一 研究背景

为应对工业化发展带来的社会问题和社会风险而形成的现代社会保障制度首先是在欧洲、北美等发达国家和地区发展起来的。二战后，社会保障理论和实践波及后发国家，使发展中国家也不断探索社会保障理论，推动社会保障制度建设。然而没有经过工业化过程，从殖民地、半殖民地社会独立发展起来的第三世界国家，应对社会问题和社会风险的社会保障制度必然与西方国家不同，要经历自己独特的发展历程。因此，要理解特定国家的社会保障制度应该将其与该国的政治、经济、社会、文化等要素联系起来考察，同时一个国家的社会保障制度的形成必然受到来自其他国家的影响，尤其是国外业已形成的社会保障政策和实践。通过与其他国家社会保障制度的比较研究，可以进一步理解该国社会保障制度的性质和特点，也能够为本国的社会保障制度建设提供有益的经验。

随着经济的发展、医疗技术的发达和营养状况的好转，人类平均寿命比过去有了显著提高，人口老龄化成为世界性趋势。为了解决人口老龄化带来的社会问题，世界各国都纷纷制定和实施老年长期护理服务制度。^[1]日本和韩国把老年长期护理保险纳入社会保险之中，成为继养老、医疗、失业、工伤保险之后的第五大社会保险。

日本是世界长寿国，人口老龄化程度居世界前列。20世纪70年代，日本已经进入了老龄化社会，90年代进入了老龄社会。老龄化社会引发的失能风险的普遍化、家庭结构变化和女性参与社会经济活动比例增加导致的家庭护理功能的弱化、以低收入阶层为服务对象的既有护理服务政策的局限性、“社会性住院”引发的老年医疗费用的增加等一系列原因，促使日本实施由国家、家庭和个人共同承担的老年长期护理保险制度。1997年5月，日本议会通过了联合执政党提交的《介护保险法》并决定从2000年4月1日起正式实施。

老龄化也是韩国社会面临的主要问题。为了应对日趋严峻的人口老龄化问题，2000年韩国保健福利部成立了由政府官员和相关专家组成的“老年长期护理政策促进企划团”，开始着手调查和研究老年长期护理问题。韩国政府于2005年10月向社会发出实施老年长期护理保险制度的立法预告并向社会公开征集意见。2007年10月，韩国国会通过了《老年长期护理保险法》，决定从2008年7月1日开始正式实施。

中国是老年人口最多、老年人数增长速度最快的国家，也是老龄化趋势非常严峻的国家。第六次全国人口普查结果显示，中国60岁及以上的老年人口为1.7亿，占总人口的13.26%，65岁以上的老年人口是1.1亿，占总人口的8.87%。^[2]伴随我国人口老龄化的发展，失能老年人规模也在不断扩大。据全国老龄委调查，到2010年底，全国城乡部分失能和完全失能的老年人口约3300万人，占老年总人口的19.0%，到2015年，我国部分失能和完全失能老年人将达4000万人。^[3]多数老年人自身缺乏足够的照护资金，而国家也没有为更多的失能老人提供公共护理服务，使失能老人难以得到制度化的护理服务，失能老人及其家庭往往陷于贫困状态之中。因此，从失能老人的需求角度讲，迫切需要有一个完善的长期护理服务体系。虽然中国目前尚未形成制度化的长期护理服务体系，但众多专家学者不断介绍国外的老年长期护理保险制度，提出中国实施这一制度的必要性和可行性。山东省的青岛、吉林省的长春、江苏省的南通和上海等城市纷纷开展长期护理保险试点，探索护理服务实践模式。因此，未来我国引入老年长期护理保险制度将会成为必然。

结构功能主义认为社会保障制度是工业化以及由此带来的经济发展和社会结构变化的产物，工业化发展水平和人口结构相似的国家，其福利制度在一定程度上表现出趋同特征，而福利扩散论者认为工业化和人口结构是社会福利制度产生的必要条件，但并不是在特定工业化水平上一定要产生相应的社会保障制度，往往是落后国家模仿先进国家或者邻近国家，使社会福利制度在不同国家和地区之间得以普及和扩散。^[4]2000年，日本实施介护保险制度以后，韩国深入研究了日本的介护保险制度，也派官员和学者去日本考察和学习护理保险制度的运行状况。日韩两国在建立老年护理保险制度时的经济发展水平不同、老龄化程度也有差异，但韩国借鉴和参考了日本的老人长期护理保险制度并成功引入了这一制度，因而韩国的护理保险制度与日本从结构到内容都有很多相似之处，由此说明社会保障制度的扩散效应。从老龄化程度和失能老人规模来看，中国也需要建立长期护理服务制度，日本和韩国的老年长期护理保险制度势必对中国产生影响，也将会产生制度的扩散效应。

