绪论
社团组织在中国有着悠久的历史传统，并且在近代的社会演变中表现出了复杂的多样性。对于近代中国的国家政权来说，如何通过建章立制为社团的组织和活动提供法律指引和制度规范，关系到国家治理的有效性和社会发展的有序性，无疑有着重要意义。国民党主政期间，自广州国民政府至南京国民政府时期，不尽相同的政权主体先后制定了种类繁多的社团法规制度，并逐渐形成了具有内在逻辑的社团法制体系，本书在已有关于国民政府社团法制研究的基础上，重点分析国民政府的社团法制体系是如何通过国家治理思维和立法实践的发展而逐步构建的，并以此管窥中国近代社会重构和法制发展的曲折历程。
一 选题旨趣
社团是社会组织的一种重要形态，在当代政治学和社会学研究中被赋予了“第三部门”的意义，并成为“全球结社革命”的主要角色。[1]作为“全球结社革命”的倡导者，萨拉蒙教授认为，“全球结社革命的成功，远没有得到保证”，社团组织在当代社会中“依然是一个相当脆弱的生态体系”，而在其面临的种种外来威胁中，“合法性是第一个重大挑战”。在萨拉蒙教授看来，英美法系国家为社团发展提供了相对比较宽松的法律环境，而大陆法系国家则对社团严格限制，他以日本为例指出，“在日本，组建一个非营利组织的权利，迄今不是被当作一项权利，而是被当作可以为政府各个部门随意赐予或者剥夺的一个特权”。[2]
在当代中国，社团所面临的合法性挑战也在一定程度上呈现了与萨拉蒙所描述的大陆法系国家相似的状况。中华人民共和国民政部是社团管理的最高主管部门，在民政部2015年的工作报告中，可以看到其总结社团管理的工作成绩中包括“社会组织联合执法机制初步建立。印发社会组织联合执法机制实施方案，建立了民政部、外交部、教育部、工业和信息化部、公安部、安全部、文化部、人民银行、税务总局、工商总局等10部门组成的社会组织联合执法机制”，并且，作为先进试点的上海市，也在“探索建立社会组织综合管理服务系统，以信息化为手段，加强事中事后监管”。[3]在民政部国家社会组织管理局主办的中国社会组织网站上，如果点击进入“政策法规”页面，也可以看到各种关于监管、登记、管理的办法，[4]而在这些办法中，大凡涉及“促进社会组织健康有序发展”，其主要的促进措施也是诸如“依法做好社会组织登记审查”“严格管理和监督”之类。[5]
从官方的文件来看，社团治理在当代中国的意义似乎局限于形成“事前登记”加上“事中事后监管”的全方位控制网络，让社团的一切行动尽在监管者的掌握之中。有学者认为，这是一种“家长主义”的风格，“意味着国家对于社会团体基本上采取一种不甚信任的态度，将其看成是未成年的儿童而严加管教或‘保护’，以防止其做出对国家不利的事情”。[6]运用法制手段对社团进行全面监管的设想固然有其充分的理由，但在中国这样一个国土辽阔、人口众多的国家，在当今这样一个全球交融、多元发展的时代，无论从法理还是从经济成本的角度来考虑，采取全面监管的方式可能并不是最优的选择。
社团并不是当代才出现的新事物，中国近代也曾经有过社团爆发式增长的阶段，并深刻反映了传统社会秩序的变化和群体组织的变迁。自从鸦片战争以来，中国传统社会的变化开始催生代表新兴阶层的社团组织，民国初年更呈现了一种本土式的“结社革命”。这种社团的加速发展趋势一直持续到南京国民政府时期，国民党的“党治”模式下，对社团的组织和活动加以有意识的引导，社团的外在数量规模出现了显著增长；同时，社团又受到了来自党政两方面前所未有的监管和控制，对社团发展的内在动力产生了阻碍，从而呈现了数量增长和活动萎缩并存的状态。由于社团的涵盖面极广，其法律文本的表达也非常复杂，在抗战全面爆发之前，广州国民政府至南京国民政府十余年间先后为社团制定了数以百计的法规制度，文字内容堪称汗牛充栋，而在由“人治”向“法治”的过渡状态下，社团法制的实施更与社团的行政治理交织在一起，形成了一个纠缠不清却又符合历史逻辑的治理结构。
对于国民政府时期的社团法制体系进行剖析，有助于理解中国近代政权的执政理念和治理措施，并提供一个观察近代国家与社会关系的视角。此外，历史研究虽然不能直接为现实提供答案，但至少可以为寻找答案提供更加广阔的思路。
二 概念界说
“社团”是一个涵盖面非常广泛的概念，现代社会中使用这一名词时常常会基于解释角度和场合的不同而有所差别，但总体而言，社团在一般意义上可以视为“由一定数量的自然人或团体、法人为了共同的目的，依法自愿成立并按照一定的原则和方式组织活动的相对稳定的群众团体”。[7]社团在现代社会的表达中也常称为社会团体，中华人民共和国民政部公布施行的《社会团体登记管理条例》就使用了这一概念，该条例将社会团体定义为“中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”。[8]
