并最终实现目标以及战略的一种正式管理活动，是在目标与如何达到目标方面达成共识的过程，以及促进各部门或公务员成功地实现目标的管理方法。

（2）作用。

通过绩效目标的设定与绩效计划的过程，绩效管理能将政府的工作目标分解到各个委办局作为“单元”，通过对各委办局的绩效目标的监控过程，以及对绩效结果的评估，可以有效了解到工作目标的实现情况，可以发现阻碍目标达成的原因，提供业绩与问题之间的双向反馈，同时能充分发挥各部门的潜能，鼓舞士气，保持政府公信力。绩效考核的结果可以运用到各部门或公务员的工资、奖金、晋升、调动、教育培训和绩效提升的工作中，实现政府各部门和公务员的全面提升。

第一，促进组织和个人绩效的提升。一般认为的绩效是指那些经过评价的工作行为、方式及其结果，而管理学上的绩效又可分为公务员绩效和部门绩效。公务员绩效是指公务员在某一个时期内的工作结果、工作行为和工作态度的总和。部门绩效是指组织在某一时期内，组织完成的数量、质量、效率、效果状况。两者既相互区别而又密切联系。在研究公务员绩效问题时，必须考虑部门因素。绩效管理通过设定科学合理的组织目标、部门目标和个人目标，为政府公务员指明了努力方向，能有效地实现部门和个人的全面提升。

第二，绩效管理促进各项流程的优化。政府管理涉及对人和对事的管理，对人的管理主要是激励约束问题，对事的管理就是流程问题。所谓流程，就是一件事情或者一个业务工作如何运作，涉及因何而做、由谁来做、如何去做、做完了传递给谁等几个方面的问题。上述四个环节的不同安排都会对产出结果有很大的影响，极大地影响着组织的效率。在绩效管理过程中，政府各级领导者都应从政府战略目标和整体利益以及工作效率出发，尽量提高工作业务处理的效率，应该在上述四个方面不断调整进行优化，使组织运行效率逐渐提高，在提升了政府组织运行效率的同时，逐步优化政府的管理流程和业务工作流程。

第三，绩效管理保证组织发展目标的实现。政府一般有比较清晰的发展思路和战略，有远期发展目标及近期发展目标，根据外部经营环境的预期变化以及政府内部条件制定出年度发展规划，在此基础上制定政府年度发展目标。政府领导者将政府的年度工作目标向各个部门分解就成为部门的年度工作目标，各个部门再向每个岗位分解核心指标就成为每个岗位的关键业绩指标。年度工作目标的制定过程中要有各级领导人员的参与，让各领导人员以及基层公务员充分发表自己的看法和意见，这种做法一方面保证了政府工作目标可以层层向下分解，不会遇到太大的阻力，同时也使目标的完成有了群众基础，大家认为是可行的，才会努力克服困难，最终促使组织目标的实现。对于绩效管理而言，政府年度工作目标的制定与分解是比较重要的环节，这个环节的工作质量对于绩效管理能否取得实效是非常关键的，绩效管理能促进和协调公务员以及各个部门按着政府预定目标努力，形成合力，最终促进政府工作目标的完成，从而保证政府近期发展目标以及长远的发展目标。

3．督查考核、绩效管理的比较分析

督查考核中的工作指标的设计、考核等关键环节与绩效管理流程中的绩效评估、绩效反馈等相互关联，两者之间存在着必然的联系，同时也有着明显的区别。正确区分绩效管理与督查考核之间的关系能理顺两者的优势与劣势，弥补缺陷，促成互补。

（1）督查考核与绩效管理的区别。

第一，督查考核与绩效管理的本质区别：三级督查是指领导督查，即领导对服务工作和督查工作的开展情况进行督查；中层督查，即督查考核部门组织相关管理部门的管理人员对基层业务部门工作质量开展督查；基层督查，即基层业务部门对所辖工作岗位的工作质量开展督查。通过三级督查来发现工作过程中及部门、公务员工作效率中的问题，并进行处理，能有效地提高工作效率，促进公务员和各部门的工作改进。绩效管理是指政府领导者或相关人员对公务员的工作作出系统的评价，通过绩效考核来揭示部门工作的有效性及其未来的工作潜能，从而使部门本身、组织乃至社会都受益。三级督查和绩效评估都是对部门进行考核的考核方式，都能通过考评达到一定的目的，通过考核来兑现奖惩，但两者之间却存在着区别：三级督查是层级纵向确立了督查的关系，并对督查考核制度本身进行监督和检查，而绩效管理则从时间横向上反映绩效考核的过去、现在以及将来之间的关系；三级督查注重制度化及制度本身的合理性，绩效管理则更多关注流程，通过流程化操作实现绩效提升。

