第一章 城乡融合与『三权分置』
第一节 农业与农村改革的背景
随着中国进一步的改革开放，中国产业的发展和经济体制的调整进入了一个新的发展阶段。作为三大产业之一的农业在国家经济中的支柱产业地位没有发生变化，依然是关系国计民生的产业。但是其发展的速度和体量在经济总量中的变化是显而易见的。中国共产党十八大以后，经济体制和产业发展战略有了进一步的变化。
改革开放以来我国取得巨大成就：目前，我国水稻、小麦、玉米三大谷物自给率保持在98%以上，粮食人均占有量达到900斤，已经高于世界平均水平，实现了粮食基本自给，为保持经济平稳较快发展、应对各种风险挑战、维护改革发展、稳定大局奠定了坚实的物质基础。[1]
截止到2016年底，粮食总产量稳定在1.2万亿斤的水平上，农民年人均收入达到了1.2万元。在代表农业现代化水平的指标方面，农田有效灌溉面积占比超过52%，主要农作物耕种收综合机械化率超过65%，农业科技进步贡献率超过56%，良种覆盖率达到96%。2017年继续深入推进，进入了显效期。2017年第一产业增加值累计值为6.5万亿元，同比增长3.9%，各季度农业经济增速与GDP增速差口逐季度缩小，第四季度增速差口缩小至3个百分点，为近两年最低值。[2]从农业的总量上看，农业的整体规模达到了历史的极值状态，此时也是农业产出水平达到最好的时期。但是农业的发展不仅看现实，还要看潜力，还要与世界发达国家的农业进行对比。
从农业经营规模与效率看，中国一个劳动力只能种7亩左右的地，一个家庭是10亩左右，欧洲一个劳动力能种几百亩，美国一个劳动力能种几千亩，最大的一个家庭农场能搞到上万亩，所以我们跟他们差的是几十倍、几百倍的规模。农业劳动生产率远远低于第二、第三产业的劳动生产率，大概只有第二、第三产业劳动生产率的1/3，这不是因为我们农民不能干，是因为土地太少了，不够干。农业劳动生产率远远低于第二、第三产业劳动生产率，这就决定了农民的人均收入远远低于城镇居民的人均收入，所以城镇居民人均收入是农民人均收入的三倍多。《光明日报》2013年曾以每个农业劳动力占有土地面积表示土地经营的规模，并做了国际比较，美国、英国、德国、法国、日本、韩国等9个国家农业劳动力人均土地面积是42.5公顷，巴西、南非、墨西哥和波兰4个中高收入国家是5.8公顷，而中国只有0.57公顷，如果换算成人均土地面积则只有0.09公顷，与发达国家相差甚远。[3]
一 我国农业与农村改革的现状分析
（一）从农村土地经营机制看
从农业经营效率的影响来看，改革开放之前实行“三级所有，队为基础”的土地所有方式和土地由生产小队直接经营的模式。这也是现在的农村土地集体所有制的产权模式的基础。虽然改革开放以后实行了土地承包责任制，保留了土地的集体所有制的形式，但是土地的承包经营权从所有权中分离出来，土地的产权主体被分解为两个：农村集体和农民家庭。它们分别承载土地所有权和土地承包经营权。这种土地经营机制的变革有利于将农业生产力从低效的农业集体组织——生产队中解放出来，其产出效果在发轫之初明显（见图1-1）。
图1-1 中国农业粮食产量
资料来源：国家统计局。
