四 地方权威进入官制授权系统

地方体内部的共同利益关联，须以传统中国的两个治理系统——地方权威（乡绅，其管辖权在乡村以下单位）和官府权威（衙门，主要在县以上区域活动）^[21]的分离为条件。在通常的情况下，这两个系统互有关联，但基本各司其职，并没有管辖权意义上的相互纠缠。士绅虽可以借助官方的权威光宗耀祖，但这主要是一种荣耀（honor），他们本身并不能因此而增加权力，他们也不具备官授的行事权力。而官府权威则生活在县（市）以上，依赖基层的供赋，他们关注基层秩序并不是为了管理，而是为了自己生活的安然，只要这份安然没有受到打扰，乡村的治理就完全不在他们的视野中，也没有进入他们的关心范围。而乡绅地主给予官方的，也主要是尊敬而不是实际的地方管辖权。他们双方都企图阻挡对方管辖权的扩张。传统称呼上对“皇权”与“绅权”的区分也反映了这一现实。

然而，这个条件在近代发生了引人注目的变化。其变化的方向是，两个分立的权威系统逐渐靠近，管制身份上趋于相交混合。在商业化、城市化、科举制度改革和战乱等因素的影响下，一方面，通过获取功名提高社会政治地位的活动趋减；另一方面，农业获利的比值持续下降，风险增加，而其他的商业机会在城市出现。于是有大批乡村士绅送子弟进城，甚至自己也进城寻找新的发展机会并逐渐定居在城镇。同时，不断出现的局部战乱迫使国家增加农业税入，并因此引起对基层动员及组织的重视。种种变故，使得基层治理逐渐纳入了政府的考虑范围。近代以来，国家试图通过一系列机构设置和委任，变地方权威为国家在基层的政权分支，使地方权威成为服务国家目标——征兵、收税、进赋——的组织机构，并进入国家官制的控制范围。

20世纪上半叶的各种基层政制改革，均是在这个大背景下展开的。甚至在说法上颇为相悖的“地方自治”运动也是如此，它的真正目的并不在于分权而治，而是借机构设置确定地方权威在官僚体系中的位置。当时舆论在地方“自治”的名目下，倡导推行政务分类和区分，在县以下建立“乡官制”，“以本地士绅，襄办本地之事”，给基层头脑的“封官”建议风起云涌。但“乡官”的治事范围虽在地方，而任务则与国官相当。

邑中有大政疑狱，则聚而讼之，兴养之教，兴利除弊，有益国济民生之事，则分而任之（《戊戌变法》）。^[22]

乡官任职也被建议遵循国家官吏的正规化方式，为期四年，并同样由官府进行工作考核。

考之乡评，掂其素行，试之政事，练其才能……官考其成，则不能上扰国法（陈炽）。^[23]

这些改革所代表的地方治理思想，与其说是“推进近代地方自治”，^[24]不如说是通过官方授权，力图把地方权威的任务纳入官方的目标中。乡官制被设计成县以下的正式行政组织，要“优给奉薪，宽置公所，授以实职”，以求“通上下雍蔽”。^[25]下面所列关于自治的理想显示，这里名为“自治”，但其基本关怀，乃在于促成基层社会的治理与官府任务的切合上。

——自治的作用：“盖所以补官制之不足，而与官制相辅而行。”

——地方自治可以：“分政府之劳，速改革之业，养人民之政治思想，练人民之政治能力，以为立宪之准备。”

——自治体的地位：“由地方而言则为地方之行政机关，由国家而言，则为国家行政机关之一部分也。”

——何为自治：“直接行政曰官制，间接行政曰自治”，自治“盖可为中国固有之事实”；“中国地方自治之基础极厚，而成效极少者，无机关故也”，是故，中国实际是“有自治之实而无自治之名”。

——自治的实践：为“组织地方机关，就各地方固有之绅士，联合成一自治体；自治体分议决与执行二机关，分任机关之事者，由绅士中互相投票公举”。^[26]

在这样的目标下，地方“自治”的意义，不是代替官制或推行另外的治理原则，而是补充官制所不及或忽略之处；一切巩固自治的改革建议，用意显然不在于倡导一种不同于官制的新原则，而在于解决官僚系统对地方控制的无能与无效。“从顾炎武到冯桂芬，几乎所有的自治建议，都将地方团体的利益视为私利而主张严加控制，并要求将其转向公共利益的方向。”^[27]如此以官制的同一性立场理解基层管制的性质，“分治”就只能涉及分配的任务范围，而不可能涉及意识形态或治理原则乃至权利分化的内容；相反，如何将地方权威纳入官制的附属系统，令其在后者的控制下为官制的需要服务，从而间接地通过他们治理乡村社会，则是基层“自治”改良的真正主题。

民国十八年公布《县组织法》，民国二十年公布《政府派遣地方自治指导员暂行办法》，是中国第一套关于地方自治的基本法规。但研究者发现，《县组织法》没有一条涉及县财政，财政仍由原来的田赋（或预借田赋）支持。民国二十九年的《新县制》对自治权威加以承认，涉及如下内容：规定建立统一的治理体系，由县政府集中编制；县乡镇在规定中既是法人又是自治团体；人民不能任意进入或退出，一切变更须合乎法律规定；不执行义务者可执行强制征收；地方政权与其所辖区域内民众的关系如同国家对国民的关系；地方自治团体与其所在地域的关系与国家对其领土的关系相同，即执行国家赋予的统治权，并排除其他权力的行使；行政权力如同法人权力，包括对财产所有、占有、处分的权利；自治组织的人可以有变更，但法人关系继续存在，非依法不能随意解散。《新县制》给予县庞大机构，而给予乡镇小编制，并将后者列入县财政预算，取消了它的独立财政地位，其收入须经县政府核准，等等。由此，国家基层政权机构和自治机构合为一体，国家事和自治事混杂不清，国家财政和自治财政也无法区分。民国三十一年，政府将省级财政纳入中央总预算，县乡定为地方自治财政。乡村治理的基础框架由此奠定。^[28]