第二，部门工作指标与目标管理的区别：部门工作指标是督查考核中的重要环节，它是督查考核部门实施政府安排工作完成情况的考评及奖惩方案，在与各部门沟通的基础上，制定部门工作指标，通过建立工作指标体系来强化考评工作的鉴定、导向和激励作用，保障考评的效果。绩效管理中的目标管理是指组织中的上、下级共同协商，根据组织的使命确定一定时期内组织的总目标，由此决定上、下级的责任和分目标，并把这些目标作为政府组织考核和奖励的标准。工作指标与目标管理都是在协商一致的基础上产生的，同时进行了任务的分解，然而工作指标的任务更加明确具体，而目标管理则更加概念化，当然也能理解为工作指标其实就是目标管理的一种具体体现。

第三，工作效果与绩效反馈的区别：工作效果是督查考核的核心环节之一，是基于政府和公众反馈的信息及三级督查结果确定服务改进方向，从而提升政府的工作效果，满足公众不断变化的需求和期望。绩效反馈主要通过考核者与被考核者之间的沟通，就被考核者在考核周期内的绩效情况进行面谈，在肯定成绩的同时，找出工作中的不足并加以改进。它的目的是让政府各部门了解自己在本绩效周期内的业绩是否达到所定的目标，行为态度是否合格，让领导者和各部门双方对评估结果达成一致的看法；双方共同探讨绩效未合格的原因所在并制定绩效改进计划，同时，领导者要向各部门传达组织的期望，双方对绩效周期的目标进行探讨，最终形成一个绩效合约。督查考核中的服务改进是实现政府管理的重要手段，而绩效反馈也是提升各部门业务素质与能力的关键，两者的最终目的都是为了达成政府的工作目标，区别在于工作改进是针对政府工作的整体进行，而绩效反馈则主要突出每个受考核的部门，通过与部门的面谈达成绩效改进。

（2）督查考核与绩效管理的联系。

第一，二者有共同的目标。绩效管理是在目标与如何达到目标方面达成共识的过程，以及促进各部门成功地实现目标的管理方法。它是一个完整的系统，这个系统包括目标/计划、辅导/教练、评价/检查、回报/反馈等几个重要的构件，这几个构件共同组成了一个管理循环，通过这个循环来实现业绩的改进。督查考核是建立网络业务运作的督查机制，通过制定部门和工作指标，并在此基础上实行三级督查，监督各岗位职责、制度的履行、执行以及接收公众对政府服务内容和效率方面的反馈和意见，来不断改进工作效果，加强对政府各部门的自查工作，确保业绩提升。可以看出，督查考核的最终目的是通过不断实施督查工作来实现工作效率的提高，而绩效管理的最终目标是通过PDCA的循环不断完成管理目标的实现，最终提升政府的工作业绩，提高政府的公信力。从根本上看，两者的目标都是为了政府工作目标的实现而进行持续改进的过程。

第二，督查考核与绩效考核相结合能实现绩效管理的多角度和多维度。督查考核最核心的作用是将市政府任务逐层分解，且能相互制约，通过领导督查实现对督查考核整体水平的监控，通过中层督查掌控大局，通过基层督查缩短督查考核中心的工作时间。将督查考核的模式运用到整个绩效评估中，通过督查考核的方式来进行月度绩效评估、季度绩效评估与年度绩效评估能有效地实现时间上和空间上的结合，实现绩效考核的多角度、多维度。运用督查考核的方式对绩效管理办法进行评估也能发现绩效管理中存在的缺陷与不足，不断提升绩效管理的质量与水平。