中国古代少见“社团”或者“社会团体”之类的表达称谓，但有各种以“会”“社”等方式命名的社团组织，近代社团则是在传统社团的基础之上，为适应近代社会发展演进而出现的新式组织形态。陈志波认为，近代社团至少要具备七个要素：“第一，社团必须由成员自愿组成。第二，要有社团成员一致认同的宗旨或目标。第三，社团所从事的活动要有一定社会性。第四，要有成文、规范、内容相对齐备的社团章程。第五，社团成员的加入必须符合资格规定，并且需要履行一套组织程序。第六，社团成员之间的关系是一种互益关系。第七，社团内部一般设有协调整个团体活动的管理或理事机构。”[9]
国民政府时期，“社会团体”并不等同于“社团”。南京国民政府所制定的社团法规中，曾经将社团分为职业团体、社会团体和自由职业团体三类，其中职业团体主要包括工会、农会、商会、同业公会、渔会等，自由职业团体则包括律师公会、会计师公会、医师公会、记者公会等，而除了这两类之外的其他社团，如文化团体、妇女团体、学生团体等被统称为社会团体。显然，按照当时的标准，“社会团体”只是“社团”中的一小部分。基于历史事实，为便于开展研究，本书使用“社团”作为一般性概念，而“社会团体”则尊重国民政府时期内的特定用法，专指各种非职业类的社团。
“结社”是一个与社团有紧密关系的概念。从字面上看，结社可以简单理解为“结成社团”之意，而实际运用中结社一般指结成社团的行为，有时也用来代指社团本身。公民的结社权是近代宪法中具有普遍性意义的法律原则，“结社自由”被视为近代宪法应予以保障的基本权利之一。依法理而言，具有结社权是行使社团权的基本前提，不论社团的设立、会员的加入、退出，或者社团的具体活动开展，无不与结社自由权有着密切的关系，结社权如果无法得到法律保障，社团权则无从谈起。在此意义上，可以说结社权是一种母权利或称基本权利，而社团权则是子权利或称普通权利。[10]国民政府时期是中国由传统专制国向近代法治国发展过渡的阶段，其法制的近代化过程不可回避地要面对如何构建宪法和保障人权的问题，社团治理结构的塑造也必然要以结社权的法律规制为基础，结社权在根本法层面的表达方式和保障程度，体现了中国对于西方法律价值观念的调适，也对国民政府时期的宪政发展产生了重要影响。
“法制”从字面而言，是“法律制度”的合成，其涵盖范围大于“法律”。考虑到中国的历史因素，中华法系自成一体，其法律规范的制定与实施都与西方法学理论中所表述的状态不同，因此研究中国的传统法或近代法时，使用“法制”要比“法律”更加合适。法学界比较注重法律的客观性，以纯粹的“法治”作为理想和目标，强调克服法律制度中的主观性和随意性，因此在涉及历史时，法学界倾向于关注法律文本，而对其他因素常常予以忽略；而从史学的角度而言，这些有意无意被忽略的因素恰恰是中国历史的特性所在，法学与史学的关注点各不相同，而两者的结合往往更能接近观察对象的全貌。
“法制体系”在法学界的解释中常视为“法制运转机制和运转环节的全系统”，[11]法学界还经常使用“法律体系”的概念，其定义为“由一国现行的全部法律规范按照不同的法律部门分类组合而形成的一个呈体系化的有机联系的统一整体”。[12]一般认为，法律体系与法制体系两者有所区别，法律体系比较注重法律文本自身的体系构成，而法制体系则更为偏重于法律施行中的动态机制。
中国政法大学卜志勇在其博士论文中使用了“社会团体法律体系”这一概念，将其定义为“国家全部现行社团法律规范在分类组合为不同的法律部门的基础上构成的有机联系的统一整体”，并将研究中的近代社团法律体系根据具体内容分为了六个层次：“一是宪法和宪法性法律，二是刑事、民事基本法律，三是社团的基本法，四是社团的各专门法，五是社团行政法规和规章、条例，六是地方性社团法规。”[13]
卜志勇对于社团法律的分类方法主要是根据法律效力的层级而做的，对国民政府时期的社团法制分类也有参考价值。近代中国的社团法制发展到国民政府时期，其法律文本形式上的表现已经相当复杂，既包括根本法中对结社权的相关规定，又有民法、刑法等普通法中的相关规定，还有商会法、同业公会法、农会法、工会法等单行法和律师公会章程、银行公会章程等规章，更有通过党务系统制定颁布的众多关于人民团体的党规文件。对于这些林林总总的法制文件，根据其所调整的法律对象和法律关系的差异性，可以大致分为三种主要的类型：其一是关于结社自由权的法律规范，其二是关于各种社团关系的一般性法律规范，其三是适用于社会生活中各种职业团体及社会团体的特定性法律规范。在不同的历史发展阶段，这些不同类型的立法侧重各有不同，表现出历史节点的倾向性。
从法制体系的角度而言，分析社团治理并不仅局限于静态的法律文本。当然，国民政府的各种社团法规文件尤其是单行法比较集中和具体地展现了当时社团治理的基本状态，但由于社团法文件的庞杂性，如果仅仅局限于对静态文本的分析，容易陷入只见树木不见丛林的误区。在国民政府“党治”这种特殊的法制环境下，社团法规一般是政府根据国民党中央已经确定的社团政策所做出的法律推演，是国民党社团治理逻辑在法律文本上的表现。因此在对社团法制进行宏观角度的关照时，除了对社团单行法进行综合性的考察外，更需要关注立法背后国民党的政策和治理逻辑。因此，本书中所称社团法制，是指由国民政府所颁行的社团法规文本和国民政府所推行的社团管理模式所组合构成的运行机制，其主要内容包括结社的相关法规、社团的相关法规、社团权利和义务的呈现、国家在社团管理中的权限等。对于这样一个非常庞大的概念，笔者尚无能力面面俱到，希望能将论题聚焦到国民党政权对于社团法制体系逐步构建的历史过程，以凸显各种形式多样、内容各异、效力不等的社团法制文件的内在治理逻辑。