从1978年改革开放到现在，农业的组织经营方式还没有发生本质的变化。改革开放前，由于缺乏对经营者的激励，以农业集体组织生产队为直接经营主体的方式效率越来越低，农业绩效越来越差。低效的集体农业经营模式被有家庭收益的承包制代替后，有一段时间农业产出效率增加，但那是对低效集体经济的抵补，是由单纯性的农业产出激励机制的作用而形成的单维度的产出增长促进。当这种基于正常化激励机制形成的回报率被随后的城市改革的其他产业的更高回报率超过以后，小农经济的一般性激励的农业产出效率就一直保持低水平的产出运营模式。农产品的产出水平与其他产业的产出效率开始出现相对下降。这必然性地出现了农业劳动力人口的产业转移倾向，即便在户籍制度的限制下依然出现了大量的向城市方向的外流。农业的抛荒现象出现，并日渐严重。在这种情况下，2006年中央一号文件出台，提出全面免除农业税，并给予农业生产性补贴，农业的产出开始恢复，我们可以从图1-1看出这个变化。但是，由于中国农业整个经营机制依然没有变化，虽然名义上是集体经济，但家庭经营的小农经济特征没有改变，与持续了几千年的封建农耕制的差别主要在于土地的所有权的归属。但家庭联产承包责任制与土地的地主所有制的区别就是更加平均，更缺乏流转机制，与封建社会的小农经济的经营的方式没有区别。而且，土地的集体内流转的限制导致土地集约化经营并没有出现。农业与其他产业的融合，土地资本与其他资本的融合形成更有效率的经营机制的制度环境并没有改变。
2018年中央一号文件正式提出了城乡融合发展、三个产业融合发展的战略。但是，土地、劳动力、资本的流动的障碍必须真实而有效地去除才能真正解决融合的限制。
（二）从农业劳动力的职业素质看
以2017年第三次农业普查的数据（见表1-1）为准，从事农业劳动的劳动力中，拥有初中学历的占48.4%，拥有高中或者中专学历的占7.1%，拥有大专及以上学历的占1.2%。农业劳动力人口年龄结构也非常明显，35岁及以下的占19.2%，35—54岁的占47.3%，55岁及以上的占33.6%。与第二产业和第三产业劳动力从业者上述指标相比，农业产业的就业人员，不仅学历低，而且年龄偏大。建立现代农业，提高农业的生产效率，必须有高素质的从业人员。
表1-1 农业生产经营人员与数量
表1-1 农业生产经营人员与数量-续表
当然，导致农业就业人员素质相对较低、年龄相对较大的原因不仅仅是农业从业人口回报低的问题，更主要的是现有农业产业的经营机制和土地产权模式问题。在“三权分置”政策出台以前，农村土地的经营权流转给非农业人口本身是不合法的，流转给集体外的农业人口也存在很大障碍。这固然保证了土地社会保障功能的普遍性，但也导致农村土地只能以小农家庭经济方式进行经营。我国对土地承包制有严格的法律保护体系进行保护（在《宪法》《土地管理法》《农村土地承包法》中都有界定）。农村土地的非财产性质也决定了土地流转的利益动机不足，土地无法以土地财产形式与其他的资本进行结合形成新的资本组合，这样也就无法采用市场化方式进行定价，也就不能以规模化的方式进行土地积聚。
客观上讲，国家考虑到农村土地的社会保障功能具有的社会稳定作用，也不会鼓励农民将土地转移出去。只有社会经济发展到一定程度，土地的社会保障功能可以由普惠制的国家社会保障职能替代，土地流转才具有国家政策鼓励的可能性。因此，我国农村土地从改革开放到现在并没有出现大规模的土地流转和兼并，是具有社会、经济、法律、政策原因的。在不改变土地非财产性质，不改变其社保功能的情况下，就不可能出现大量的土地流转，只能保持小农家庭经营模式，农业生产效率就不可能迅速提高。因此，我们看到的近几年的土地流转主要对象依然是集体内的成员或者农业人口。
（三）从农业的机械化程度看
