第一节 研究背景及意义

一 研究背景

“非常规突发事件应急管理研究”项目群自2009年8月启动以来，充分发挥了多学科合作研究优势，围绕非常规突发事件信息处理与演化规律建模、应急决策理论以及紧急状态下个体和群体的心理与行为反应规律三个核心科学问题以及三大集成项目，^[1]集结国内高校及科研院所一大批学者开展了众多研究，既有基础理论研究，也有应用平台研究。以往研究者多采用“预测-应对”模式研究突发事件，即用案例推理、神经网络以及贝叶斯推理等方法从预测角度分析突发事件的发生机理以预测并应对突发事件。^[2]近年来各种非常规突发事件频频发生，其特殊性和“情景依赖性”特征使得对这类事件很难做出预测，也无法有效应对，因而代替“情景-依赖”且逐渐发展的“情景-应对”研究模式受到很多研究者的追捧，这类事件应急管理的理论体系也已被列为国家自然科学基金委员会设立“非常规突发事件应急管理研究”重大研究计划的科学目标之一。^[3]

本书就是在这个大背境下，集中关注非常规突发事件应急管理中一个关键环节即应急响应过程，拟就应急指挥组织结构在响应阶段的运行特别是其响应可靠性的问题做一些初创性探索。选题来源于国家行政学院应急管理教研部佘廉教授主持的“非常规突发事件应急管理研究”重大研究计划重点支持项目“面向应急决策支持的非常规突发事件案例推理的理论与方法”（91324203）。该项目旨在构建非常规突发事件案例推理的基本模式，探讨突发事件情境演化下案例快速检索适配的原理与技术，设计案例推演流程及案例库效用评估模型，从而服务于应急响应阶段的应急决策需求。

该项目目标的实现首先需要对非常规突发事件应急响应过程有充分认识，因此本书与该项目关联如下：应急决策是应急响应过程中重要的任务之一，研究应急响应可以提高对应急决策的认识；应急指挥组织结构是决策制定、执行和实施的载体，研究应急指挥组织结构的可靠性有利于了解决策在组织中的形成和实施过程。通过对非常规突发事件案例应急响应过程的深刻了解，有助于解构案例推理的过程，服务于应急决策。本书试图通过案例分析了解应急响应中的失灵环节和失灵模式，通过问卷调查识别响应过程中影响应急指挥体系可靠运行的主要因素，这些研究可视为该项目的前期基础。研究者认为，通过研究过去相似案例的失败经验形成共识是预防潜在危机或者降低危机损害的有效办法，^[4]因此识别应急响应过程中的失灵模式及其潜在影响，分析应急响应可靠性提升的路径有助于案例推理过程的科学化。同时本书还是笔者主持的北京市社科基金项目“北京市巨灾应急指挥系统可靠性识别、测度及实现研究”（15JDJGB049）阶段性成果。

需要说明的是，本书所谓的非常规突发事件（Unconventional Emergencies）在国外多被称为“极端事件”（Extreme Events），类似含义的词语还有“Catastrophic Disaster”（巨灾）、“Transboundary Crisis”（跨界危机）等，尽管这些概念存在差异，但在本书中笔者并不计划对这些概念进行严格区分，而是把它们视为同义词，作为分析对象。

二 问题提出

应急指挥系统（Incident Command System，ICS）最早是伴随美国加州一场严重的森林大火产生的，并在美国得到广泛的运用，不仅在森林消防部门，在其他领域也得到极大推广，在近几十年的发展运用中逐渐趋于完善。“9·11”事件之后，美国对ICS进行了修改和规范，使其作为美国突发事件管理系统（National Incident Management System，NIMS）的核心内容在全国范围内进行推广，也被世界上其他国家和地区所借鉴和运用。

2005年美国遭遇卡特尼娜飓风袭击，飓风响应中出现的种种问题使得研究者开始重新审视其ICS。尽管要找到飓风响应失败最主要或者说根本原因有一定困难，但是缺乏统一行动是众多研究者公认的，因为在飓风响应过程中组织目标时有冲突，日常行动路径和方法存在不同，而这对美国政府而言无疑是一个惨痛的教训。总的来说，既有一批研究者认为需要彻底反思ICS的实际效用问题，而实际上，目前ICS仍被很多人视为“灵丹妙药”（Panacea），因为它能帮助不同组织在一个统一的组织框架下运转。

虽然国外无论是学术界还是实践领域对ICS的看法不一，但是国内近些年借鉴和学习美国ICS的呼吁却有增无减。一些研究者^[5]先后介绍了美国ICS的发展历史、基本构成、十四点原则等等，提出了要建立一套符合中国国情的标准化与灵活性相统一的ICS建议。特别是宋劲松研究员认为要建立标准化的应急指挥组织模式，他专门针对汶川和玉树两次地震中应急组织指挥体系建设的情况进行了比较，并给出了具体性建议。^[6]

