16交警部门无法作出事故责任认定时的工伤认定

——高振荣诉淄博市临淄区人力资源和社会保障局工伤行政确认案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

山东省淄博市中级人民法院(2017)鲁03行终148号行政判决书

2.案由:工伤行政确认纠纷

3.诉讼双方

原告(上诉人):高振荣

被告(被上诉人):淄博市临淄区人力资源和社会保障局(以下简称临淄区人社局)

【基本案情】

高振荣系海湾山东海湾吊装工程股份有限公司(以下简称海湾吊装公司)职工,从事吊车司机工作。2015年2月21日,高振荣驾驶鲁CHW×××号小型轿车从嘉祥县前往海湾吊装公司在烟台龙口公司工地上班途中发生交通事故。高振荣受伤后进入淄博市第一医院治疗,被诊断为:上下肢多发性骨折(左);骨盆骨折;胸部多发伤。2015年3月15日,海湾吊装公司向临淄区人社局提出工伤认定申请, 2015年3月30日临淄区人社局依法受理了海湾吊装公司的工伤认定申请。2015年4月1日,临淄区人社局认为单位未能出具公安机关交通管理部门、司法机关以及法律、行政法规授权组织出具的高振荣在此次交通事故中的责任结论,作出临人社工认中字〔2015〕7号《工伤认定中止通知书》。2015年3月25日,淄博市公安局交警支队博山大队作出(淄)公交证字〔2015〕第2015030001号《道路交通事故证明》,载明:经询问当事人高振荣,其陈述事故发生时因有同方向行驶的其他车辆变更车道,自己采取措施时导致车辆向右行驶撞至道路东侧护坡墙壁,造成交通事故;经鉴定无法判断事故发生时鲁CHW×××号小型轿车是否与其他车辆接触,对造成事故的原因也无法判定;经调查访问没有找到目击证人,现场无交通警察指挥,也无交通监控设施,无法查清高振荣驾车与道路东侧护坡墙壁相撞的原因。该道路交通事故形成原因无法查清。2016年5月19日,临淄区人社局作出临人社工决字〔2016〕109号《不予认定工伤决定书》,认定高振荣于2015年2月21日06:05左右在滨莱高速公路滨州方向96千米300米处发生的交通事故为单方交通事故,其情形不符合“非本人主要责任”的认定条件,也不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或者视同工伤的情形,对高振荣受到的伤害不予认定或者视同工伤。

【案件焦点】

交警部门无法作出事故责任认定的情况下如何认定工伤。

【法院裁判要旨】

山东省淄博市临淄区人民法院一审认为:高振荣发生的事故伤害为单方交通事故。虽然其自述因有同方向行驶的其他车辆变更车道,自己采取措施时导致车辆向右行驶撞至道路东侧护坡墙壁,但是并未提供有关证据证实。从淄博市公安局交通警察支队博山大队(淄)公交证字〔2015〕第2015030001号《道路交通事故证明》《山东理工大学交通安全司法鉴定所交通事故司法鉴定意见书》(山理工交通安全司法鉴定所〔2015〕交鉴字第3-7号)及调查核实的情况来看,均未发现有其他造成高振荣发生交通事故的原因,也无其他事故责任方。因此,其不符合“非本人主要责任”的认定条件,也不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或者视同工伤的情形。被告临淄区人社局作出临人社工决字〔2016〕109号《不予认定工伤决定书》符合法律规定。据此判决:

驳回高振荣的诉讼请求。

高振荣不服一审判决,提起上诉。山东省淄博市中级人民法院经审理认为:本案中,高振荣系海湾吊装公司的职工,从事吊车司机工作,根据海湾吊装公司的经营业务以及高振荣的工作性质,高振荣应是在公司各个工地从事吊车司机工作。2015年2月春节前,高振荣已经被公司派往其在龙口中集来福士海洋工程有限公司工地上班,高振荣在本单位以外的龙口工地的工作地点和时间相对固定,其在工地春节放假期满返回工地上班途中发生的交通事故,应当按照“上下班途中”要件来进行处理认定。高振荣上诉主张其属于因工外出期间由于工作原因受伤,应当认定为工伤的上诉理由不能成立,不予支持。因存在特殊情形而排除工伤认定,社会保险部门作出不予认定工伤决定必须以能够证明存在特殊情形的证据为依据,如果没有相关证据,而职工受伤害符合认定为工伤的其他条件的,应当认定为工伤。临淄区人社局在交警部门对道路交通事故形成原因无法查清的情形下,仅认为高振荣主张因有同方向行驶的其他车辆变更车道导致发生交通事故但未提供证据证实为由,认定高振荣发生的交通事故是由高振荣承担主要责任以上的单方事故,事实不清,证据不足,依法予以撤销。原审判决认定事实不清,证据不足,依法予以撤销。据此,二审判决:

一、撤销一审判决;

二、撤销临淄区人社局作出的临人社工决字〔2016〕109号《不予认定工伤决定书》;

三、责令临淄区人社局在法定期限内重新作出行政行为。

【法官后语】

本案主要涉及交警部门无法作出交通事故责任认定时的工伤认定问题。

交警部门出具事故责任书对于工伤认定具有重要作用。通常情况下,交通事故发生后交警部门结合现场调查情况能够作出事故责任认定书,但特殊情形下可能事故责任无法认定。根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第二款的规定,有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见等法律文书不存在或者内容不明确,社会保险行政部门就前款事实作出认定的,人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。该款规定明确了在交警部门无法认定事故责任的情况下,人社部门仍应当依法作出事实认定。同时该条还明确了法院对人社部门作出的事实认定应当结合其提供的相关证据依法进行审查。

《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定:“被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据……”从行政诉讼法规定的举证责任分配来看,在行政诉讼中应当由被告承担举证责任,这与民事诉讼法规定的“谁主张,谁举证”存在差异,有利于保障劳动者的合法权益。根据《工伤保险条例》的规定,职工在上下班途中遭遇交通事故的,除本人承担主要责任外,应当认定为工伤。人社部门如果不予认定工伤,应当提供职工符合不予认定工伤条件,即职工本人承担交通事故主要或全部责任的证据。实践中有观点认为,在交警部门无法作出交通事故责任认定时,应当由劳动者承担举证责任,劳动者无法举证的,法院对于人社部门作出的不予认定工伤决定应予维持(即判决驳回原告的诉讼请求)。这一观点本质上是将行政诉讼的举证责任分配与民事诉讼的举证责任分配混同,错误地强调“谁主张、谁举证”,没有从立法目的层面正确认识行政诉讼法关于举证责任分配的重要意义。

综上,工伤认定的具体标准与范围体现了我国在立法层面上的利益博弈与价值观念的演化,并且关系到对职工、用人单位与工伤保险单位之间的具体风险分配。工伤认定的处理原则,既要尊重工伤保险制度的立法目的和宗旨,也要考虑工伤职工保障的实际需要,在无法划分交通事故责任的情形下,采用存疑时有利于劳动者之原则,彰显了工伤保险对劳动者合法权益的保护,可使我国工伤范围的界定达到国际劳工保护的标准,体现以人为本与构建和谐社会的理念。公安交通管理部门出具的事故责任认定书是社会保险行政部门履行工伤认定职责的重要依据,但并非工伤认定的前提条件。公安交通管理部门无法认定事故责任的,社会保险行政部门不得以此为由不予认定工伤。本案二审意见符合《工伤保险条例》《劳动法》《社会保险法》保障受害劳动者救济和补偿优先的立法目的和保护弱者的立法精神,无疑是正确的。

编写人:山东省淄博市中级人民法院 荣明潇

山东省淄博市临淄区人民法院 刘海红