五 地方体解体：地方权威和地方社会的分离

近代地方权威的“官僚化”进程确实触及了乡村社会的“基础框架”。它使地方权威的授权来源发生了平静的但却是重要的变化，地方权威“公共身份”的授权来源转移至官府系统，而其与地方社会政治经济利益关联的重要性逐渐下降。这无异于将地方权威从地方体中剥离出来，将其整合到官方体系中去，而原来地方体中的权威和社会、由“共同利益”联系起来的内聚结构被瓦解。其结果是地方权威和地方社会的利益一致性逐渐弱化，地方体整合结构逐渐解体，地方权威的合法性地位渐渐脱离了和地方社会政治经济的关联。费孝通先生称此一过程为“地方社会的侵蚀”：这场目的在于扩展国家控制权威的过程，不可避免地与原有的地方秩序产生矛盾，它破坏了原本完整的社区单位，结果是中央的政令容易下达了，却堵住了自下而上的利益传递轨道，形成了基层“单轨政治”的局面。^[29]

地方权威的“官僚化”^[30]深刻地影响了地方社会的利益关系结构，进而也深刻地影响了基于这一结构建立的基层治理秩序。单轨政治改变了地方权威的依赖方向。原来他们需要依靠处理地方公共事务的能力，甚至依靠将其私有财产捐献服务公共事务的能力取得信赖；现在他们需要显示的是联系官府的能力，以便取得信任和委任。这样，地方精英和官僚系统的联系加强了，但他们对于地方社会的依赖却减弱了。这个变化缓慢地改变了地方权威的授权来源，将权威授权逐渐地改由官府方面，从而无须再经由上面所述的过程——传统中这种公共身份必须经过与辖区公共利益的共享、保护和互赖获得。虽然这事实上是官府对已有影响力的地方权威实施合法化确认，^[31]但对他们的“承认”由单方面的地方体改为和上级官僚机构共同承担，使得地方权威的中介角色——传达、保护共同体利益的角色行为随之弱化。原本由他们组成的对外“防线”更不必要了，因为进入了国家体制，他们找到了更强大的靠山——“上级”。更重要的是，这个变化刺激了基层权威利益的集结和组织化，但弱化了他们对于地方民众利益的责任，因为他们不必再经过地方社会的承认，就可能取得公共权威的地位。逐渐地，相比于官方授权的人和组织之公共活动，社会的公共活动重要性降低。

从政治社会学的立场看，通过建制改造让地方权威进入国家政体，并没有实现“通上下雍蔽”——促进官制和社会联系的理想，而只是把社会中的一部分精英整合到官府系统中。这种整合没有以新的政治单位（国家）为中心整合社会，相反，地方权威的“离去”使社会的组织化程度更低了。在基层的层次上，国家和社会权力并没有明确地让度或分离，没有新的组织替代地方权威原来的整合位置。这表明，政权现代化目标需要的结构“集中”与整合，只停留在机构建制和身份委任的表面，而未能达到管辖与治理的深度。传统的地方体权威虽然“成为”国家设在基层的政权组织，但原来的治理原则和规则仍在延续，除了税、租、赋的新收集任务，地方权威的管辖范围和规则没有根本的改变。也就是说，代表国家权力的管辖权和规则没有建立，也没有通过机构的设置贯彻下去，国家并没有改造地方权威的管制原则或取代它的管制权力，从而将地方社会拉入国家规则的治理范围。地方社会仍然沿用原有惯例，只要它不妨碍租税的上达，传统的、地方体内的权威中心和治理原则并没有受到新的权威中心——国家的挑战。表面上看，国家的管制、它通过租税系统建立的统一建制似乎增强了，而事实上，相对于从前而言，国家在税务征取方面，更加依赖地方社会代理机构的帮助。国家并没有限制或扩大地方权威管制权的意图，只是希望他们帮助完成国家的目标。因此，地方权威身份的官化过程，并没有在社会和国家之间建立新的关系，或确立新的权力配置原则。

但是，具有了官方的身份，对于地方权威本身意义重大：他们的地位随之提高，他们的权力随之扩大，他们可利用的资源随之增加，但是他们来源于社会共同体的合法性承认部分却越来越弱。毫无疑问，这将导致严重的社会（政治）整合问题。对于地方社会本身，这种发展带来的改变亦相当重要：它改变了基层权威的利益依赖和服务对象，他们的行动动机与方向，都随着利益关系的变化出现了变化。由于没有权利关系的重新构造，地方权威面临的约束环境也变化了，这更加不利于他们的公共角色和私利角色的分化性发展，没有给他们的旧身份和新的“官僚”身份以现代公共政权的角色训练，尤其是没有给他们管理公共财务的专门化训练。在原来的地方体中，土地的私有制度或家族所有制度，在某种程度上默许了这种公私的混合现象，因为相当多的公共事务需要私人或家族的田地提供经济给养。

显然，最为重要的问题是，没有在地方社会经由这一过程重新建立以国家为整合中心的、基于新的公共原则的公共关系和公共规则，用于取代旧的局部公共和私利混合的治理规则。地方权威与官府之间新的服务和授权关系的建立，未能促使私务和公务的断然分离，而是促使权威自己的（private）目标和国家的、公共的（other's or public's）目标成为更加难以区分的混合目标。相伴随的是“公共”规则和自定规则的混合，“公共”财政和自我财政的混合，“公益”原则和私益原则的混合，公共程序和自定程序的混合，等等。这给了地方权威充分的机会和更大的行动空间，乃至在未来的发展中，逐渐构成了一种新管辖体制的社会基础：利用官方名分合法化其独有规则而不是把他们分开，这成为基层治理的普遍特征；原先以集聚财富为本的自治之道合理地进入官制之道，官事和私事的互利与互用被制度化。

可以说，近代历史上的“国家政权建设”没有正面危及地方体及其权力中心的存在，而是改变了卷入地方事务的原精英的身份，使其成为为官制服务并被官制支持的基层组织。但在根本上，他们的活动空间被扩大了，他们的新位置使其能够更加方便地利用官方的身份与合法性支持，继续自己的治理原则，并将公务和私务进一步混合，并在更大的范围内制度化。这大大改变了基层权威原本向下的权力基础：他们的支持系统转向上级，而与地方社会的政治利益联系迅速弱化。原来存在于官制和地方体之间的隔离（gap）没有消失，只是移动了位置——此时它下移到了地方权威与地方社会之间。而整个官制系统与社会的关联没有得到任何的改善，没有使社会利益得到再组织化，也没有使民众与官府政治中心的现代制度化联系建立起来。