中美国情和灾情都存在较大差异，ICS最早从美国消防部门发展而来，历经30余年发展和完善在“9·11”恐怖袭击之后因政治因素得以规范化和推广。^[7]美国的灾害文化和防灾意识发展相对成熟，ICS在美国也经历了较长的发展过程；反观国内，从“非典”开启中国综合应急管理实践至今也不过十余年。尽管十几年间我国应急管理发展取得了较大进步，但笔者对于这些呼吁还存在一些疑问：标准化时机是否成熟？如何进行规范？如何推广？如何评价其实际效用？等等。

尽管疑问还有很多，但本书试图重点研究如何提高目前我国非常规突发事件应急指挥组织结构在应急响应时的可靠性问题，而上述诸多疑问将随着该核心问题的研究开展有所涉及和回答，本书并不企图对这些问题一一作答或者获得某种确定性结论。回顾我国历次重大突发事件应急响应实践，特别是巨灾，大多是社会动员式的应急响应，投入大量人力、物力和资金，但是有关响应活动是否有效实现救援目标却少有评价，有关应急响应活动绩效的实证研究也很缺乏，国内外皆是如此。^[8]因此当务之急是发现应急响应体系在灾时发挥功能有效实现救援目标的限制性因素及其制约作用路径，进而进行可能的规范之路。

应急响应是突发事件应急管理中关键环节。在充满变化、极具风险、难以预测的突发事件情境下，应急指挥组织体系应如何进行科学指挥并持续稳定地发挥指挥中枢作用，很大程度上就决定了应急响应任务的完成情况，国内诸多重大突发事件的应急处置和救援反复印证了这一问题。2005年吉林石化公司“11·13”双苯厂爆炸污染松花江事件，由于应急指挥主体随着污染水体的不断迁移而变换，以及各应急指挥主体之间的信息沟通障碍，事件损害不断扩散，不仅引发哈尔滨百万市民抢水、松花江水域污染，最后还引发邻国俄罗斯的抗议与索赔。2013年“11·22”青岛中石化管道爆炸事件的响应中，拖延报告、各方组织救援不力、事故现场形势研判错误、现场处置措施不当，加之响应主体间指挥协调不足等导致事故扩大升级，损失加重，人员伤亡增多。

根据范维澄院士提出的公共安全体系“三角形”模型，^[9]我国重大突发事件应急响应不仅面临易被忽视的外部复杂性的制约（突发事件和承灾载体），还在应急管理方面存在应急指挥体系内部责权不对称、职权转移无规则、执行过程少监督、部门协同低效的现象，多方面的复杂性常常使得我们的应急响应过程和结果不尽如人意。总之，应急指挥系统存在着如何在有限的时间内有效地协调响应人员和物资以实现持续稳定地发挥响应功能的可靠性管理问题。

应对非常规突发事件时，不仅应急指挥组织机构面临快速变化的事件环境、高度不确定的事件危害性、救援目标的多样性、应急救援资源的有限性等客观风险，应急指挥者自身也受到多主体（组织）应急行为和文化差异以及高风险心理压力等因素的影响，这使得应急响应失灵现象常常发生。这种系统失灵使我们不得不思考如下问题。

（1）事件情境不可预测、救援任务多、应急资源不足、心理压力大等因素对指挥者和响应人员有什么影响，给应急指挥组织体系有效运行带来什么挑战？

（2）非常规突发事件应急响应失灵有哪些表现，失灵是否具有内在规律性？

（3）非常规突发事件应急响应可靠性的机理和形成路径是什么？

（4）如何构建防止系统受损、保障响应活动于可控范围内的应急响应可靠性的理论与方法？

国内已有文献对应急指挥系统展开了研究，主要侧重于介绍各类突发事件应急指挥体系的组织构成，^[10]尚没有深入开展多因素制约下应急响应失灵规律及其原因的研究，更缺乏应急响应可靠性机理的理论构建和路径研究。鉴于此，我们亟须对非常规突发事件应急指挥系统的运行现状以及系统响应失灵现象进行分析，识别导致系统失灵（不可靠）的变量因素，揭示变量间的关系和作用路径，构建应急响应可靠性机理的概念模型，思考和探讨保障协调响应活动持续稳定开展并最终实现系统可靠的具体建议。以上为本书拟研究的主要问题。

三 研究意义

本书试图通过对典型非常规突发事件案例中应急响应失灵环节的分析，提炼组织层面影响应急响应可靠性因素，构建应急响应可靠性机理的概念模型，验证影响因素之间的关系及其对响应可靠性的作用路径，构建防止系统失灵的应急响应可靠性的基本理论与方法，不仅为我国应急管理特别是应急响应实践提供有效方法，而且对应急管理理论的深入拓展具有重要的理论价值。

