第三章 答辩策略

从行政诉讼的答辩思路上看,行政机关需要在应诉工作中结合案情进行研究,及时作出判断和决策,以便开展下一步的工作。从实务工作的角度,行政诉讼的答辩工作,大致有3种答辩的路径可供选择:

一、程序答辩

程序答辩主要是从原告提起的诉讼不符合起诉条件的角度进行答辩,不涉及被诉行政行为的合法性问题。这类答辩比较简单有效,一旦答辩成功,法院将裁定驳回原告起诉,但是需要精准的判断,因为采取此种策略时应诉机关在答辩阶段往往不需要提供实体证据。而一旦答辩期间未提供证据,过后一般情况下不允许补充提交证据。本章分两个部分介绍程序答辩的具体策略,即一般行政诉讼的程序答辩策略和行政赔偿诉讼的程序答辩策略。

(一)一般行政诉讼的程序答辩策略

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第69条规定:“有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉:

(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的;

(二)超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的;

(三)错列被告且拒绝变更的;

(四)未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的;

(五)未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的;

(六)重复起诉的;

(七)撤回起诉后无正当理由再行起诉的;

(八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的;

(九)诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的;

(十)其他不符合法定起诉条件的情形。

前款所列情形可以补正或者更正的,人民法院应当指定期间责令补正或者更正;在指定期间已经补正或者更正的,应当依法审理。”

根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第69条的规定,一般的行政诉讼案件有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉:

1.不符合《行政诉讼法》第49条规定的

《行政诉讼法》第49条规定,提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是符合本法第25条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第25条规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡,其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止,承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。

2. 超过法定起诉期限且无《行政诉讼法》第48条规定的不可抗力或和客观延误情形的

(1)不服复议决定的起诉期限为15天

《行政诉讼法》第45条规定,公民、法人或者其他组织不服复议决定的,可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的,申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。

(2)不服行政行为直接起诉的期限一般为6个月

《行政诉讼法》第46条规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过20年,其他案件自行政行为作出之日起超过5年提起诉讼的,人民法院不予受理。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第64条、第65条和第66条的规定,起诉期限的计算规则具体包括:

①未告知起诉期限的,起诉期限为1年。行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过1年。

复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,适用前述规定。

②最长起诉期限为5年,涉及不动产的案件为20年。公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的,其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算,但最长不得超过《行政诉讼法》第46条第2款规定的起诉期限。

③起诉行政机关不履责的,起诉期限为6个月。公民、法人或者其他组织依照《行政诉讼法》第47条第1款的规定,对行政机关不履行法定职责提起诉讼的,应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起6个月内提出。

(3)对《行政诉讼法》第48条的把握

《行政诉讼法》第48条规定,公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的,被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的,在障碍消除后10日内,可以申请延长期限,是否准许由人民法院决定。《最高人民法院关于审理与低温雨雪冰冻灾害有关的行政案件若干问题座谈会纪要》第2条第1款规定,公民、法人或者其他组织因低温雨雪冰冻灾害耽误法定起诉期限,在障碍消除后的10日内申请延长期限的,人民法院应当认定属于行政诉讼法第40条规定的不可抗力。低温雨雪冰冻灾害的起止时间,原则上应以当地气象部门的认定为准。

根据上述规定,公民、法人或者其他组织因正当理由耽误起诉的,被耽误的时间是被直接扣除的。因此,应诉人员应严格把握正当理由的认定。其中,不可抗力一般是指相对人不能预见、不能避免、无力克服的事由,如地震、洪灾以及台风、低温雨雪冰冻灾害等。其他不属于其自身的原因,主要是不可抗力之外的其他客观原因。但是关于正当事由的认定最终由法院确定,所以行政应诉中不宜单纯以期限作为应诉的唯一内容。

3.错列被告且拒绝变更的

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第26条第1款规定,原告所起诉的被告不适格,人民法院应当告知原告变更被告;原告不同意变更的,裁定驳回起诉。因此,根据行政诉讼的被告确认规则,如果原告所列的被告有误,法院可以要求原告变更。原告不同意变更的,法院可以直接驳回起诉。根据司法解释的规定,被告的确认规则主要包括:

(1)公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。

(2)经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。

(3)复议机关在法定期限内未作出复议决定,公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的,作出原行政行为的行政机关是被告;起诉复议机关不作为的,复议机关是被告。

(4)两个以上行政机关作出同一行政行为的,共同作出行政行为的行政机关是共同被告。

(5)行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告。没有法律、法规或者规章规定,行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,属于《行政诉讼法》第26条规定的委托。当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。

(6)行政机关被撤销或者职权变更的,继续行使其职权的行政机关是被告。

(7)当事人不服经上级行政机关批准的行政行为,向人民法院提起诉讼的,以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。

(8)行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构,以自己的名义作出行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以组建该机构的行政机关为被告。

(9)法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织,超出法定授权范围实施行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以实施该行为的机构或者组织为被告。

(10)当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的,以该开发区管理机构为被告;对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的,以其职能部门为被告;对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的,以开发区管理机构为被告;开发区管理机构没有行政主体资格的,以设立该机构的地方人民政府为被告。

(11)行政机关被撤销或者职权变更,没有继续行使其职权的行政机关的,以其所属的人民政府为被告;实行垂直领导的,以垂直领导的上一级行政机关为被告。

(12)当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的,以村民委员会或者居民委员会为被告。当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的,以委托的行政机关为被告。

