二 鼓浪屿社区治理的实证研究
以下从社区治理现状、治理成效和治理困境三个层面梳理鼓浪屿社区治理的实践探索，以从中发现鼓浪屿现阶段治理的不足之处，结合“历史国际社区”的治理经验提出相应的治理建议。
（一）治理现状
1.治理沿革
改革开放至今，鼓浪屿历史国际社区大致经历了三个发展阶段，分别是：1984年至2003年的“以旅游为龙头，以工业贸易为两翼”阶段；2003年至2013年的“以旅游景区为重点定位”阶段；2013年鼓浪屿全面启动整治提升工作至今的“文化社区+文化景区”阶段。
1978年，邓小平同志在十一届三中全会上强调，必须将全党的工作重点转移到经济建设上来。厦门经济特区于1980年10月批准设立；1984年2月，邓小平同志视察厦门后，厦门特区范围扩大到全岛。此后，鼓浪屿区开始利用其得天独厚的自然条件与人文景观，大力发展旅游业，加上原有的工业企业，形成了“以旅游为龙头，以工业贸易为两翼”的经济发展模式。
2003年，厦门市将鼓浪屿区撤销，成立鼓浪屿—万石山风景名胜区，岛上的工业企业逐渐被搬出，鼓浪屿发展偏向于鼓浪屿旅游景区的发展。鼓浪屿旅游业的特殊之处在于，旅游业发展以社区繁荣为基础。例如，鼓浪屿的音乐旅游概念是基于社区音乐文化。只有这些拥有音乐爱好与特长的鼓浪屿人还生活在鼓浪屿社区中，才有独具人文特色的鼓浪屿旅游文化。然而，以旅游业为重点，使“景区”概念逐渐冲淡“社区”概念。鼓浪屿的社区治理逐步走向衰弱，表现为发展定位偏离社区保护、管理权责不清、人口结构失衡、基础设施与公共服务缺位、认同感缺乏。特别是2008年厦门与其他城市之间开通了动车，鼓浪屿的旅游人数呈现出爆发式增长的态势，进一步加剧了鼓浪屿社区发展的危机。
2008年，鼓浪屿申遗工作启动，然而社区衰弱的情况并未得到扭转。为了进一步推进申遗工作，2013年，厦门市政府做出全面推进鼓浪屿整治提升工作的决定，出台一系列治理措施与方案，致力于改善鼓浪屿岛上的基础设施与公共服务，优化治理体制，创新治理机制，为优化鼓浪屿社区治理进行了一系列有益的实践探索。部分治理措施与方案沿革如表2、表3所示。
表2 治理措施沿革
表3 治理方案沿革
2.治理内容
完善岛上基础设施、提升公共服务质量是鼓浪屿社区治理的重要内容。鼓浪屿基础设施的完善包括道路修缮、排水管道、绿化休闲设施等方面，是优化社区治理的基本要求；改善公共服务质量涵盖公共卫生、公共医疗、基础教育、公共安全与社区文化等内容，是提升社区治理水平的根本要求。
（1）基础设施
硬件设施质量与民生福祉息息相关。2016年以来，鼓浪屿街道办紧紧围绕厦门市委市政府对鼓浪屿整治提升和“申遗”工作的部署，立足民生，深入推进各项工作，让百姓共享发展带来的民生福祉。鹿礁路一号小区、汇景园小区的改造提升纳入年度计划，西苑花圃改造、中华路小木屋拆迁后的绿化及笔架山公园修整等项目也在推行。2016年开始，鼓浪屿各建筑均开设了扫二维码听景点介绍功能。当前，景区公共wifi也在建设中，一年后可以实现全岛wifi全覆盖。随着旅游人数的增加，鼓浪屿上稀少的公共厕所也不堪重负，为了保证旅游质量和社区卫生，鼓浪屿大力兴建公共厕所。目前鼓浪屿共有14座公共厕所，干净卫生，有效改善了鼓浪屿的公共环境。
（2）公共服务
在鼓浪屿公共服务综合质量提升工作开展之前，岛上居民买个针头线脑、割块玻璃，都要飞舟渡海；岛上医院关停之后，居民饱受缺医少药之苦；社区管理滞后、居住环境恶化，和睦相亲的氛围渐远。[70]
鼓浪屿公共服务的改善围绕着公共卫生、公共医疗、基础教育、公共安全、社区文化五方面内容。