（1）现实意义

近年来频发的非常规突发事件凸显了现代社会对应急管理的迫切需求。进入21世纪以来，相继发生了2001年“9·11”恐怖袭击事件，2003年“非典”，2004年印尼海啸，2005年全球禽流感，2005年卡特尼娜飓风，2008年南方雨雪冰冻灾害、汶川特大地震，2013年波士顿爆炸事件……，这些事故灾难规模庞大、破坏性严重，极大地影响了国家安全、社会稳定及人民生活。如何做好预警并有效应对非常规突发事件，使其影响和造成的损失降到最低从而维护社会稳定已经成为国家的重大现实需求。作为应急管理的核心环节，应急响应起到关键作用，开展应急响应和应急指挥研究对于实际应急响应过程中提升决策指挥质量和救援处置能力十分有必要。

现实生活中，围绕着应急指挥系统，有关应急指挥和应急响应活动的各方面都存在不足。2012年7月21日，北京市突降特大暴雨，造成79名人员遇难。面对历史罕见的“7·21”特大自然灾害，尽管北京市上下全力以赴，合力应对，但整个暴雨灾害应对中仍暴露出突出问题。从应急指挥的角度来看这几个方面值得反思：①北京市应急委与专项应急指挥部之间的指挥关系不够顺畅；②作为应急指挥主体之一的北京市应急办统筹协调力度不够、基层应急指挥系统人员机构编制严重不足；③现场指挥、应急通行等工作机制不够细化、不够灵活、责任落实不到位；④缺乏预案或预案内容宽泛，不同层次、类型预案之间连接融合性不够，缺乏标准化交互程序；⑤应急指挥组织体系不够完善，应急指挥的职责分工有待明确细化。该暴雨灾害响应中所出现的问题极具代表性，在其他非常规突发事件的应对过程中类似的现象也十分普遍。

作为灾害应对时各部门和机构开展应急处置和救援活动管理模式，突发事件应急指挥组织结构（国外称为ICS，即突发事件现场指挥系统）有关问题在国内外应急管理实践中都受到极大的关注。不容忽视的是，无论是在国外还是在国内，应急指挥体系的成立及其运转过程中都出现了这样那样的问题，严重影响了应急响应绩效以及救援任务目标的实现，美国卡特尼娜飓风灾害以及我国北京“7·21”特大暴雨灾害的案例就证明了这一点。

从现实情况来看，在我国开展非常规突发事件应急响应可靠性研究，对于提高应急管理过程中决策指挥质量和提高现场处置救援能力十分必要，是解决当前应急管理实践中面临的众多困境的有效途径之一，能够为我国应急指挥实践提供可靠、有效的新模式与新方法，对于提高应急指挥系统的科学决策能力以及政府应急响应能力，最大限度保障人民生命财产安全具有重要的现实意义。

（2）理论价值

国外特别是在美国，社会科学领域中有关应急响应的研究起步较早，大多研究围绕ICS展开，这是因为ICS在美国等国家已经成为其应对各类突发事件的通用做法。^[11]ICS的产生最早源于发生在1970年南加州一场森林大火，当时的消防部门希望通过整合资源，运用ICS解决救援过程中出现的种种影响救援效率的问题，这些问题包括太多人向一个长官报告、不同的应急响应组织结构、缺少可靠的事件信息、通信系统不兼容、缺少部门间协调规划的部门、指挥链不清晰、部门间的术语差异、模糊的事件响应目标等等，^[12]其结果就是美国国家林业局在联邦应急管理署（FEMA）资助下开展了FIRESCOPE（Fire Fighting Resources of Southern California Organized for Potential Emergencies）项目，FIRESCOPE也成为目前ICS的雏形。^[13]现在除了美国，世界上很多国家也借鉴或使用类似的办法。^[14]

国内应急指挥系统的研究则略显滞后，较早的是中国安全生产科学研究院研究者，多是介绍美国ICS的基本内容。近年来有关应急指挥或应急指挥系统的文章逐渐增多，主要从硬件平台和技术支持方面进行研究，大多涉及各级各类应急指挥平台，又或研究不同类别突发事件中应急指挥体系的组织构成，尚没有关于应急指挥系统失灵现象内在机理的研究，更鲜见有关应急指挥系统可靠性评估和提升的研究。

前已指出，在非常规突发事件的应急响应过程中应急指挥活动失控、指挥系统失灵的现象十分普遍，因此如何转化这些失灵使其实现响应可靠性是解决问题的关键。可靠性是指机器元件（或系统）在规定的时间、规定的条件下完成规定功能的能力。从这个意义上说，就是要提高应急指挥系统完成救援目标的能力，响应过程越可靠，响应能力越高。

从现实问题出发，需要思考系统或组织层面应急响应失灵的内在原因并构建应急响应可靠性的作用机理和路径。围绕这个目标，本书试图从可靠性角度入手，对非常规突发事件应急指挥和响应过程进行分析，通过对政府综合应急部门工作人员的深度访谈和问卷调查，深入分析典型案例的响应环节中存在的问题并提炼影响系统响应可靠性的因素，构建应急响应可靠性机理的概念模型和研究假设，验证潜在影响因子和可靠性之间的关系和作用路径，不仅弥补以往研究缺乏整体把握各因素与响应可靠性之间的关系的不足，而且兼顾理论与实践、定性和定量的研究能够使研究结果更具有信度，一定程度上完善了应急管理的理论研究。