(13)当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为不服提起诉讼的,以该事业单位、行业协会为被告。当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的,以委托的行政机关为被告。

(14)市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为,被征收人不服提起诉讼的,以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托,在委托范围内从事的行为,被征收人不服提起诉讼的,应当以房屋征收部门为被告。

4.未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的

《行政诉讼法》第28条规定,当事人一方人数众多的共同诉讼,可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力,但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求,应当经被代表的当事人同意。第30条规定,没有诉讼行为能力的公民,由其法定代理人代为诉讼。法定代理人互相推诿代理责任的,由人民法院指定其中一人代为诉讼。法定代理人、指定代理人、代表人之外的人以被代理人的名义提起诉讼的,属于无效代理,不能视为被代理人提起诉讼,对此,人民法院可以直接裁定驳回起诉。

5.未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的

《行政复议法》第30条第1款规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的,应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼。对于复议前置的行政行为,必须先申请复议才能提起行政诉讼,未经过复议不得直接提起诉讼。

6.重复起诉的

当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉,同时具有下列情形的,构成重复起诉:

(1)后诉与前诉的当事人相同;

(2)后诉与前诉的诉讼标的相同;

(3)后诉与前诉的诉讼请求相同,或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。

7.撤回起诉后无正当理由再行起诉的

行政诉讼中的撤诉,是指原告撤回起诉的情形,包括两种类型,一是视为撤诉。《行政诉讼法》第58条规定,经人民法院传票传唤,原告无正当理由拒不到庭,或者未经法庭许可中途退庭的,可以按照撤诉处理。二是主动申请撤诉。《行政诉讼法》第62条规定,人民法院对行政案件宣判或者裁定前,原告申请撤诉的,或者被告改变其所作的行政行为,原告同意并申请撤诉的,是否准许,由人民法院裁定。无论何种情形下的撤诉,一旦人民法院撤诉裁定下达,无正当理由,不得再行起诉。

8.行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的

行政诉讼中,“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”这一标准,主要适用于如信访决定、对行政行为申诉的重复处理、为公共利益举报的举报人等,这些主体虽然会得到行政机关的答复,但是行政行为对其合法权益没有任何实际影响,不纳入行政诉讼受案范围。

9.诉讼标的已为生效裁判或调解书所羁束的

对于一个行政行为,人民法院已经在之前的行政判决中对其效力进行了判断,这样的判决生效后,如果有其他当事人再起诉该行为的,人民法院不再启动诉讼程序进行审理。

10.其他不符合法定起诉条件的情形

这是法院裁定驳回起诉情形的兜底条款,具体的起诉条件是否符合法律规定,由人民法院根据相关法律法规的规定,并结合涉案情形综合考虑后作出裁定。

(二)行政赔偿诉讼的程序答辩策略

对于行政赔偿诉讼的案件,有下列情形之一的,可以请求法院裁定驳回起诉:

1.原告不具有请求资格。

2.不具有明确的被告。

3.不具有具体的赔偿请求和受损害的事实根据。

4.加害行为为具体行政行为,该行为未被确认为违法。

5.不属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖。

6.单独提起的行政赔偿之诉没有先向赔偿义务机关提出赔偿申请的。

7.未在法定期限内提出赔偿请求的。

其中,单独提起的行政赔偿之诉的起诉期限为:自赔偿义务机关作出赔偿或不予赔偿决定之日起3个月内(未告知诉权诉期的1年);赔偿义务机关在规定期限未作出是否赔偿的决定,自申请人递交赔偿申请后的2个月届满之日起3个月内。

与一般行政诉讼一并提起的行政赔偿之诉的起诉期限与一般行政诉讼的起诉期限一致。

8.与行政诉讼一并提起行政赔偿之诉,不符合行政诉讼受理条件的。

二、实体答辩

实体答辩是行政诉讼应诉的常见答辩类型,需要根据原告的诉讼类型、被诉行政行为的特点,通过各种方法证明本机关所作行政行为的合法性,最终使法院驳回原告关于撤销被诉行为或者确认被诉行为违法的诉讼请求。具体实体答辩的内容如下所示:

1.撤销之诉:被诉行为合法、适当;起诉理由不成立。

2.履责之诉:不存在不作为的情形。

3.行政协议之诉:行政行为合法适当;起诉理由不成立。

4.复议机关作为共同被告之诉:被诉复议行为合法适当;起诉理由不成立。

5.规范性文件附带审查之诉:被诉行为合法适当、规范性文件合法;起诉理由不成立。

6.变更之诉:被诉行为合法适当;起诉理由不成立。

7.行政赔偿之诉:赔偿请求不成立;起诉理由不成立。

三、程序加实体答辩

在行政诉讼的应诉实务中,最常见的状态是程序加实体的混合答辩模式。一个案件,既有程序答辩的事由,也有实体答辩的事由。这种答辩是比较谨慎的答辩方式。从行政诉讼的规则看,应诉机关在答辩期内没有提交证据依据的,没有机会在诉讼中另行提交证据依据。所以在答辩阶段,仅仅进行程序答辩而得不到法院认可的情况下,应诉机关就失去了对案件实体问题进行答辩的机会。因此,在行政诉讼应诉实务中,在有程序答辩的理由的情况下,仍然辅之以实体答辩的内容,是比较常见的做法。