当然，国家间社会保障制度的比较最为重要的是选择具有可比性的对象，即选择具有一定程度的相似性或者国家之间在政策和制度形成上彼此相互影响，或者至少一方影响另一方的对象。本书选择中国、日本和韩国作为比较对象是因为三个国家在人口老龄化、家庭结构变化、家庭护理功能弱化、社会保障制度形成基础以及文化同质性等方面有共同基础，使得制度比较成为可能。

虽然中日韩三国老龄化规模和速度有差异，但是老龄化以及由此带来的失能老人护理服务需求是三国面临的共同问题。同时，家庭结构的变化、空巢家庭或独居老人家庭的增加、女性参与经济活动的增多，使得家庭照护功能不断弱化，老年照护成为突出的社会问题，因而需要从国家、社会层面上提供公共护理服务，这也是三个国家共同面临的问题，因此为失能老人提供长期护理服务的社会政策和实践是可以相互借鉴的。

现代社会保障制度从选择性的贫困救助开始，逐渐向普遍化的社会保险制度发展，救助贫困，预防贫困，应对劳动者年老、疾病、失业风险成为社会保障的主要功能，而应对这种风险主要是通过两种方式来实现的，其一是像英国及北欧各国的以财政支出为基础的福利国家模式，其二是像德国和日本等国家采用的以社会保险项目为主要形式的投保资助模式，目前这两种趋势还没有发生很大的变化。近年来，在老年失能成为一种新的社会风险，需要构建社会化护理服务体系的情况下，各国的应对策略是基本上采用财政支出和保险方式。

投保资助模式是传统的社会保障模式，包括德国、美国、日本在内的许多国家都采用这种模式。这种模式的特点是对不同的社会成员选用不同的保险标准，以劳动者为核心建立社会保险制度；社会保险基金在受保成员之间调剂使用，充分体现互助互济共担风险的原则；强调劳动者个人在社会保险方面的责任，社会保险费由国家、雇主和劳动者三方负担，以劳动者和雇主的社会保险缴费为主，国家财政予以适当支持，即个人和雇主投保，国家资助。^[5]德国、日本和韩国采用以社会保险为主要形式的社会保障模式，在应对失能风险问题上也相继出台了独立的老年长期护理保险政策。

中华人民共和国成立后，我国着手建立社会保障制度。1951年正式颁布了《劳动保险条例》，据此建立了企业职工社会保险制度和后来建立的机关企事业单位的社会保险制度。我国在计划经济时期的社会保障运行模式是以企事业单位为中心的国家—单位型保障模式。随着向市场经济体制的转换，我国建立了独立于企事业单位的社会保障体系，创建或改革养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险制度，社会保险也成为我国社会保障制度的主要形式。从社会保障制度类型来看，我国社会保障制度属于以社会保险为主的投保资助模式，用保险形式解决失能老人的社会风险，也是适合我国社会保障制度的形成路径。

目前，我国虽然在应对失能风险的筹资模式上还存在争议，但从多数学者的研究成果和政府的政策选择来看，更趋向于采用社会保险形式。如果中国在未来政策选择上选择老年长期护理保险制度，那么中日韩三国在实施护理保险方面有其可比性，可以互相借鉴，尤其是先于中国实施护理保险制度的日本和韩国的经验，对中国更有借鉴意义。

中日韩三国同处儒家文化圈，儒家文化的特点是家庭中心主义、“孝”思想和共同体意识。^[6]东亚地区是以家庭为中心的社会，从人们的价值观到行为方式，家庭始终作为重要因素发挥着作用。“孝”是孝敬父母、尊敬老人的一种理念，

在孝的观念中，尤其强调对父母的尊敬、对父母要报恩、要尽赡养父母的责任和义务。在儒家文化的影响下，家庭承担着照顾和赡养老人的责任，而女性则是照护老人的主要承担者。在现代社会，父母与子女因地理位置上的间隔，两者的关系在某种程度上趋于弱化。女性参与经济活动比例的提高，使家庭的照护功能进一步减弱，这种弱化现象恰恰需要依靠现代社会福利制度加以缓解。^[7]中日韩三国都面临着传统文化的家庭中心主义、“孝”思想与现代经济活动和生活方式之间的冲突，家庭的潜能和政府资源如何有效地整合并维持相互支持的关系便成为三国都需要解决的共同课题。

总之，人口老龄化、家庭照护功能的弱化、社会保障制度类型以及传统文化与现代生活的冲突等政策环境是中日韩三国共有的特点，这使中日韩三国在老年长期护理服务的政策选择上可以相互影响、相互借鉴，也使中日韩三国的老年长期护理服务政策呈现一定的可比性。深入研究先于我国实施老年长期护理保险的日本和韩国的经验，对我们构建这一制度具有重要的借鉴意义。