三 研究现状
社团本身是一个集合概念，包含了多种性质各异的团体。由于这些团体的组织形式、管理机制、运作方式都不尽相同，体现了各异的社会关系，不同类型的团体常常会有相应的单行法律规范加以规制；另外，除了相异性外，这些团体相对于国家和政府而言又都具有民间色彩，都是一种基于社会而非基于政权的组织形态，以此为基础也可以抽象出相应的法律关系。因此，社团法制并非一个单纯的实证性对象，而是对多种对象的抽象综合，并且涉及阶层分化与群体流动、国家与社会关系、结社自由权等多个学术问题，与史学、法学、政治学、社会学等多种专业领域均有不同程度的交叉和关联。以下主要根据研究对象的归属，对国民政府时期社团法制方面已有的成果进行择要回顾。
学界对国民政府时期社团法制的研究从具体对象上可以大致分为结社权法制研究、社团单行法规研究和社团法制综合性研究三类。
1.结社权法制的研究
结社权是近代宪法的必备内容，也是近代社团产生的法理基础，清末新政时期的《结社集会律》是包括国民政府在内的中国近代政权制定结社法时必须参酌的“原典”性法律文件。申晓勇通过对清末《结社集会律》的解读和分析，与日本治安警察法进行了横向比较。他认为，《结社集会律》的出台源自现实逼迫和统治集团内部不同声音的压力，法律出台后，无论是官方还是民间，在管理结社的实践层面都没有严格遵从律文行事，《结社集会律》在法律表达和实践方面表现了一定程度的分离，而这种分离具有比较积极的社会作用，启发了民众的政治觉悟，扩大了民众的政治参与意识，并且加快了近代中国的民主化进程。[14]
饶传平研究了近代中国宪法中基本权利条款的演变，遵循“条文的语义—条文的思想—条文的时代”的脉络，对结社权等宪法基本权利条款进行了正反两面的探究，一是层层追寻（条文来源于思想，思想来源于时代），二是层层反推（时代决定思想，思想决定条文）。这种研究的思路给予笔者较大的启发。[15]
柳飒从权力模式和权利保障的角度考察了南京国民政府的结社权，认为国民政府的公权力不断向民间社会领域加以渗透，民众的结社自由在国民政府党政的双重管制之下变成了结社义务，政府权力的运行模式对于公民权利的实有状态产生了决定性的作用。[16]
杜筠翊从价值和规范两个维度对结社自由的法律规制进行了法理方面的探讨，认为在近代结社自由宪法化和法律化的过程中，结社行为由从前的自发和自愿状态逐渐转变为法律保障下的自由行为，但这种法律保障同时又伴随对结社自由的限制及对社团的控制和管理，“结社自由的法律规制蕴含了权利主体基本诉求和国家权力之间的基本互动关系”。[17]
2.社团单行法规的研究
社团单行法是指对于某一种类型社团的专门性社团法律法规，这并非是一种法律部门分类，而是一个为了便于开展研究而抽象出来的概念。需要指出的是，“单行法”在严格法律意义上指向非常具体，只有充分满足立法创制、文本形式、法律效力等各方面条件的法律文件方能称其为“单行法”。若以此为标准，则1904年清政府颁布的《奏定商会简明章程》只能视为部门规章，不能视为单行法，1914年北洋政府颁布的《商会法》才是严格意义上的单行法。在本书的研究中，这种以现行法为标准、纯法学意义上的区别不能充分展现历史语境，并且容易产生概念上的混乱，不利于对问题进行脉络性的把握。因此，本书拟对“社团单行法”界定范围适当扩展，凡由国民政府或者国民党中央颁布、内容指向单种社团的法律性文件，无论其名称为何，都视为社团单行法。
学界对于社团单行法的研究，最初是将国家法制视为社团发展的制度环境加以考察，属于社团史研究中的一部分，然后逐渐与法制史研究相融合。[18]
商会作为社团史研究的重点领域，其单行法研究开始最早，成果也是最多的。从20世纪80年代开始，朱英等学者就开始考察清末新政时期商会的成立与官商关系等问题，《奏定商会简明章程》是近代社团史中的重要法律文件，引起了学者的关注。[19]朱英认为，该章程由清廷商部一手包办，在一定程度上反映了清统治者试图以设商会而联商情、兴商务的愿望，也从各方面对商会作了原则性的强行限制。[20]通过对近代最早一部社团单行法的研究，朱英的概括对于分析和理解国民政府时期的社团法制具有重要的提示意义。在对1904年商会章程和1914年商会法开展研究的基础上，朱英还研究了1929年商会法修订的动因和过程，认为在国民党推行商民运动、试图以商民协会取代商会的威胁下，商会为了解决严峻的生存危机，希望通过促成修订商会法以确保自身存在与发展的合法性。经过多方的博弈，特别是国民党在建立南京国民政府之后策略有所转变，最终新商会法的颁行使得商会随之安全渡过政治危机。[21]