一是公共卫生。自2013年“美丽厦门，共同缔造”开展以来，鼓浪屿社区治理也积极响应该倡议，开展了一系列公共卫生综合治理行动。2014年1月16日，一场由鼓浪屿街道办主导、以环卫部门为主力的岛上环境卫生整治“洁净家园行动”正深入鼓浪屿的背街小巷，除了要将岛上长期存在的卫生死角“铲除”之外，还会帮助居民对自家丢弃困难的大型废弃物进行统一处理。这场环境整治行动持续了四天，清理了覆盖全岛的100多个卫生死角。这期间，岛上居民积极参与进来，“这里用刷子刷干净”、“一起来搭把手”，此起彼伏的应和声回响在福州路上。此外，为了保证该项行动能够可持续性地开展，鼓浪屿采用网格化的管理模式，每个社区划为18个网格单元，将街道督察员、环卫人员、志愿者等穿插其中。“做到每个卫生死角都有人时刻紧盯，让盲点不再是盲点。”[71]2015年以来，岛上逐步撤销主要街道两旁的垃圾桶，居民和商户将各自的垃圾按照厨余垃圾和其他垃圾分开投放、密闭存储，等待专职人员定时定点上门收集。执法人员还会不定期对垃圾分类的情况进行监管。[72]虽然垃圾筒变少了，但鼓浪屿上的垃圾也变少了。
二是公共医疗。健康事业一直是鼓浪屿整治提升的重要方向，也是居民的关注焦点。过去废弃的多个健身场地重新设置建立，也让居民有了更多的用于休闲健身的场所；厦门大学附属第一医院鼓浪屿医院揭牌，大幅提升了岛上的医疗卫生力量。对成效表示肯定的同时，居民也有更多期盼。内厝老年居民叶××认为，作为老年人，需要更好的医疗卫生服务，他建议，应该整合岛上医疗资源，让鼓浪屿的医疗水平，做到满足居民日常需求的同时，又具备处置突发急救事项的能力。[73]此外，鼓浪屿上的慢性病医疗实现了“三师共管”，还提供有上门服务以及便民的医疗保障设施。
三是基础教育。当前，鼓浪屿上有幼儿园1所，即鼓浪屿日光幼儿园，小学2所，即鼓浪屿人民小学、厦门市音乐学校（小学部），中学与中专2所，即厦门第二中学（部分）、厦门市音乐学校（初中部）。其中，为了保证2018年的秋季招生数量与质量，厦门二中专门开设了英语特色班，以缓解基础教育质量差带来的鼓浪屿居民流失、老龄化及低端化的问题。
四是公共安全。2016年初，鼓浪屿社区治理开始向创建“全国安全社区”的目标迈进。自“全国安全社区”创建工作开展以来，鼓浪屿街道办按照“全员参与、持续改进”的要求，充分整合辖区资源，组建推进组织，确定推进项目，制定实施方案，凝聚全街道力量，先后启动了交通安全项目、消防安全项目、工作场所安全项目、居家安全项目、老年人、残疾人项目、校园儿童安全项目、社会治安项目、公共场所安全项目、涉水安全项目9个大项目共29个子项目。随着安全创建持续推进，“安全社区人人共建，安全社区人人共享”的理念逐步深入人心，安全、稳定、和谐、宜居的社区环境日益成形。
五是社区文化。鼓浪屿重视培育鼓浪屿社区的精神文化氛围。例如，岛上开展了一系列与高雅艺术和身体健康相关的活动，着力于提高居民的身心健康。鼓浪屿家庭旅馆音乐会、琴岛法制沙龙、环鼓健康跑等爱岛系列活动正徐徐展开；有效整合中山图书馆、老年活动中心和长寿园资源，吸纳岛上音乐、建筑、诗歌等各方面文化能人打造的社区书院，和以“亮点+传承+记忆+居民”模式组建的集保护与展示于一体的社区博物馆也将推出。山、海、岛融为一体，自然、建筑、人居和谐相处，历史的积淀、人文的荟萃，形成鼓浪屿独特文脉，累积出深厚的文化底蕴。进入21世纪以来，鼓浪屿的文化活动一直较好地延续。鼓浪屿整治提升以来，将“传续文脉，留住乡愁”摆在更加重要的位置。鼓浪屿以一种“内外兼修”的方式频频发力，全面挖掘、梳理、提炼岛上文化，通过活动、展览、演出、体育活动、出版等载体，将文化“活化”，呈现给越来越多的受众。音乐会、美术展、诗歌节等活动异彩纷呈。
鼓浪屿整治提升以来，以同心缔造为引领，从社区功能修复入手，一系列社区改善的举措唤起岛上人文精神的回归。鼓浪屿居民一起种植园圃，一起打理庭院，一起为社区建言献策，彬彬有礼的民风回来了，亲善和睦的邻里关系回来了，高尚典雅的宜居社区回来了，记忆中的家园重新回来了。
3.治理体制
2003年，鼓浪屿区划被撤销，成立隶属思明区的鼓浪屿街道办事处，负责行使原鼓浪屿区的部分行政管理职能；同时，成立鼓浪屿—万石山风景名胜区管委会（以下简称“鼓浪屿管委会”），负责鼓浪屿风景名胜区的规划、保护、建设、管理工作。鼓浪屿上形成了两个管理机构并存的管理体制。