近年来，我国农业机械化程度有了迅速的提高，这是不言而喻的，有数据可以证明我国农业机械化程度的进步速度。纵向来看，我国农业的机械化水平一直比较低，与美国相比，我国在机械化方面明显处于落后状态（见图1-2）。我国各地农业生产的自然条件千差万别，整体多山地少平原，气候南北差异较大，人口在东、中、西部地区的差异更明显。因此，在这种立体差异下，小农家庭式生产模式导致农业机械使用的规模化程度比较低。这既不同于美国的大农场型农业，也不同于日本的精耕细作型的小规模农业。农业劳动力的土地福利保障模式，导致农民对土地依附黏着程度远远高于西方发达国家，农民土地流转的市场化水平较低，土地兼并成为政治敏感词。国家并不鼓励外部资本大量进入农业，尤其不鼓励资本购买农村土地，即使在不改变土地使用性质的情况下，出于担心农民失地后的赤贫化，担心土地兼并导致农民丧失生活保障并成为城市贫民主体，国家严格限制不符合国家法律规定的未经农民同意的土地兼并。这从某种意义上避免了印度、巴西等国家习以为常的城市贫民窟的问题，但也阻碍了土地规模化的进程。这也是导致农村土地细碎化的原因之一。土地细碎化自然对农业的机械化有限制作用。虽然国家出台了一系列的购买农业机械的补贴措施，但是农民的自由资金的实力也决定土地市场化的程度是非常低的。农业机械化的程度囿于以上原因进展一直不大。
图1-2 中美两国农业机械（拖拉机数量）对比
（四）从农业的资本投入看
农业资本投入的多少在于农业利润率的大小，在于资本进行农业投资障碍的大小，在于国家政策的导向。农业是基础性产业，农业产品是初级产品，对其他产业的产品价格具有极大的引领作用。国家为了保证其他产业产品的价格稳定，同时也为了保证农业的利润率，往往采用国家补贴和采购的方式保证农业的丰歉产期的价格平衡。国家对农产品价格的平衡机制导致农产品的利润率的稳定性相对来说比较重要。因此，农业利润率在各国都比较低。农业的利润率低反而有助于其他产业的成本降低。因此，如果允许、鼓励第一、第二、第三产业进行融合，那么就有利于农业的发展，利用比较低的农业利润率，提高融合后的第二、第三产业收益率。但是，由于我国的农村土地的集体所有性质以及承包制的保护机制，农村土地的资本性质一直没有确定下来，导致其他资本与农村土地结合的切入点非常少。
（五）从农业的产业化程度看
我国农村人口的比例下降是近两年的事情。有三个方面的原因导致农村人口的减少。第一，高等教育的普及。随着1997年扩招政策的实施，大专以上录取率逐年上升，到2017年，我国大、中专的录取率达到了70%以上，农村劳动力获得了更多的高等教育机会，这些进入高校的大学生很少有回农村从事农业劳动的动机。这导致农业劳动力在青年劳动力方面出现了短缺，也导致从事农业劳动的劳动力普遍年龄偏大。第二，城镇经济的发展创造了大量的就业空间，城乡的户籍藩篱越来越小，在中小城市落户不再困难，尤其是近年来，国家对户籍制度的改革和城镇化的推进，更使大量的农村年轻劳动力获得了就业机会和落户机会，城镇化的虹吸效应明显。同时，城镇化的虹吸效应主要针对的是农村具有技术特长和年轻的劳动力，导致农村年轻劳动力的流出速度加快。第三，农村婚姻习俗的影响也非常明显。笔者所在的小县城已经有这样的婚俗，农村女孩嫁人必须找县城有楼房的男孩。而这些女孩结婚后也很少会再回农村。婚俗的改变实际上也是一种优胜劣汰机制。有能力的农村家庭和男孩在这种婚俗下大量进城。没有能力的男孩留在农村。因此导致农村劳动力素质下降是很容易理解的。
（六）从农业与其他产业融合看
