第三节 保护的责任与变动的国际秩序

从概念的诞生到进入国际社会公共事务的舞台，保护的责任原则经历了异常激烈的争论和非常复杂的演化。从2005年世界首脑会议开始，这项新兴的理念获得了既有国际法体制下较高级别的宣示，自此成为一个经常被使用的政治和法律术语而出现在国际政治的现实纠葛中。然而，不可否认，目前展现这个新理念的大舞台依然局限于联合国及非洲联盟（且二者之间还存在不小的分歧），诸多区域和次区域组织、主权国家、国际组织以及其他人权非政府组织在行动中未必会考虑这项理念，而且对于联合国及这项理念支持者的努力时常抱有不同意见。归根结底，这种复杂局面的根源在于冷战之后国际秩序的剧烈变动。这引出了保护的责任原则究竟是什么、其基本理念和具体制度规则设计能否适应变动的国际秩序等问题。

一 保护的责任的内涵及其特征

（一）基本内涵

从前文叙述中可知，2005年9月在世界首脑会议上形成的《2005年世界首脑会议成果》，是保护的责任发展史上的一份重要文件。该文件对保护的责任的适用范围进行了限定，明确规定保护的责任仅是“保护人民免遭灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害的责任”。^[91]在此之后，联合国秘书长分别通过2009年《履行保护责任》、2010年《预警、评估及保护责任》、2011年《区域和次区域安排对履行保护责任的作用》、2012年《保护责任：及时果断的反应》和2013年《保护责任问题：国家责任与预防》等报告，对联合国框架下的“保护责任”的内涵以及实施“保护责任”的标准、程序进行了较为系统的设计。

首先，为保护的责任确定了多元的责任主体。一来，主权国家是保护其“民众”（而不是ICISS报告中的“国民”）免遭灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害的首要责任主体。正如时任联合国秘书长潘基文在2009年《履行保护责任》的报告中所言，当事国是承担保护责任的首要主体，因为保护的责任的设计目的就是通过综合性的手段确立和强化作为责任的主权，而不是削弱主权。二来，国际社会是承担保护责任的次要主体。联合国及其成员国必须鼓励并帮助各个主权国家实施保护责任，在有明确证据证明主权国家不愿或无力履行这种责任之际，国际社会必须采取合法且有效的行动。这类所谓协助和促进型主体，包括联合国及其机构、联合国会员国、区域或次区域性组织等，但是有权决定实施这种附加责任行动的，只能是联合国（这一点遭到非洲联盟等区域组织的反对）。^[92]

其次，明确地规定了保护的责任的适用范围，仅限于防止“遭灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害”。其他如自然灾害、国家间的战争等原因造成的人道危难，都不是保护的责任应该适用的情况。

最后，确定了广泛多样的保护手段。为保护民众免遭灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害，主权国家可以采取一切“适当、必要的手段”预防此类事件发生，国际社会可以采取包括外交、人道主义等和平手段和军事援助及军事行动等非和平手段，以鼓励、援助主权国家履行保护责任，国际社会还可以通过和平手段和非和平手段做出反应。^[93]

（二）主要特征

自2005年以来被确立的保护的责任，具备如下几点特征：

第一，保护的责任源于国家主权但并不终结于国家主权。国家主权不仅享有各种特权，同时也接受由此产生的各种义务，即保护本国人民福祉的义务，以及向广泛国际社会履行义务之义务。^[94]那么，保护人民免遭灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪等重大人道危难之害，就当然是主权国家应该承担的责任。同时，这种保护的责任并不仅限于主权国家，即在主权国家不能或不愿履行此责任之际，国际社会也有鼓励并协助主权国家及时做出集体反应的责任。

第二，尽管实施保护责任的手段广泛而多样，但是，各类措施与手段具有鲜明的等级层次。就顺位来说，主权国家的行动优先于国际社会的行动，即只有在主权国家不愿或者不能履行保护责任的情况下，国际社会才能采取行动或措施；国际社会的集体行动优先于单边行动，即国际社会履行保护责任的行动应主要限定在联合国和区域组织的框架下，特别是及时反应的集体行动，必须是在联合国或区域组织下进行；和平行动优先于暴力行动，即国际社会的保护责任主要是通过和平行动鼓励、协助主权国家履行责任，及时集体反应的行动也是以和平行动为主，暴力行动应该是最后的选择。^[95]需要注意的是，在潘基文秘书长提交的几份报告中，联合国强调“预防和反应手段的密切联系”，表明了这里表述的几种顺位关系仅具有相对的意义，例如，从理论上讲，联合国可以根据预警信息直接介入以便增强主权国家的保护行动。这种发展变化，一方面说明联合国对于更有效地实施保护的责任原则的决心，另一方面也引起了诸多发展中国家持续的疑虑和担忧。

