三、充分发挥新《行政诉讼法》在推进国家治理现代化、法治中国建设中的重要作用
新《行政诉讼法》实施以来，其功能作用得到充分发挥，在诸多方面取得明显成效。同时，也要关注新《行政诉讼法》实施面临的新情况新问题，加强调查研究，为新《行政诉讼法》的实施创造良好条件。
（一）基本原则遵循
思路决定出路，格局决定结局。行政诉讼制度是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，对于保障公民、法人和其他组织合法权益，推进法治政府建设，解决行政争议，密切政府与人民群众之间的良好关系发挥着不可替代的职能作用。面对新形势新要求，有必要围绕行政案件跨行政区域集中管辖制度，进一步深化行政审判体制改革，探索建立跨区划行政审判专门法院。
1.坚持正确方向。党的十八届三中全会《决定》提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，党的十八届四中全会提出“完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”。党的十八大以来，习近平总书记就社会主义法治建设发表系列重要论述，提出了许多关于社会主义法治建设、深化司法体制改革、保证司法公正的新思想、新观点、新论断、新要求，为全面依法治国、深化司法体制改革提供了强大的理论指引、思想武器和行动指南。法治是一个国家发展的重要保障，是治国理政的基本方式，依法治国是我们党领导人民治理国家的基本方略。依法行政是依法治国的重要环节和核心内容，依法行政程度的高低，直接关系到党和政府在人民群众心目中的形象和人民群众对法治的信心，也会影响到经济社会的健康发展。实现依法治国，必须首先实现依法行政。因此，依法行政是现代法治国家里政府行使行政权力所普遍遵循的基本准则，也是实现依法治国的根本保证。党的十八大以来，依法治国方略被提到新的高度，法治政府的建设也进入了一个崭新的发展阶段。党的十八大根据“到2020年全面建成小康社会”的新形势和新要求，作出了“全面推进依法治国”的重大决策和战略部署，并提出了2020年基本建成法治政府的目标。党的十八届三中全会提出了“建设法治政府和服务型政府”的任务。党的十八届四中全会对“深入推进依法行政，加快建设法治政府”作了全面部署。党的十八届五中全会审议通过了“十三五”规划的建议，明确提出实现政府活动全面纳入法治轨道。2015年12月，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》。这些都对有效发挥行政诉讼制度职能作用、加快推进法治政府建设提出新的更高要求。行政诉讼调整的是行政机关与公民、法人、其他组织之间的行政法律关系，行使监督行政权的重要职责，体现的是司法权对行政权的监督与制约机制。行政诉讼制度的建立在我国民主法制建设进程中具有划时代的里程碑意义，已成为依法治国、建设社会主义法治国家的重要保障力量。当前，要充分认识行政案件跨区域集中管辖、完善行政审判体制机制在协调推进“四个全面”战略布局、实现中华民族伟大复兴的中国梦中的重要性和紧迫性，围绕建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的全面推进依法治国总目标，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设，充分发挥行政诉讼在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要职能作用，坚持正确政治方向。