高旭晨回顾了从清末到南京国民政府期间商会立法的基本过程，并论及1929年的《工商同业公会法》，认为《工商同业公会法》的颁布既为《商会法》的施行创造了必要条件，同时也将同业公会完全纳入了政府的监管之中，基本上完成了旧式行会的改造。[22]王静则认为，近代中国的制度改革体现了社会发展的主要趋势，商会法作为民间社团组织法的演进过程既是具有近代意义商人身份确立的过程，也是商人组织有序化的过程。[23]
王红梅对商会法制及其与法制近代化的关系作了一系列研究，并以《商会与中国法制近代化》为题完成了博士论文。她认为法制近代化是实现商人结社制度近代转型的关键因素，商会参与了中国法制近代化的过程，并在一定程度上起到了推进作用，但总体上改变不了中国法制近代化的艰难局面。[24]
魏静在其博士论文中讨论了清末以来商会法的演进，并与西方商会发展进行了比较，认为西方商会的发展属于诱致性制度变迁，中国商会变迁则属于强制性制度变迁。商会制度的确立并没有立刻使传统行会消亡，行会组织完成向近代同业公会组织的转变是内力与外力综合作用的结果，是诱致性变迁与强制性变迁交织的产物。[25]
谈萧认为，近代以来的商会法变迁过程中，官方介入民间社会的程度不断加深，官方治理逐渐成为民间社会治理的主要形式。这种官方介入既不同于前近代时期简约政府的粗放式治理，也不同于西方法制模式下的规范性治理，而是形成了一种以官方治理规则为主导，同时参酌民间规范的官治秩序。[26]在商会法的实践中，政府与商界之间构成了“法制转型之政商新统”，演变成为新型的法律关系，形成由政府主导和控制的工商法律秩序。[27]
中国的工商同业组织有着悠久的历史，在近代也经历了深刻的变迁，组织上由传统行会转变为近代的同业公会，法制方面由传统习惯法转变为近代的国家法令。有多位学者对传统同业组织和近代同业公会的法制进行了研究。
高其才认为，中国行会习惯法具有浓厚的宗法色彩和地域性，其核心宗旨是维护行业的既得利益，习惯法随着行会的产生、发展而变化，一方面成为国家法律中的有机组成部分，另一方面又在国家法律之外构建了具有相对独立性的体系。[28]宋钻友研究了行会组织从会馆、公所到同业公会的制度变迁，认为民初以来政府为新式同业组织的推广和传统同业组织的嬗变提供了法律依据，促进了同业组织的现代化。[29]
朱英、魏文享围绕1930年南京国民政府组织召开的全国工商会议中的行规讨论一案，研究了行业习惯与国家法令之间的复杂关系，认为行业习惯通过国家法令的认可而获得权威性与合法性，同时国家法令的实施也需要得到行业习惯的支持。[30]
魏文享研究了南京国民政府时期同业公会的政府治理，认为国民政府对同业公会的管理具有制约、授权与规范的多重效应。同业公会法律地位的确立有利于同业公会组织的系统性与规范性，政府所颁布的法规体现了政府对于同业公会在国家治理结构中的制度安排，既促进同业公会数量的增长，也健全和规范同业公会的治理结构，并增强了同业公会的自治权威性和法律合法性。同时，政府的管理方式又使同业公会面临多种冲突。[31]
王雪梅从习惯法的视角研究了从清代到民国工商同业组织行规的变化，认为清代由于国家商事法规的缺失，使得商事活动中以行规为主的商事习惯法起主要的规范作用；民国时期，随着法律体系的逐步完善和法治观念的加强，官方法制的权威性逐渐提升，习惯法虽然在商事领域中仍然有一定作用，但其地位逐步削弱。行规在法律合法性方面得到了政府一定程度上的认可和支持，但也受到了越来越严格的管理和约束，并向成文化、科学化、合理化的方向发展。[32]
马德坤以济南为个案，研究了民国时期政府对同业公会的监督与控制，认为政府部门采取了立法、行政和司法三条途径对同业公会的组织和活动进行监督和控制，逐步建构了一套立体式的管理体制。这种监控保证了政府对同业公会等社会团体的决定性领导地位，但也使得同业公会丧失了社会团体组织的自主性，束缚了其主观能动性的发挥。[33]
孙岩运用制度经济学和法律社会学的研究方法，对近代上海同业公会的业规进行了研究，其中探讨了同业公会相关的法律法规，认为同业公会法律制度是政府管理同业公会最直接、最微观的制度供给，在不同层面上对同业公会的业规产生了影响。[34]
杜询诚认为，近代上海钱业公会是以习惯法进行自我治理的同业组织，钱业公会所奉行的行业规则是公认的市场秩序规范。在弱政府的环境下，钱业公会的习惯法体现出西方学者所谓“第三方实施机制”的制度特征，可视为新制度经济学的一个典型案例。[35]邹晓升从压力集团的角度，研究了上海钱业公会对1931年《银行法》的反对及另订《钱庄法》的请求。他认为，《银行法》的颁布在当时中国时机尚不够成熟，虽然另订《钱庄法》的请求因立法院的反对无果而终，但因钱业公会等社会各界的强烈反对，《银行法》也悬之高阁，表明在政府经济政策的制定和施行过程中压力集团的态度具有较大影响。[36]李婧则从钱业习惯法的角度，研究了《银行法》颁布后与钱业习惯法的冲突，认为习惯法有其存在的合理性，能弥补国家法的缺陷，有助于实现社会法律多元化。[37]
