5受理登记制度不完备,被诉行政机关构成不作为

——互助某某矿业开发有限公司诉海东市国土资源局等不履行法定职责案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

青海省西宁市城西区人民法院(2017)青0104行初46号行政判决书

2.案由:不履行法定职责纠纷

3.当事人

原告:互助某某矿业开发有限公司(以下简称某某公司)

被告:海东市国土资源局、互助土族自治县国土资源局(以下简称互助县国土资源局)

【基本案情】

2010年6月18日,被告海东市国土资源局发布采矿权挂牌出让公告,挂牌出让互助县松多乡马营村大理岩矿的采矿权。2010年7月18日,案外人祁某银以780000元竞得互助县松多乡马营村大理岩矿的采矿权。后祁某银注册成立原告某某公司,经祁某银的申请将采矿权人变更为原告某某公司。2011年1月11日,原告某某公司与被告海东市国土资源局签订《采矿权出让合同》,被告海东市国土资源局向原告某某公司颁发了《采矿许可证》,有效期为六年,自2011年1月11日起至2017年1月12日止。《采矿权出让合同》第十一条约定,根据《矿产资源开采登记管理办法》第七条第一款的规定,采矿许可证有效期满,需继续采矿的,采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前,到登记管理机关办理延续登记手续。采矿权人逾期不办理延续登记手续的,采矿许可证自行废止。

2016年10月8日,被告海东市国土资源局向原告某某公司作出通知,告知原告的采矿许可证即将到期,应在许可证有效期届满30日前,向互助县国土资源局提出办理延续或注销登记手续的申请,逾期不办理有关手续的,将按照规定予以处罚。原告某某公司的总经理王二龙于2016年12月2日签收该份通知。2017年4月10日,被告海东市国土资源局发布《关于注销采矿许可证的公告》,因原告某某公司的采矿许可证到期未申请延续,决定注销原告某某公司的互助县松多乡马营村大理岩矿的采矿许可证,要求采矿权人于公告发布之日起60日内到被告海东市国土资源局申请采矿权注销登记手续,逾期未申请办理注销的,视为注销通知已送达并直接注销采矿权许可证。原告于2017年4月18日签收该份公告,后于2017年6月14日提起本案行政诉讼。因原告的起诉,被告海东市国土资源局尚未注销原告的采矿许可证。

案涉采矿证延续登记的审批权属于被告海东市国土资源局。依据青海省国土资源厅发布的《采矿权延续审批的服务指南》的规定,采矿权延续审批的行政许可事项行使依据为《矿产资源开采登记管理办法》第七条;受理条件为年检合格;采矿权人应当在采矿许可证有效期届满前30日前,到登记管理机关办理延续登记手续;申办材料包括采矿权延续申请报告、采矿权延续申请登记书、州或县国土资源局关于采矿权人履行义务等情况及延续的审查意见等。依据2013年2月26日发布的青国土资〔2013〕73号《青海省国土资源厅关于省级发证采矿权延续登记管理有关问题的通知》的规定,采矿许可证有效期届满前已经提交延续申请的,州、县国土资源部门应及时完成审查并向上一级国土资源部门出具初步审查意见,未能及时完成审查的,审查意见中需补充说明申请人提交申请时间和延误审查的原因。州、县审批采矿权延续登记管理可参照本通知要求执行。被告海东市国土资源局依据上述规定,在原告的采矿许可证到期前,通知原告在采矿许可证有效期届满30日前向互助县国土资源局提出办理延续或注销登记手续的申请,确定由被告互助县国土资源局作出关于采矿权人履行义务等情况及延续的审查意见后,报送被告海东市国土资源局审批。

被告海东市国土资源局、互助县国土资源局有相应的收文登记制度,收文登记记录包括各类采矿证延续申请,在被告互助县国土资源局2016年2月至2017年2月的收文登记中,没有关于原告提交延续申请的收文登记记录。被告互助县国土资源局辩称2017年2月春节后收到原告提交的采矿证延续申请,因为涉及群众上访问题没有受理,所以未在收文登记本中记录。