国内的研究一般认为，农村第一、第二、第三产业融合发展是以农业生产为基础的，第一产业通过产业联动、产业集群、制度创新等方式，把资本、技术和资源要素进行跨界、跨区整合配置，综合发展农村的第二产业和第三产业，实现农村各产业的有机融合，使农户能够分享价值链融合的增值收益。[4]第一、第二、第三产业的融合表现为各种生产要素的自由流动。我国农业与第二、第三产业融合度比较低，表现在农业生产要素的流动性比较差。最明显的是，在“三权分置”政策提出以前，农村土地的流动仅限于集体以及农村人口内部。在没有土地市场交易机制的情况下，土地要素的定价是非市场化的（《土地管理法》是通过土地产出对土地流转的价值进行界定的），土地流动的收益值很低，缺乏对农民土地流转的吸引力。外部资本与土地的融合在土地流动性障碍比较高的情况下变得更加困难。同时，农业劳动力的身份固化，农业劳动力是三大产业劳动力中素质最低的，表现在学历偏低、年龄偏大以及技术掌握的程度比较低。当前，工业已经进入了4.0版本，按照曾任农业部农产品加工局局长的宗锦耀的说法，农业也存在4.0版本，即依靠农村产业融合催生诸多新产业、新业态、新模式。之前农业的1.0版本是主要依靠人力、畜力的规模农业，2.0版本是主要依靠农业机械装备的工业化、产业化农业，3.0版本是主要依靠互联网和智能化技术的信息化农业。[5]很明显，前三个版本的农业发展是隔离状态的发展，农业产出品单独生产，之后进入其他产业，因此，不是一种融合状态的发展。
（七）从城乡融合来看
城乡融合不仅仅是打破城乡的“二元制”结构的问题，更重要的是城乡的要素是可以双向流动的。城乡之间的生产要素流动障碍的消除是城乡融合的标志。目前来看，农村主要生产要素中的劳动力是双向流动的，不存在障碍，但是农业产业回报率比较低，客观上造成这些要素的流向又是单向的，是流向城市的。土地要素是生产要素中最重要的要素，没有限制的话，其流向城市的速度非常快，但是土地要素流向城市的过程中其原有的产权主体获益率不高，表现在农民只具有土地的使用权，土地所有权归集体。集体又不具有法人资格，在集体产权代理人缺位的情况下，农民在土地产权权益流动过程中处于弱势地位，在土地流转中谈判能力比较低。这从中国房地产发展的收益分配中就可以看出来，通过征收农民土地形成建设用地，土地收益大部分被征地政府和房地产商获得，农民的土地收益率是最低的。资本要素对于农民来说，农业的投入产出效率比较低，导致其资本积累的能力差，不仅农业资本对外流动很少，流入农业的资本也没有收益吸引力。而且，在土地流动性相对比较差的情况下（“三权分置”之前），土地在农业内流动的增值收益也非常低。在土地收益分配中，政府得到60%～70%，村集体和农民分别只得到25%～30%和少于10%，[6]因此，可以看出，城乡融合的程度受制于各种闲置因素，城乡融合的程度是比较差的。
二 中国农业与世界农业的对比
美国现在农业人口占全部人口的2%，农业产值占全部产业产值的2%；美国工业的就业人口占全部人口的18%，其产值占23%；美国从事服务业的人口占全部人口的80%，其产值占全部产值的75%。中国现在农业人口占34%，农业的产值只占到10%；中国工业的就业人口比重为30%，工业的产值占到47%；我国服务业近年来发展比较迅速，就业人口比重为36%，服务业产值比重为43%。比较下来，中国每个农民创造的农产品价值是英国的10%，美国的8%。以上美国数据基本能代表发达国家的三产（农业、工业、服务业）特征，农业就是一个就业人数少、产值占GDP比重小的产业，就业人数和产值基本一致。相反，中国农业就业人数极多，产值占GDP比重也和就业人数不成正比。结论就是一句话：中国农业的生产效率极低，提升的空间非常大。
