第二章 海淀区推行政府绩效管理的研发历程

第一节 海淀区政府绩效管理的技术思路

政府绩效管理是推动政府创新的重要理念和工具。目前，绩效管理在我国仍是一个全新的概念，其在考核方式选择、指标体系设定以及具体评价方法等方面都存在一系列问题。对于考核方式，提出自上而下的考核方式仍将是我国政府绩效考核的主流，自下而上的考核方式为其有益补充，第三方评价政府是未来发展的方向；对于指标体系构建，提出指标的设定应基于科学发展观的要求，需增加反映以人为本、全面、协调、可持续发展方面的指标；至于评价方法，则继续借鉴企业绩效管理的成功经验并结合公共部门的特点，提出平衡计分卡、业务流程再造体系等与政府绩效管理相结合的方式。这些改进能够提高我国政府绩效管理的水平和质量。

一、海淀区政府绩效管理的理论基础

（1）公共选择理论。公共选择理论的核心观点是经济理性、个人主义和交易政治学，其基础是经济人假定，即一个人无论处于什么地位，都以追求个人利益最大化为目标。因此，政府也不例外，一样地追求政府利益最大化和部门预算最大化，从而易于发生一些失效和失范的行为，这种行为的任意性则导致了不公正和腐败现象的发生。因此，公共选择理论也强调指出，针对这些不公正或腐败现象，需要自律和他律的监督机制的健全与完善，以规范政府的行为，而他律的监督机制中，最为直接的一种，就是通过周期性的绩效考核来监督政府的行为。

（2）新公共管理理论。企业家政府理论创始者奥斯本认为，“如果一个组织的结构是鼓励企业家精神和行为的，那么几乎人人都可以成为企业家……”。换句话说，只要政府鼓励公务员的企业家精神，那么公务员的行为就会像企业家一样有效率和低成本，从而政府实现“少花钱多办事”的高效运行。新公共服务理论代表登哈特认为，既然公共服务是政府的目的之一，那么就应当强调服务的公共性，并意识到服务主体的多元化。他认为，公共部门应实施专业化管理，让公共管理者自己管理自己并承担责任；以最少的投入、最高的效率换来公众最大的满意度，那么，这些最少的投入、最高的效率需要通过绩效考核来完成，通过确立明确的目标，设定绩效测量标准并且进行严格的绩效测量，最终提升政府绩效。

（3）目标管理理论。美国著名的行为科学家和组织学家、哈佛大学管理学院教授阿吉利斯在《人际能力与组织效益》一书中指出，“管理者在有效帮助个人成长，培养员工根据自身内在需要确定目标的过程中，帮助员工开发和运用自我意识技巧的管理方法”。德鲁克也告诉我们，组织管理需要目标清晰化、明确化，这样，人们会有目标感，易于组织的成功。目标的最大功能在于具有导向作用，但是，目标的达成与否需要通过绩效考核来判定。通过绩效考核，肯定成绩，发现不足，有利于培养公务员运用自我意识技巧进行自我管理，增强其对绩效考核的认识，促进公务员的个人成长，有利于改善政府的绩效。

（4）人性假设理论。随着现代管理理念的更新，人本主义思潮的兴起，组织更加明确了员工在组织中的主体地位。“树立以人为本的政府管理思想”，不仅强调“以民为本”的治理理念，也更加重视公务员的发展。政府人力资源管理制度为发展和完善公务员的人格做着不懈的努力，一方面加强公务员的行政伦理教育，培养公务员的自律能力；另一方面也着力促使公务员真正实现由管理者向服务者的角色意识转换。因此，其制度设计更加重视发挥公务员的积极性和开发公务员的潜在能力。政府以人为本必须根据绩效考核才能了解公务员的长板与短板，从而能够准确地界定公务员的培训需求，增进其潜能，协助其建立职业生涯目标，实现组织的人力资源计划。

（5）激励理论。政府为提高公务员的工作士气，针对公务员个人的工作绩效进行评估，并据以采取奖惩的措施，是为公务员绩效评估。因此，人们普遍认为个人绩效评估是建立在激励理论的基础上，激励理论基本上包括两种诱因：①与工作相关的外部因素，如金钱、人际关系、工作条件、安全等。②与工作内容相关的内部因素，如工作成就感、责任、自主性、工作的认同等。激励的效果取决于我们在管理实践中，是否针对部门特性、个体差异恰当设置绩效目标，以及部分地取决于我们所采用的激励方法和激励理论是否与社会的文化价值观相一致。在激励理论的指导下，激励是必然的，而结果激励必须通过绩效考核的形式才能达到。

二、海淀区政府绩效管理的技术路线

绩效管理应该作为一个体系来看待，绩效管理体系（performance management system, PMS）是一套有机整合的流程和系统，专注于建立、收集、处理和监控绩效数据。它既能增强政府的决策能力，又能通过一系列综合平衡的测量指标来帮助政府实现策略目标。政府绩效管理是政府领导层与政府各职能部门在目标与如何实现目标上所达成共识的过程，是使政府职能部门成功地达到目标的管理方法以及促进职能部门取得优异绩效的管理过程。一般地，绩效考核体系包括考核目标、考核主体、考核手段、考核客体和考核结果应用等，如图2-1所示。