除了商会、同业公会一类以企业业主为构成主体的工商业社团外，以工人为构成主体的工会则构成了另一类的工商业社团，对于以工会法为代表的劳工团体相关法制，学界也有较多的研究成果。张希坡对中国近代最早的工会法进行了考证，认为1922年孙中山在广州政府颁布的《工会条例》是我国第一部工会法。[38]饶东辉考察了民国北京政府的劳动立法，依据不同的法律文件及历史背景，将其分为酝酿、初创、修订三个阶段。[39]史探径回顾和分析了近代以来工会运动发展的历史和现状，并就工会立法中工会经费、法定罢工权、工会法的性质及其在法律体系中的地位等问题进行了探讨。[40]
周晓焱、张建华研究了1920～1940年代南京国民政府的工会立法，认为南京国民政府的工会立法是1920～1940年代工人生存状况恶化、劳资矛盾尖锐化、工人运动勃兴及国际国内社会舆论形成的压力与推力的结果，其立法过程中借鉴了北京政府和广东政府工会立法的经验，对中国的近代化产生了积极影响，在某种意义上反映了政府的政治意愿和民主程度。[41]
衡芳珍研究了南京国民政府时期颁布的《劳资争议处理法》和《工会法》，认为《劳资争议处理法》部分体现了劳资协调的原则，在一定程度上安定了生产秩序，而《工会法》虽然肯定了工人组织工会的权利及工会的团体契约权和同盟罢工权，但也表现了南京国民政府有控制工会和工人运动的倾向。[42]
农会法制相对而言受到关注较少，学界也有一定研究成果。周晓焱、李精华研究了南京国民政府的农会立法，认为农会立法没有切实考虑到当时农村的实际，未能从实质上对农村存在的弊端进行改革，因而农会组织在很大程度上被南京国民政府当作基础统治的工具，对推动近代中国农业发展的作用是有限的。[43]
衷海燕、唐元平对近代农会的相关法制进行了考察，并从近代乡村治理的角度分析了农会立法的理念和实践，认为农会立法演进的历程在一定程度上彰显了政府对农民结社自由与自治管理权的肯定和推动。[44]
3.社团法制的综合性研究
在结社权法制和社团单行法研究的基础上，近年来学界开始出现对社团法制的综合性研究。
卜志勇以《近代中国社会团体法律制度研究》为题完成了博士论文，对近代从晚清至南京国民政府时期的社团法制进行了研究，考察了法制产生和发展的历史背景、指导思想、立法体系、立法水平等，对近代中国社团法律制度的主要特点进行了概括，并分析了其积极意义与不足。他认为，“近代中国社团立法大致经历了一个立法数量由少到多，立法水平由低向高，法律体系逐渐完备，社团运作趋向规范的发展过程”，“南京国民政府时期制定了大量的社团法律法规，体系庞大，内容广泛，涉及各类社团及社团组织监督管理的各个方面，立法技术也有明显提高”。[45]
陈志波对晚清至民国的社团法制进行了持续性的研究，发表了一系列研究成果，并以《南京国民政府社团法制研究》为题完成了博士论文。他认为，南京国民政府具有通过立法建立社团主义国家的强烈意愿，但此时的国家与社会关系仍然处于调整和磨合的不稳定状态，这种全面控制社会的努力受到源自内在体制和外在时局的多重影响和制约。[46]
宫炳成从民众运动控制的视角研究了南京国民政府的社团政策，并以《南京国民政府社团政策与民众运动控制（1927～1937）》为题完成了博士论文。他认为，南京国民政府试图建立较为有效的社会控制机制，对民众团体予以监督和控制，将其纳入国家体系，以满足国民党的统治需要。南京国民政府对社团的各种管制都是以控制为目的，试图通过控制社团进而控制社会。从大历史的角度来看，这既是一种国家推行社会控制的方式，也是政府运用现代管理方式治理社会的一种尝试，同时也是一种对基层社会的改造和重构。南京国民政府实施的社团政策在某种意义上符合现代国家管理的趋势，并取得了一些成效，但由于多种因素的影响远未达到通过社团控制民众的目的，党民关系渐呈疏离之势。[47]
魏文享对国民党民众组训体系中的社团制度进行了分析。他认为，国民党执政后，其民众运动方针也由“运动”转向“组训”，具体方案是在党内设立民众训练委员会，颁布系列党内规章及政府法令，构建起以职业和社会团体为中心的民众组训体系。这些党规直接体现了国民党试图重构党民关系的政治意旨，政府将之以国家法律形式予以推进，但因党规与国法的表达重点存在差异，党政之间组织及主义的传导存在落差，组训体系的内在矛盾难以解决。国民党虽试图通过社会部改隶、强化党部督导等办法来加以调适，但效果并不理想。[48]
除上述研究外，对于当代中国的社团法制研究涉及了国家现行政策的导向，因此也是学术界比较关注的话题，其中一些研究为本书提供了理论和方法方面的借鉴，限于篇幅在此不做具体内容的罗列。[49]
从总体上看，关于社团法制已有的研究，基本上可以视为沿着社团史到社团法制史的路径逐步拓展的过程，在记录史实方面做了一定程度的挖掘，对于法律文本、法律体系等内容做了研究，对于相关的历史背景也有所关照，展示了该研究对象的大体面貌。令笔者略感不足的，主要有以下几个方面的问题。