2015年，我国每50公斤玉米、稻谷、小麦、大豆、棉花平均出售价格分别比美国高出109.91%、50.89%、98.69%、102.78%、44.57%，这导致农产品进口量快速增加。随着我国劳动力价格不断上涨，2001年至2015年，玉米、稻谷、小麦、大豆、棉花人工成本增幅分别为256.71%、230.27%、261.57%、172.46%、336.07%，劳动力价格上涨成为推高农业成本的主要因素。2015年，玉米、稻谷、小麦、大豆、棉花人工成本分别是美国的14.78倍、4.11倍、16.33倍、8.5倍、28.23倍，表明我国劳动生产率远远低于美国，这与我国农业机械化水平相对低的事实相契合。
我国国土面积为960万平方公里，略多于美国。2015年，中国土地为20.25亿亩，美国土地为23.19亿亩，中国土地比美国土地少2.94亿亩。截至2015年，美国农业就业人员为242.2万人。而同期，我国农业就业人员（第一产业就业人数）为21919万人，其中包括兼业人员。
中国庞大的农业劳动力超过农业需要量，产生大量剩余劳动力，这也是农业劳动力中大部分兼业的原因。世界上农业先进国家的农业机械化水平都比较高。美国的粮食作物早已实现机械化，在棉花、大豆、烟草等品种上也都实现了耕种收全程全面机械化。我国农业机械化水平相对较低，耕作环节机械化率相对较高，但播种、收获环节的机械化率较低。
2015年，我国农作物耕种收综合机械化率为63.82%，机耕率较高，为80.43%，但机播率和机收率都较低，分别为52.08%和53.40%。近几十年来，农业科技创新与应用对我国农业增产与发展居功至伟，化学肥料、优良品种、农业机械、生物技术、设施大棚等推动着我国农业发展进步。我国农业科技在世界上处于较为领先的水平。但与世界上农业先进国家相比，我国在一些基础性、关键技术领域仍有一定的差距。[7]
三 农村改革存在的问题
1.农村土地财产属性的问题
农村集体土地价值体现在土地的产权主体发生改变过程中土地交易价格上。但是在现有的《土地管理法》中土地产权主体发生改变时对农村土地的定价并不是按照土地的市场交易价格，而是按照土地产出物的价值乘以一定的年份确定土地的征收价值的。土地被国家征收以后，土地的性质发生改变，由集体土地转为国有土地。企业事业单位使用的国有土地按照“招拍挂”的方式出让，这时候的土地交易价格转为市场交易价格。因此，农村集体土地转出的价格为土地产出物的价值替代了土地由供求确定的市场价值。而土地变性以后的价值形成是市场的供求决定的。因此，可以判定，土地在变性之前的价值确定是非市场行为的。非市场行为对土地价值的决定剥夺了土地定价的公平性，没有体现原土地所有者对土地收益的诉求，相当于剥夺了土地所有者的产权权利。因此，《土地管理法》没有修订之前，所有集体土地流转的标准都不是市场定价标准。包括集体内的土地交易，也是个体性协商。因为，在集体内也没有充分的土地流转的市场存在。因此，土地的财产属性由于缺乏市场的定价机制而被剥夺。
土地所有权主体天然具有保护土地产权转让收益的本能。农村集体具有土地的所有权，但是农村集体是一个虚化的概念。农村集体是由所有的具有农村集体成员权的人组成。因此，农村集体土地所有权归属于具有农村集体成员权的全体村民。但是全体村民并不具有独立的民事行为能力。全体村民只能委托农民的自治组织村委会来代行权利。在委托代理的关系上会出现委托者和代理者的利益诉求的差别。这会导致代理权人对所有权人的权益侵害。而政府是具有法人资格的主体，其具有天然的国有土地的代理权，国有土地的国有主体全体国民跟集体一样不具有民事行为能力。因此，农村集体土地的产权转让问题就转为两个土地所有权代理主体之间的合谋问题，土地产权转换就天然不具有市场交易的特征。土地财产性价值无法体现也就显而易见了。