海淀区政府绩效管理体系包括了考核目标、考核主体、考核客体、考核手段及考核结果应用等五个方面。

（一）考核目标

（1）为贯彻落实科学发展观，深化行政管理体制改革，加强绩效管理，提高行政效能，改进工作作风。

（2）为客观地反映海淀区政府及其职能部门的职能履行、效能建设和服务效果等情况。

（3）为进一步推动行政机关工作绩效的持续改进，提高政府部门的执行力、公信力和服务力。

（二）考核主体

（1）成立区政府绩效管理工作领导小组。其主要职责是：①负责制定区政府年度绩效考核方案；②统筹和协调绩效管理中的重大问题；③审核年度绩效考核等级；④处理有关绩效考核的申诉。

区政府绩效管理工作领导小组组长为区政府常务副区长，成员包括区政府办主任、区委组织部常务副部长、区农委主任、区社会办主任、区法制办主任、区监察局局长、区财政局局长、区人力社保局局长、区城市管理监督指挥中心常务副主任、区信息办主任、区政府督查室主任。

（2）区政府绩效管理工作领导小组下设办公室，区政府督查室加挂区政府绩效管理办公室（以下简称“区政府绩效办”）的牌子，负责政府绩效管理日常工作的组织协调和监督指导。其主要职责是：①组织实施《绩效管理办法（试行）》及年度绩效考核方案；②组织实施对考核对象进行日常检查和监督；③撰写全区年度绩效分析报告；④针对考核结果，对考核对象的工作提出整改建议，并督促其实施；⑤承担区政府绩效管理工作领导小组交办的其他工作。

（三）考核客体

绩效管理的考核范围和对象包括区政府各委、办、局（含垂直管理部门），考核对象按照服务对象进行分类。对乡镇政府和街道办事处的考核，由区农委和区社会办另行具体组织实施。

（四）考核手段

1．绩效考核的方式

政府绩效管理应坚持突出重点、统筹兼顾原则，客观、公正、公开原则，定性与定量相结合原则，日常监督检查与年终集中考核相结合原则，正面激励导向与改进提高工作相结合原则。

2．绩效考核的内容

区政府绩效管理工作主要围绕职能履行、效能建设、服务效果三方面进行管理和考核。

（1）对职能履行的考核，依照考核对象的法定职责，侧重于考核区委区政府重点工作、部门申报工作以及上级临时交办工作的完成情况。

（2）对效能建设的考核，侧重于考核依法行政、工作效率和工作质量、队伍建设等情况。

（3）对服务效果的考核，侧重于对区政府领导、基层单位和群众满意度的调查。

（4）考核对象在履职过程中的重大创新成果、重要表彰和奖励等方面情况，根据社会影响程度予以一定的加分。

（5）考核对象在廉政建设、信访、计划生育、综合治理、安全生产等方面，如出现由于工作不到位导致不合格的情况，或单位领导被行政问责的，在当年绩效考核中不得评为达标先进。

对各考核对象的具体考核内容、项目、方式及实施主体，依照《海淀区政府绩效管理指标体系》（见附件2—1）进行考核。

3．绩效考核的程序

步骤一：区政府绩效管理工作领导小组制定年度绩效考核方案，明确规定本年度考核内容、方式、标准、程序和考核结果的运用等内容。各考核实施主体负责制定相关考核项目的实施细则。

步骤二：各考核对象根据《重点工作任务分解表》（见附件2—2）中承担的区委区政府重点工作和依照本单位法定职责申报的部门工作，经区政府分管领导批准，拟定本部门的年度绩效计划。

步骤三：区政府绩效办对各考核对象的年度绩效计划进行综合汇总，经绩效管理工作领导小组审议并报区政府领导批准后，形成《绩效管理责任书》（见附件2—3），并印发实施。

步骤四：区政府绩效办依托绩效管理信息平台，对各考核对象实行“重点工作申报审核”和“重点工作动态跟踪”的系统化和电子化管理。

步骤五：区政府绩效办组织相关单位，围绕各项考核内容，采取明察暗访、随机抽查等方式进行经常性的监督检查，对各考核对象的日常工作进行动态监控。日常检查结果作为年终考核的重要依据。各考核对象应积极开展自我监督和检查，注重对考核内容的信息收集，为考核工作提供真实有效的信息。

步骤六：区政府绩效办年终组织开展对各考核对象的测评，并按指标权重汇总分数，由绩效管理工作领导小组确定考核等级并报区政府领导审议确定考核结果。区政府绩效办将经区政府领导审议通过的考核结果以适当方式予以公布。绩效考核等级分为达标先进、达标、基本达标、不达标四个等次。

步骤七：区政府绩效办在考核结果的基础上，撰写全区年终绩效分析报告，分析当年工作的主要成绩和存在的问题，并对相关单位提出整改建议。考核对象根据整改建议制定整改措施，区政府绩效办负责督促其实施。

步骤八：考核对象如对考核结果有异议，可向区政府绩效办提出申诉，由区政府绩效管理工作领导小组处理。

（五）考核结果应用

结果应用一：为发挥绩效管理的激励导向作用，设立“绩效改进奖”和“单项绩效奖”，促进各考核对象改进绩效工作和争优创先。对获奖单位拨付“单位发展资金”，专项用于该单位教育、培训等工作。

结果应用二：区政府绩效办将考核结果提交组织部门，纳入处级领导班子和领导干部职责绩效考核体系，作为干部管理、任用的重要参考依据。在绩效考核中被评为不达标或连续两次被评为基本达标的单位，区政府绩效管理工作领导小组将向组织部门建议调整其单位领导工作岗位。

结果应用三：区政府绩效办将考核结果提交组织人事部门，作为该单位公务员年度考核优秀、奖励、教育培训的重要依据。