（1）研究的角度偏于社团本身。社团史的研究成果中，涉及比较多社团法制的内容，但是一般而言，社团史的研究主要焦点在社团自身，并且一般是从社团角度关注市民社会的成长、公共权利意识的觉醒等问题，研究社团法制的出发点是考虑社团的制度环境，而较少关注政府层面的因素。法律表达了统治阶级的意志，法制的本质是政府行为，国家相关法制是社团发展的重要制约因素，虽然在社团法规的制定和实施中社团的态度和主张也有重要的参考价值，但恐怕并不能在立法实践中起到决定性的作用。
国民政府时期的社团法制构建是一种非常典型的人为设计，法制的发展贯穿始终体现了制度的强制性变迁。已有研究中，对于社团法制的形成过程以及其文本内容所体现的国家意志等问题虽然也有所涉及，但总体上来说并不是关注的重点，对于立法主体层面的研究略显欠缺。
（2）研究的对象偏于社团的单行法。社团法制既包括对社团实施总体约束的一般法，也包括各种不同类型的社团单行法。目前社团单行法的研究已经有了相当的深度，但对社团法制总体性的把握相对比较缺乏。从宏观角度来看，已有的社团单行法研究是相当零散的，呈现了部分“碎片化”的状态。社团史的研究已经表明，各种社团彼此之间具有复杂的共同性和相异性，研究社团法制虽然可以归纳其共性，但建立在复杂个性基础上的共性必然也是复杂的，需要多方面地考察。已有研究对共性问题多只有较为松散的框架，对于社团法制整体脉络的梳理有所不足。相对社团单行法的研究而言，社团法制总体性的研究在实证性方面有所欠缺，一些结论略显空泛、笼统，缺乏足够的资料支持。
（3）研究的思路和方法中“历史性”有待加强。已有的研究成果在结构上多采取专题式，提供了阅读归纳方面的便利，但相对而言历史感比较薄弱，不利于在时间线索上把握社团法制的发展过程。同时，已有研究对法律文本上的变迁关注较少。国民政府时期的社团法制在短短十余年前后经过了不同阶段的发展历程，有多部社团单行法规经过了反复多次的修正，无论是修正的动因、过程、结果还是修正文本的前后对照，都在一定程度上体现了历史演进的曲折和复杂。
（4）国民革命时期的相关研究尚显不足。南京国民政府时期是民国史的研究重点，而广州国民政府以及国民革命期间过渡性的武汉国民政府相对而言受到的关注要少得多。从社团法制的角度而言，南京国民政府时期的社团政策固然与国民革命时期有明显差异，但也是脱胎于广州国民政府时期的一系列政策，如果对广州国民政府时期的社团治理缺乏应有的重视，将难以理解国民革命结束后南京国民政府推行社团法制的历史逻辑。
四 研究思路
法制史是法学与史学的交叉学科。法学研究偏重于解释，而史学研究偏重于记录，记录功能可以视为“知其然”的过程，而解释功能则起着“知其所以然”的作用。本书希望在目前研究的基础上对社团法制的深度、广度加以拓展，在深度方面结合对社团单行法的研究，广度方面结合多学科特别是法学和社会学的理论方法，对国民政府社团治理的构建历程进行分析，对法制发展变迁的历史脉络加以探索。
本书在历史基本脉络的基础上，以时序结合专题，根据国民政府社团法制在不同历史阶段所表现的特征，对社团治理的发展过程进行考察，研究分为六章。
第一章探讨清末民初近代社团法制的缘起及初期形态。在中国漫长的专制统治时代，统治者对于民众的合群结社一直有所顾忌，清代中前期也延续了对政治性结社严厉镇压的传统。晚清以来，传统社会群体组织出现了明显分化和转型，戊戌期间出现了近代社团活动第一次高潮。清末新政时期，清政府在内外交困的局面下，为士农工商“四民”制定了相应的结社章程，并先后颁行了《结社集会律》和《钦定宪法大纲》，通过宪法和法律的形式确认了臣民的结社权，从而为中国近代的社团治理初步奠定了大致框架。民国初年是传统向近代过渡的重要时期，由于政权更迭频繁，北京政府对于到底应采取何种策略来应对民间社团的不断发展并没有一贯的主导方针，社团法制虽然在规模方面继续扩展，但是总体上来看缺乏协调性，各种零散的社团法规难以形成具有内在逻辑的系统结构。
第二章主要分析了国民革命前后广州国民政府所建立的革命化社团治理机制以及该机制在革命中的剧烈变化。1920年代，中国基层民众的主体意识开始觉醒，南方的国民党政权从苏俄引进了党军、民众运动等一整套革命方法，国共两党进行合作，确立了“党治”的政治体制。在苏式民众运动理念的指引下，广州国民政府制定了带有革命色彩的社团法规，将民众分门别类地加以组织，社团从此开始被纳入了政党体制的轨道中。随着革命的进展，国共的分裂造成社团间的激烈冲突，社会秩序失控。
第三章探讨南京国民政府成立后对于社团治理的初步重建。在新的党治策略下，国民党中央对社团政策进行了调整，试图以法制化的“人民团体”取代从前革命化的“民众团体”，将社团从革命时期政治运动的组织转向建设时期民众训练的平台。由于新政府的立法机构迟迟未能就绪，社团的组织活动无法可依，国民党中央只能在民众训练理论的基础上不断发布各种政令、制定各种方案办法来加以应对，并逐步对社团开展大规模的“整理”，重新规范社团的组织系统，对社团治理进行重建。