2.坚持尊重规律。规律是事物发展进程中所固有的、本质的、必然的、稳定的联系，是事物发展的必然趋势。习近平总书记强调指出：“要透过现象看本质，从零乱的现象中发现事物内部存在的必然联系，从客观事物存在和发展的规律出发，在实践中按照客观规律办事。”法治政府建设有其自身发展规律，行政审判能够健康持续发展也有其自身发展规律。在国家治理体系中，政府无疑是最重要的治理主体和法律实施主体，政府治理法治化又会直接影响国家治理现代化和法治化。一个国家法治状况和法治发达程度无疑与行政权的有效监督和制约密切关联，推进国家治理现代化必须把行政权关进制度的笼子里。我国行政诉讼制度作为国家治理体系的重要组成部分，理应发挥把行政权关进法治笼子的特殊职能作用。在我国这样一个行政权自古以来就尤为强大的国度里，行政权独大或者失控，其对国家和社会的破坏性极大。因此，推进国家治理现代化必须把政府治理法治化放在更加突出的位置，这都离不开行政诉讼对行政权的有效监督。规律表明，哪里有权力，哪里就得有监督。权力越大，监督力度也越大。否则，绝对的权力必然会导致绝对的腐败。当前，一些领域中出现大量民事纠纷甚至刑事案件，有的在很大程度上与政府行政不作为或者滥作为不无关系。由于行政权过于强大，行政案件所在地法院受到地方保护和行政干预，一些地方法院行政审判基本处于失灵状态，导致行政诉讼长期存在“立案难”“审理难”“执行难”等突出问题。推进行政案件跨区域集中管辖，就是抓住解决当前人民群众反映强烈的行政诉讼“立案难”“审理难”“执行难”等突出问题的“牛鼻子”，找准不断完善行政诉讼体制机制的突破口，这完全符合司法权对行政权的监督制约规律。
3.坚持着眼长远。行政案件跨区域集中管辖不是一时之选择，而要放在推进国家治理现代化、协调推进“四个全面”战略布局、中华民族伟大复兴的中国梦的长远战略部署中去谋划和思考。由于我国的发展阶段和基本国情，发展仍然是第一要务，我国长期以来奉行的是政府主导的赶超型发展战略，以政治动员的方式最大限度整合资源投入经济建设。有些地方政府的政绩观出现偏差，迷信政绩考核GDP化，甚至把GDP作为考核地方政府政绩的唯一标准，存在片面追求行政效率、与民争利、以言代法、以权压法、徇私枉法等情形。特别是有些地方政府经常让法院行政审判在服务当地经济发展大局与遵守宪法法律之间做选择，甚至给严格依法办事的执法人员扣上不服从大局的帽子进行批评。在当前经济新常态下，更应该考虑通过转变政府职能，更好地处理政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系。同时，要切实消除那种认为对政府监督越少，经济社会发展越好的放任行政权自由行使的认识误区。当前，我们考量司法监督政府权力对于经济社会发展影响，就如同当年考量环境保护对于经济社会发展影响一样。当年，为了促进经济社会发展，很多地方基本上走了一条先污染后治理的路子，结果环境遭受严重破坏，经济社会可持续发展受到严重影响，付出沉重代价。当前，面对政府主导下的经济社会发展模式，我们不能再走放任政府权力自由行使的粗放式发展路子。否则即便经济社会快速发展了，也会给社会留下一大堆难以化解的矛盾纠纷、留下一大批政绩工程，再回过头来治理政府权力，必然要付出高昂的代价和成本。因此，行政权力作为必要的恶，只有通过加强司法监督，让行政权在司法监督下依法正确行使，才能真正让行政权为国家、为社会、为人民服务。行政诉讼作为监督行政权的司法救济制度，是架在党和政府与人民群众之间的连心桥，做好行政审判工作就是维护党和政府良好形象，就是夯实党的执政基础。行政审判发挥着化解一案、规范一片的效果，是真正暖民心、利长远、打根基的好制度。维护党和国家长治久安，行政诉讼必不可少、功不可没。古人言：“不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域。”因此，对待行政诉讼必须眼光长远，应当把行政诉讼放在维护党和国家长治久安、推进国家治理现代化中进行思考和谋划。党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，“十三五”时期，国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展，各领域基础性制度体系基本形成，各方面制度更加成熟定型。因此，当前行政案件跨区域集中管辖改革试点已经在全国全面铺开，现在应当及时总结改革试点经验，推动行政案件跨区域集中管辖制度更加成熟定型，在总结经验的基础上，及时推动建立符合中国特色社会主义法治道路要求的行政审判专门法院。