为了改变土地交易中产权主体无能力表达土地所有权主张的问题，“三权分置”应运而生。土地产权主体将拥有的全部产权划分为三部分，一部分产权叫作所有权，归村集体所有，一部分是土地承包权，也就是土地的使用权归集体成员所有，还有一部分是土地经营权，这个权利是从土地使用权中分离出来的，单独界定为通过市场获得，而获得土地经营权的主体是不确定的。这样就使土地产权具有了一定的市场交易机会，土地财产性权利具有了市场表达的机会。
但是，土地经营权的市场表达需要具有市场信息的对称性，同时还需要市场交易主体的权属的同等性，即土地经营权交易的时候，应该有一个具有充分竞争的市场机制，让土地的财产价值得以充分体现。但是现在看来，我国现存的大多数土地交易市场的机制和交易的流程还没有标准化，还需要进一步朝市场化的标准模式优化。
2.要素进出障碍的问题
要素进出的障碍决定了要素价值与价格形成的公平性。要素的进入和退出的障碍小，要素流动性强，要素的增值受到市场价格形成机制的影响。几个方面影响了要素进出的效率。
劳动力的进出障碍问题。首先是户籍制度。户籍制度经过这几年的改革，阻碍农村劳动力流出的阻力已经大大减小。国家的城镇化政策对农村劳动力的城镇就业和城市产业创业都起到推动作用。高考扩招政策以及面向农村劳动力的职业教育水平的提高对农村劳动力进入城市也起到正向作用。这意味着农村劳动力进入城市的第二、第三产业的障碍已经大大降低了。但是，城市劳动力进入农村，以及农村劳动力在不同集体经济组织间的流动的障碍不但没有降低，反而有逐渐增高的趋势。比如，其他产业人员进入农村的入口越来越窄，这一方面与国家鼓励城镇化有关系，另一方面与农村集体的福利有关。农村集体的福利体现在农村集体成员对土地的权利上。原则上，每个农村集体的成员都具有获得集体土地承包权的权利，以此权利为农村居民的社会福利保障。而城市人口已经获得国家的社会福利保障，一些城市人口一方面不可能放弃城市福利，另一方面又想获得农村集体的土地福利，这是不公平的。国家在还没有建立起统一的社会福利机制之前，对已经获得城市福利保障的城市人口以获得土地的承包权为目的的流动动机是不鼓励的，是限制的。但是，“三权分置”政策实施以后，土地经营权的放开对城市劳动力流向农村是有激励作用的。土地经营权的市场化定价让企业家要素和普通劳动力要素具有了交换机会。当然，国家对这些城市劳动力和智力要素进入土地经营权市场也进行了限制，那就是以不损害农民利益为前提，以不获得土地使用权为底线。
资本要素的进出障碍问题。资本要素具有非常强烈的逐利性。流动性也是最强的，社会环境对资本流动的限制也是最弱的。但是囿于农业土地流动性的非市场状态，目前，农村以外的资本进入农村存在的最大障碍就是对土地的估值问题。没有市场，就缺乏土地价格的性质机制。因此，在“三权分置”政策出台之前，资本无法与土地进行融合，同时也由于缺乏相应法律和政策保障，外部资本游离在农业边缘，大多通过“公司+农户”等形式进行整合，外部资本并没有真正与土地资本和农业劳动力资本进行自由结合，只是以试探性的结合方式，而不是以彻底的要素结合方式。