第四章分析南京国民政府社团法制体系的形成。经过多年的立法实践，国民政府在党务系统层面和政府层面双管齐下，制定了一系列关于社团的法规文件。在“党治”模式下，这些社团法规根据实施民众训练的需要，通过党政二元运行机制的整合，形成了复杂的社团法制体系。
第五章分析南京国民政府社团法制体系的主要功能。通过系统性的社团治理架构，南京国民政府对各种社团组织进行了整合和规范，并对社团事务进行介入和干预，通过对社团人事、经费、活动程序等各方面的建章立制，试图按照国民党的政治路线来引导社团的发展方向。
第六章探讨南京国民政府社团法制体系的特征。在日本侵略的阴影下，南京国民政府的政治方略越来越急于为战备服务，试图通过社团动员和组织民众，使得社团治理总体上趋向于社团统制；由于政治主导性和系统复杂性并存，社团法制体系内部缺乏应有的稳定，在实施过程中呈现明显的结构性缺陷。
鉴于社团法制现象的复杂性，难以全面展开一一论及，本书主要关注国民政府在社团法制体系构建过程中的政府行为。虽然在讨论部分问题时，也会略有论及民间社会在社团法制实施过程中的反馈，但并非本书重点所在。本书的资料以国民政府公报、立法院公报、国民党代表大会资料、国民党中央执行委员会常务会议记录等官方文件为主，也使用了部分报刊、档案、资料汇编、文集等材料。本书主要以广州国民政府和南京国民政府的社团法制为对象，不涉及中共革命根据地等其他政权。
本书对于一些包含文字较多的名称和概念使用了约定俗成的简称，如国民党“全体会议”称为“全会”、“常务会议”称为“常会”等，文中不再一一说明。
本书参考了大量已有研究的成果，并力争在其基础上有所创新。对于部分已经有过较多关注和讨论的问题，本书尝试从不同角度做出具有某种新意的诠释。希望通过本书的研究能从有限的角度管中窥豹，为考察中国近代社团治理的演进历程贡献微薄之力。
[1] 第三部门，在不同的场合下也常称为非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO），其概念指向大同小异。
[2] 〔美〕莱斯特·M.萨拉蒙：《走向公民社会：全球结社革命和解决公共问题的新时代》，赵黎青主编《非营利部门与中国发展》，香港社会科学出版社，2001，第57页。
[3] 《2015年民政工作报告》，参见中华人民共和国民政部官网，http：//www.mca.gov.cn/article/gk/mzgzbg/201605/20160500000233.shtml。
[4] 中国社会组织网，http：//www.chinanpo.gov.cn/1202/1/1/zcindex.html。
[5] 《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，参见中国社会组织网，http：//www.chinanpo.gov.cn/1202/97986/index.html。
[6] 邓正来、丁轶：《监护型控制逻辑下的有效治理——对近三十年国家社团管理政策演变的考察》，《学术界》2012年第3期，第24页。
[7] 王世刚主编《中国社团史》，安徽人民出版社，1994，第1页。
[8] 《社会团体登记管理条例》，见民政部官网，http：//mjzx.mca.gov.cn/article/zcfg/201304/20130400437175.shtml。
[9] 陈志波：《南京国民政府社团法制研究》，博士学位论文，苏州大学，2014，第12页。
[10] 参见郭相宏、完珉、任俊琳编著《宪法学基本原理》，中国社会出版社，2005，第146页。
[11] 张文显主编《法理学》，高等教育出版社，1999，第125～126页。
[12] 周旺生、朱苏力编著《北京大学法学百科全书——法理学·立法学·法律社会学》，北京大学出版社，2010，第295页。
[13] 卜志勇：《近代中国社会团体法律制度研究》，博士学位论文，中国政法大学，2011，第25页。
[14] 申晓勇：《结社集会律与晚清社会》，硕士学位论文，华中师范大学，2002。
[15] 饶传平：《论近代中国宪法中基本权利条款之演变（1908～1947）》，博士学位论文，华东政法大学，2010。
[16] 柳飒：《权力模式与权利保障——以近代结社自由为视角》，《湖南科技大学学报（社会科学版）》2012年第1期。
[17] 杜筠翊：《结社自由的法律规制》，博士学位论文，复旦大学，2012。
[18] 本部分主要回顾直接以社团单行法为主题的研究，此外还有大量关于社团的研究中含有涉及其法制的内容，限于篇幅此处不一一列举。
[19] 朱英：《清末商会“官督商办”的性质与特点》，《历史研究》1987年第6期；王笛：《试论清末商会的设立与官商关系》，《史学月刊》1987年第4期；朱英：《清末商会的成立与官商关系的发展演变》，《社会科学战线》1990年第2期。
[20] 朱英：《清末商会“官督商办”的性质与特点》，《历史研究》1987年第6期。
[21] 朱英：《二十世纪二十年代商会法的修订及其影响》，《历史研究》2014年第2期。