4.坚持统筹协调。习近平总书记指出：“实施创新驱动发展战略，不能‘脚踩西瓜皮，滑到哪儿算哪儿’，要抓好顶层设计和任务落实”“要加强宏观思考和顶层设计，更加注重改革的系统性、整体性、协同性，同时也要继续鼓励大胆试验、大胆突破，不断把改革开放引向深入。”行政案件跨区域集中管辖涉及面广，社会影响大，对其他一些改革也会产生积极影响，同时也需要其他改革协同配合。因此，必须坚持统筹协调，有效解决行政案件跨区域集中管辖改革试点中存在的不协调、不平衡、不可持续问题。一是推动集中管辖法院与非集中管辖法院的协调。在职能定位、案件管辖、法官遴选、司法保障、协同配合等方面加大集中管辖法院与非集中管辖法院之间的统筹协调。二是推动行政案件跨区域集中管辖与铁路法院的协调。依托现有的铁路法院资源开展行政案件跨区域集中管辖，是有效运用现有司法资源、推动铁路法院升级改造的重要措施。同时，也要加强对依托铁路法院开展行政案件跨区域集中管辖的匹配性问题调研，让铁路法院在行政案件跨区域集中管辖改革试点中通过升级改造焕发活力，确保改革试点工作健康、持续推进。三是推进行政案件跨区域集中管辖与跨行政区划法院的协调。从立法精神看，新《行政诉讼法》第十八条第二款关于行政案件跨区域集中管辖的规定，就是为了贯彻党的十八届三中全会决定中“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”以及“法院实行省以下人财物统管”的要求，以及十八届四中全会关于“最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”的要求新增加的规定。[3]因此，新《行政诉讼法》第十八条第二款规定是将党的主张经过法定程序转化为法律的最好例证。行政案件跨区域集中管辖改革与跨行政区划法院改革并不矛盾，相反推动行政案件向跨行政区划法院集中恰好是在落实党的主张。从先期成立的两家跨行政区划法院来看，行政案件已经成为主体，但是案件总量不大。因此，为了避免跨行政区划法院改革发展因缺乏适当规模的案件导致出现新的司法资源闲置问题，应当把跨行政区域法院改革与行政案件跨区域集中管辖改革结合起来，而不是互不搭界，并立而行。四是推进行政案件集中管辖法院选择的协调。如何选择确定哪些中级人民法院以及基层人民法院参与行政案件跨区域集中管辖，这需要综合分析判定。推进行政案件跨区域集中管辖要尽可能地选择铁路两级法院在改造升级基础上进行，避免现有铁路法院司法资源闲置和浪费，同时在未设置铁路法院的地区，要尽可能地选择利用其他现有司法资源，如林区法院、农垦法院、油田法院、海事法院、开发区法院等，深入开展行政案件跨区域集中管辖改革，必要时还应当选择一些行政区划法院开展行政案件跨区域集中管辖改革试点。
（二）主要路径选择
1.继续严格落实立案登记制，充分保障当事人诉权。新《行政诉讼法》对立案登记制作出明确规定，新《行政诉讼法》实施以来，在有的地方长期存在的立案土政策和人为障碍被清除，当事人诉权得到充分保障，有案不立、有诉不理的立案难问题得到有效解决。随着行政案件大幅上升，应当注意严防有的地方又变相提高立案门槛，防止立案难反弹。要主动适应人民群众对行政审判工作的新需求新期待，充分保护当事人的诉权，引导人民群众以理性合法的方式表达利益诉求。在确保当事人诉权的同时，要规范当事人依法行使诉讼权利，有效防止滥诉、恶意诉讼等情形出现。
2.全面准确实施新《行政诉讼法》，切实履行对行政机关的司法审查职责。新《行政诉讼法》对司法审查标准作出新调整，并提出更高要求，要加大监督和纠正违法行政行为力度。坚持对行政行为的合法性审查，不断提高行政案件的合法性审查强度，加大对行政行为合理性、适当性审查力度，提升行政审判质效，提高行政裁判服判息诉率。对于被诉行政行为违法、无效和不履行法定职责的，要严格依法裁判，坚决纠正违法行政行为。