土地要素的进入障碍问题。土地要素的流出在城镇化和房地产产业快速发展的这20年表现得尤为突出。如前所述，在我国《土地管理法》的规定下，土地的转出价值是以产出为基础通过经年累计价值表达的，因此，农民利益受损问题一直是一个社会问题。加上地方政府的土地财政政策的实施，土地的增值收益大多流向地方政府和房地产产业，农民在农地流出方面获利不多。除个别城市郊区的农地受到区域优势的影响，农民获取了一定的谈判地位，导致收益有所增加以外，大部分农地的流出增值收益并没有惠及农民。从流入的方向看，国有土地转为农村集体土地的情况，只有在土地置换的方式下才可能出现。为了保住十八亿亩土地，国家严格限制土地的减少，在土地减少的情况下必须通过土地抵补的方式保证土地的数量不减少。在这种情况下，个别地区出现用城市国有土地置换农地的情况，但不普遍。
3.土地经营机制的问题
土地经营机制是农村土地集体所有下的家庭承包制。以农民家庭的承包权获得土地在承包期限内的土地使用权。“三权分置”政策出台之前，土地经营的模式以家庭经营为主，小农经济形态历经几千年的封建制度进入现代社会没有发生本质改变。但是不得不承认，农民的承包制本身在对改革开放前的三级所有的集体经济生产力的解放方面是有贡献的。这可以从改革开放之初到20世纪90年代中期这一段时间农业的增产增收的效果中体现。当然，小农经济生产特征限制了农业的机械化、水利化、节水节能化，也限制了农业技术应用，更限制了土地集约化。因此，土地细碎化在改革开放后一直存在。尤其是东北平原和华北平原，本来可以实施的集约化农业生产模式至今没有实现。随着2018年中央一号文件的出台，城乡融合发展、农业与其他产业融合发展的战略的颁布必将为突破传统小农经济模式做出贡献。土地市场化流转的规模和市场化价格交易机制对土地经营模式的优化有重大的影响，在后面章节中还有详细论述。
4.农民权益保护的问题
中国农民的数量是世界上任何一个国家无法比拟的。据统计，2016年底世界上超过1亿人口的国家有13个，其中亚洲有7个——中国、印度、印度尼西亚、巴基斯坦、孟加拉国、日本、菲律宾；非洲有2个——尼日利亚、埃塞俄比亚；北美洲有2个——美国、墨西哥；南美洲有1个——巴西；欧洲有1个——俄国。在这13个国家中已经成为经济发达国家的只有美国和日本两个。但是，美国总人口为3.2亿人，不足我国的零头；日本总人口为1.2亿人，不足我国的1/10。[8]由于我国地区发展不均衡，各地城镇化水平差异比较大（见图1-3）。从全国来看，在2020年以前，中国农民数量不管是在相对值还是在绝对值方面，仍然是最大的。以2020年我国农民数量占比达到40%这样的目标看，中国仍然会有5.2亿人以上的农民。对农民利益的保护，关系到一个国家长治久安，也关系到经济发展的可持续性。
2018年中央一号文件明确提出城乡融合与产业融合过程中对农民利益保护的问题，其中就包括外部资本进入农业领域的安排，不能以损害农民利益为前提。农民不是固化的阶层，农民是可以选择的职业。但是，现阶段农民的职业选择的通道和制度是缺乏的。首先，农村集体成员权的获得是受到严格限制的，通过农村集体成员权保障农民对土地福利的获取，这是没有问题的。但这也同时限制农民职业选择的可能性，即便获得了城市产业的就业机会，只要农民不退出农村集体，那么其将获得双层保障，这在公平性上是值得商榷的。其次，其他产业的劳动力进入农业由于受到土地权利的制约而无法获得集体成员权，导致农民只能减少不能增加，这种限制也不利于要素的流动。最后，2018年中央一号文件专门提出了对外部资本购买农村宅基地和农民住宅的限制。这也是出于保护农民利益的动机。但是，农民利益的保护是在农民是弱势群体的假定下政府的政策取向。给予农民一体化的社会保障，同时给予城市劳动力和资本自由进出农业经营领域的权利，对农业的发展也是有利的。这就涉及保护农民利益和农业协同发展的问题，这也是现阶段需要重点研究的问题。
图1-3 我国各地区同发达国家城镇化率比较