[22] 高旭晨：《中国商会制度的创立》，《环球法律评论》2002年第2期。
[23] 王静：《中国近代商会法的演进与影响》，《天津社会科学》2012年第5期。
[24] 王红梅：《中国近代商会法律制度研究》，硕士学位论文，华东政法学院，2004；《近代商会法律制度与中国法制近代化》，《社会科学辑刊》2007年第1期；《商会与中国法制近代化》，博士学位论文，华东政法大学，2010。
[25] 魏静：《商会法律制度研究》，博士学位论文，西南政法大学，2007。
[26] 谈萧：《商会法变迁中的治理秩序》，《商业研究》2011年第4期。
[27] 谈萧：《政商新统：近代中国商会法的实践意蕴》，《云南社会科学》2013年第3期。
[28] 高其才：《论中国行会习惯法的产生、发展及特点》，《法律科学（西北政法学院学报）》1993年第6期。
[29] 宋钻友：《从会馆、公所到同业公会的制度变迁——兼论政府与同业组织现代化的关系》，《档案与史学》2001年第3期。
[30] 朱英、魏文享：《行业习惯与国家法令——以1930年行规讨论案为中心的分析》，《历史研究》2004年第6期。
[31] 魏文享：《制约、授权与规范——试论南京国民政府时期对同业公会的管理》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2004年第4期。
[32] 王雪梅：《从清代行会到民国同业公会行规的变化：以习惯法的视角》，《历史教学（高校版）》2007年第5期。
[33] 马德坤：《民国时期政府对同业公会的监督与控制》，《贵州社会科学》2013年第10期。
[34] 孙岩：《变迁中的均衡——民国上海同业公会业规研究》，博士学位论文，上海社会科学院，2016。
[35] 杜恂诚：《近代上海钱业习惯法初探》，《历史研究》2006年第1期。
[36] 邹晓升：《压力集团的抗衡：1931年上海钱业公会请求另订〈钱庄法〉之争》，《社会科学研究》2008年第4期。
[37] 李婧：《民国时期钱业习惯法与国家法的冲突——以三十年代银行立法为视角》，《法制与社会发展》2009年第1期。
[38] 张希坡：《中国最早的工会法考辨》，《法学研究》1994年第6期。
[39] 饶东辉：《民国北京政府的劳动立法初探》，《近代史研究》1998年第1期。
[40] 史探径：《中国工会的历史、现状及有关问题探讨》，《环球法律评论》2002年第2期。
[41] 周晓焱、张建华：《1920～1940年代南京国民政府的工会立法研究》，《西南政法大学学报》2010年第2期。
[42] 衡芳珍：《劳资协调下的南京国民政府〈劳资争议处理法〉》，《天中学刊》2012年第5期；衡芳珍：《南京国民政府〈工会法〉述论》，《河南理工大学学报（社会科学版）》2012年第3期。
[43] 周晓焱、李精华：《南京国民政府的农会立法研究》，《西北农林科技大学学报（社会科学版）》2011年第1期。
[44] 衷海燕、唐元平：《近代中国农会立法之演进及其乡村治理之价值判断》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2012年第3期。
[45] 卜志勇：《近代中国社会团体法律制度研究》，博士学位论文，中国政法大学，2011。
[46] 陈志波：《晚清民初社团法制的演进探略》，《绵阳师范学院学报》2008年第3期；陈志波、闭雄壮：《比较视野中的近代中国民间社团法制》，《河池学院学报》2009年第6期；陈志波：《清末民国社团法制比较研究及启示》，《广西社会科学》2010年第12期；陈志波：《国家与社会关系视野下的南京国民政府社团法制》，《广西社会科学》2011年第3期；陈志波：《南京国民政府社团法制研究》，博士学位论文，苏州大学，2014。
[47] 宫炳成：《南京国民政府社团政策与民众运动控制（1927～1937）》，博士学位论文，吉林大学，2012；宫炳成：《南京国民政府社团政策述论》，《长春师范大学学报》2014年第7期。
[48] 魏文享：《“党规”与“国法”：国民党民众组训体系中的社团制度分析》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2014年第2期。
[49] 当代社团法制的相关研究可参见信春鹰、张烨《全球化结社革命与社团法制》，《法学研究》1998年第3期；吴玉章：《社团与法律》，《环球法律评论》2002年第2期；刘培峰：《国际范围内社团法制的成就与问题》，《环球法律评论》2002年第2期；陈斯喜、吴国舫：《我国社团法制的现状与展望》，《行政法学研究》2003年第4期；盖威：《市民社会视角的中国社团法制研究》，博士学位论文，复旦大学，2010；苏丽芬：《我国社会团体的法律问题研究》，博士学位论文，山东大学，2010；邓正来、丁轶：《监护型控制逻辑下的有效治理——对近三十年国家社团管理政策演变的考察》，《学术界》2012年第3期；等等。