【案件焦点】

原告某某公司是否在《采矿许可证》有效期届满30日前提交了采矿证延续登记申请,二被告是否存在行政不作为。

【法院裁判要旨】

本院认为,被告互助县国土资源局受理采矿证延续申请的登记制度不完备,被告主张原告申请延续登记超过法定期限的理由不成立。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定,公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时,应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中,原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外:(一)被告应当依职权主动履行法定职责的;(二)原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。被告认为原告起诉超过法定期限的,由被告承担举证责任。本案中,被告互助县国土资源局自认原告于2017年2月向被告互助县国土资源局提交了采矿证延续申请,但在被告互助县国土资源局2017年2月的收文登记中,并无原告提交采矿证延续申请的收文登记记录,且被告互助县国土资源局在收到原告的延续申请后,没有出具收据或受理通知书,也没有对申请给予书面回复,因此,本院认为被告互助县国土资源局受理采矿证延续申请的登记制度不完备,原告确实难以提交其向被告互助县国土资源局申请履行法定职责的证据材料。现被告互助县国土资源局认为原告未在采矿证有效期届满30日前提交延续申请,提交申请超过法定期限,应由被告互助县国土资源局举证证明,但是被告互助县国土资源局对此并无证据证实,应当承担举证不能的法律后果,故本院认为原告主张被告互助县国土资源局不履行法定职责的理由成立。依据《中华人民共和国行政许可法》第四十三条“依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可,下级行政机关应当自其受理行政许可申请之日起二十日内审查完毕。但是,法律、法规另有规定的,依照其规定”的规定,被告互助县国土资源局应当在本判决生效后20日内对原告的采矿证延续申请审查完毕,并报送被告海东市国土资源局审批。

被告海东市国土资源局虽依据《青海省国土资源厅关于省级发证采矿权延续登记管理有关问题的通知》的规定,在采矿证有效期届满前通知原告依程序向被告互助县国土资源局提交延续申请,但被告海东市国土资源局作为该行政许可事项的审批机关和登记管理机关,对被告互助县国土资源局受理采矿证延续申请负有监督职责,对被告互助县国土资源局未履行法定职责的行为的法律后果承担责任。因此,被告海东市国土资源局、互助县国土资源局对原告提出的采矿证延续申请未及时作出处理的行为,属于行政不作为,原告主张二被告未履行法定职责的理由成立。依据《矿产资源开采登记管理办法》第六条第一款“登记管理机关应当自收到申请之日起40日内,作出准予登记或者不予登记的决定,并通知采矿权申请人”的规定,被告海东市国土资源局应当在本判决生效后40日内对原告的采矿证延续申请作出处理。

此外,原告申请采矿证延续是否符合条件以及被告海东市国土资源局是否应为原告办理采矿证延续登记,属于二被告的行政职责审查范围,不宜由人民法院径行判决,故原告要求法院判决二被告限期办理采矿证延续登记的诉讼请求,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、第七十二条,《中华人民共和国许可法》第四十三条,《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项,《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条的规定,判决如下:

一、责令被告互助土族自治县国土资源局在本判决生效之日起20日内对原告互助某某矿业开发有限公司的《互助县松多乡马营村大理岩矿的采矿证延续登记申请》作出审查意见并报送被告海东市国土资源局审批,被告海东市国土资源局在本判决生效之日起40日内对采矿证延续申请作出处理;

二、驳回原告互助某某矿业开发有限公司的其他诉讼请求。

宣判后,双方均未上诉,判决已生效。

【法官后语】

本案是一起涉及环境资源的行政案件,审理争议焦点在于原告是否在法定期限内提出延续登记的申请。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定,诉行政机关不作为的案件的举证责任分配,要求原告应当提供其向被告提出申请的证据,同时该条有但书规定:“但有下列情形之一的除外:(一)被告应当依职权主动履行法定职责的;(二)原告因正当理由不能提供证据的。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条前两款对此进一步规定,公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时,应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中,原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外:(一)被告应当依职权主动履行法定职责的;(二)原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。

因此,审理诉行政机关不履行法定职责的案件时,在审查原告是否提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料的同时,应一并审查被诉行政机关是否应当依职权主动履行职责,或者是否存在当事人因正当理由无法举证的情形。本案因被告行政机关的受理申请的登记制度不完备,行政相对人难以提交相应的证据,判令被告构成不作为,以此促使及监督行政许可机关完善相应的受理登记制度,依法履行法定职责。

编写人:青海省西宁市城西区人民法院 李成玲