第三，实施保护的责任的行为应遵循适当性原则，即履行保护的责任的行为不仅要程序适当，而且目的也应适当。也就是说，实施行为应当获得合法的授权（虽然何谓“合法的”授权依然存在争议），而各类行动只能是以“人道主义”为目的，即“保护人民免遭灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害”。^[96]在程序安排上，联合国主张履行保护责任的非和平行动应在联合国集体安全制度下进行，排除了相关国家的单边行动。这一点与许多区域组织的意图存在分歧。

二 作为文明冲突时代的应对机制？

国内外有学者乐观地评论，保护的责任原则已经从理念转化为一种新的国际规范（如前文已经提到，埃文斯是这种乐观意见的代表）。然而，这样的判断仍需谨慎看待。保护的责任原则虽然经历了许多非常具体甚至内容变化很大的发展（如适用对象的变化），但是从上文的概述中可知，其基本理念依然保持了ICISS报告的立场，即以“作为责任的主权”、“综合性干涉”和“合法的军事行动”为其核心理念。因此，仍然需要追问的是，这样的理念基础能否适应变动的国际秩序？

众所周知，冷战的结束对于国际社会产生了广泛而深刻的影响。其中，在国际安全方面的一个突出的现象是，武装冲突突破国界范围向外扩散开来。冷战时期，在高强度的超级大国对抗中，次级国家的内部矛盾被强行压制下去，国际秩序多数时候维持在一种极端危险又相对稳定的状态下，借用美国新保守主义战略家罗伯特·卡根的说法，是“火山口上的平静”。冷战结束后，许多国家和地区（特别是发展中国家和原华约组织国家）的政治结构或权力结构发生了根本变化，民族独立运动、去殖民化运动、民主转型运动、宗教运动等政治活动纠缠在一起，表现出“原有的政治权威被削弱，新的政治权威无法生成”的无序化特征。^[97]这种状态使得在冷战时期被强行抑制的矛盾，如宗教矛盾、民族矛盾、区域矛盾等，变得更加尖锐而复杂。与此同时，许多国家为换取国际组织的援助，过激地推行民主化改革，导致其国内的民主政治诉求、人权诉求远远超出既有政治和经济水平制约下的治理能力，转而引发更激烈的社会动荡和政治危机。^[98]政治危机造成某些国家治理能力进一步削弱，这些国家又难以对激烈的矛盾进行有效的处理和应对，导致内战或武装冲突在一些国家蔓延开来，进而在人道主义方面造成严重的甚至是灾难性的后果。无论从哪个方面讲，这个时代都印证了萨缪尔·亨廷顿的“文明冲突的时代”的深刻判断。

冷战后，两极格局解体，新的世界秩序建立在《联合国宪章》及其主导下的国际法原则和以联合国为中心的国际合作体制的基础上。解决各类国际性冲突的最大希望在于联合国建立起来的协调、合作机制。保护的责任原则正是在这个体制下取得的创新：它寻求国家安全和人权保护方面的国际社会合作，但是又不得不依赖于主权国家的合作。这个新理念的实施，与联合国安全机制的改革（包括全球安全治理格局、联合国内部集体安全决策机制、国际冲突管理和重建机制等领域的改革）相适应，并且成为其中的一部分。^[99]但应该看到，一方面，联合国内部日益依赖大国合作（即联合国集体安全机制中的“大国一致原则”，落实在《联合国宪章》第27条规定的安理会常任理事国享有针对非程序性事项决议的否决权上），然而超级大国日益强烈的新保守主义倾向，造成在国际行动中越来越强调单边行动的灵活性、强制性手段的有效性（伊拉克战争可视为这种变化倾向的集中体现），无法使诸多发展中国家坦然接受保护的责任这个新的理念^[100]；另一方面，主权国家因对联合国机制不信任从而拒绝深度合作，也导致类似的协调机制无法充分发挥其效力——从联合国主导的多项安全计划的流产，到应对全球气候变化的哥本哈根大会的失败都能看出这样的困境。

从上述这些难题来看，保护的责任基于“作为责任的主权”、“综合性干涉”及“合法的军事行动”等理念，能否超越传统“主权与人权二元对峙”、人道主义干涉等旧理念，从而克服阻碍国际社会走向更深度“共同治理”的消极因素，为这个文明冲突的时代提供可信的应对机制——至少能够防止最违反人性的大规模暴行的出现——依然是值得观察和讨论的问题。联合国的持续努力，仅仅是从实效的角度为保护的责任建立了可供进一步讨论的基础，需要从事的工作，还包括如何从理论的角度来审视它。借用前文提及的潘基文秘书长的发言，需要从理论上回答保护的责任究竟是什么、不是什么。