3.加强对新情况新问题的调查研究，及时发布司法解释和指导性案例。为正确适用新《行政诉讼法》，最高人民法院公布了《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》。该司法解释针对的是迫切需要解决的重大问题，包括十个大的方面：立案登记制，起诉期限，行政机关负责人出庭应诉，复议机关作共同被告，行政协议，一并审理民事争议，一并审查规范性文件，判决方式，有限再审以及新旧法衔接。新《行政诉讼法》实施已经有三年多时间，有必要结合行政审判实践，加大调查研究力度，及时发现问题、总结经验。为正确适用新《行政诉讼法》，2017年11月13日最高人民法院审判委员会第1726次会议通过了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》，自2018年2月8日起施行。进一步总结新类型案例等审判经验，通过发布指导性案例，充分发挥行政审判案例对规范法律适用和统一裁判标准的作用。
4.充分发挥行政复议解决行政争议的主渠道作用，在法治轨道上推进行政争议多元化解决。新《行政诉讼法》关于行政复议双被告的规定已经发挥作用，行政复议机关有效解决行政争议、主动纠正违法或不当行政行为的积极性和自觉性不断增强。要建立行政争议多元解决机制，努力实现行政审判与行政复议、信访等多种解决渠道的良好衔接，充分发挥行政调解、行政裁决、行政复议、行政诉讼等多元解决机制作用，对于通过其他途径可以有效保护当事人合法权益的，要正确引导当事人通过其他途径寻求救济，使当事人权益及时获得救济，促进行政争议实质性解决。
5.进一步推动行政诉讼体制改革，深化跨行政区划法院和行政案件跨区域集中管辖改革。通过改革行政审判体制逐步排除行政干预，维护司法公正。当前，行政诉讼体制改革的关键是继续推动行政案件跨区域集中管辖和跨行政区划法院集中管辖行政案件。从立法层面解决跨区划法院审理行政案件的法律依据问题，新《行政诉讼法》对行政案件跨行政区划集中管辖的规定较为笼统，应尽快出台相应的具体细则来确认和规范跨区划法院集中管辖行政案件以及跨区划法院的设置等问题。
6.延伸行政审判职能，助推法治政府建设。采取有效措施将行政诉讼监督转换为依法行政的压力和动力，倒逼行政机关严格落实依法行政。通过司法与行政良性互动，灵活运用参阅案例、法制政府基地建设、审判白皮书、决策论证、与行政机关的沟通研讨、司法建议等多种方式，积极延伸审判职能，协同推进法治政府建设。进一步加强和规范行政机关负责人出庭应诉工作。加强对行政审判工作的正面宣传和正确引导，增进整个社会对新《行政诉讼法》的了解、理解和支持。
7.健全律师执业保障制度，充分发挥律师在解决行政争议中的作用。在新《行政诉讼法》实施以来，越来越多的当事人选择聘请律师为其提供法律服务。律师在有效解决行政争议，促进行政争议实质性解决中的作用日益凸显。北京市第四中级人民法院自挂牌履职以来，出台专门规定充分保障律师执业权利，设立律师立案专门窗口，设立律师工作室和更衣室，积极探索引入律师等第三方合力化解矛盾纠纷，在全市首先建立驻院法律援助工作站，为当事人即时提供法律服务和法律援助。通过发挥律师法律服务作用，弥补当事人对新《行政诉讼法》不熟悉、诉讼能力薄弱问题。鉴于行政诉讼专业性极强的现实要求，在条件成熟时，可以探索建立律师强制代理行政诉讼案件制度。
8.适应新《行政诉讼法》实施要求，加快建设正规化、专业化、职业化行政法官队伍。新《行政诉讼法》实施后，行政诉讼案件数量日益增加、审理难度日趋增强，加之社会对行政审判工作的日渐关注，对行政法官司法能力建设提出了新的要求。同时，网络信息时代也对行政审判工作提出了越来越严苛的要求，迫切需要加快建设一批正规化、专业化、职业化行政法官队伍。要围绕新《行政诉讼法》实施要求，切实加强行政审判司法能力建设，不断提升行政法官的事实认定能力、法律适用能力、庭审驾驭能力、文书写作能力、信息化技术运用能力。
[1]. 马怀德主编：《司法改革与行政诉讼制度的完善》，中国政法大学出版社2004年版，第40～41页。