厦门市鼓浪屿管委会级别为副厅级，作为厦门市政府的派出机构，主要负责鼓浪屿—万石山风景名胜区的规划、保护、建设、管理工作。管委会内设办公室、市场处等6个职能部门，下辖6个直属单位，其中机关单位1个：鼓浪屿房屋管理所；事业单位3个：鼓浪屿游览区管理处、鼓浪屿世界文化遗产监测管理中心、故宫鼓浪屿外国文物馆；企业2个：鼓浪屿风景区建设开发公司、鼓浪屿景区龙珠建设有限公司。[74]
鼓浪屿街道办事处隶属于思明区，级别为副处级，主要职责有执行党的方针政策、精神文明建设、人口计生、社会治安综合治理、社区公共服务等。街道办下辖鼓浪屿街道综合服务中心1个事业单位，下设龙头社区和内厝社区两社区，下辖厦门市鼓浪屿招商服务有限公司和生产生活服务站。[75]
4.治理机制
鼓浪屿的治理机制主要有网格化治理机制和“一核多元”的治理模式。创新治理机制是提升鼓浪屿社区治理水平的动力。一方面，进一步优化网格化治理，为精细化治理提供前提条件与基础；另一方面，建立健全“一核多元”的社区治理模式，为多元主体共同治理社区提供平台。
（1）网格化治理
社区网格化管理是指按照管理方便、界定清晰的原则将社区划分为若干网格，然后通过利用一系列现代信息化手段和组织再造技术建立起灵活高效的社区网格管理组织对其进行管理，目的是整合共享各种资源，建立精细化、全覆盖、高效率的社区管理模式。管理组织重构、工作流程再造、管理重心下移和信息资源共享是社区网格化在社区治理方面的新尝试。
鼓浪屿早在2012年就开始推行网格化治理，是全国较早实施网格化治理的街道。在网格划分与人员配置上，鼓浪屿街道办将下辖的每个社区划分为3个网格，每个网格划分为2个小组，每个小组划分为3个网格单元，每个网格单元约200户。总网格长由社区党委书记担任，网格长分别由党委成员担任。网格管理员由社会工作人员担任。在工作机制方面，首先，在社区网格化管理中，建立“工作分块、责任到人、街道协调、全面覆盖”的管理方式；其次，结合原有的工作流程，完善条块结合的管理体制。鼓浪屿还采用了“7+N=1”的社区服务模式。“7”是指下派到网格中的7名工作人员，即网格长、网格管理员、社区民警、司法调解员、消防员、城管、市环卫。“N”是指在管理过程中积极引入的社会力量，如技术专家、社区督察员、志愿者。“1”既指网格管理团队服务的对象，也指努力实现管理服务的闭合和圆满。[76]网格管理体系如图1所示。
图1 网格管理体系
（2）“一核多元”治理模式
随着2013年“美丽厦门，共同缔造”倡议的推行，鼓浪屿社区治理模式逐步向“党委+多元主体”共同缔造的模式发展。2015年4月15日，厦门市委市政府做出重要决定：在鼓浪屿整治提升工作组的基础上，成立由时任福建省委常委、市委书记王蒙徽任组长，时任市委副书记、市长裴金佳任第一副组长的鼓浪屿整治提升工作领导小组，在巩固社区整治、景区提升成效的基础上，加快推进鼓浪屿在“美丽厦门”战略中“品质之美”的导向作用。[77]“一核多元”治理模式如图2所示。
图2 “一核多元”治理模式
①社区党委与居委会
鼓浪屿社区治理以社区党委为核心。然而，当下在对鼓浪屿共同缔造的社会治理实践中，面临着需求和矛盾难以协调的问题。首先，由于鼓浪屿当前具有“旅游景点”、“世界文化遗产”和“社区”的三重属性，每一重属性都有其特殊的利益需求，也相应地产生了多元治理主体。主体多元化、利益多样化的客观要求形成了对“共商、共建、共治”多主体“沟通、协调、议事”机制的需求。通过平等协商的形式参与鼓浪屿的治理，不仅能创新社会治理模式，还可以借此平台激发鼓浪屿多元主体的主人翁意识和认同感，更好地促进鼓浪屿的发展。基于对该需求的满足，鼓浪屿—万古山风景名胜区管委会和街道办积极探索机制创新，形成了公共议事会、居民骨干会议等治理机制，在民生工作开展的全过程积极采纳居民建议。此外，还积极引入志愿者组织等社会主体。
②公共议事会与居民骨干会议
2016年4月27日下午，来自岛上各个行业、各个领域的27名议事会成员听取了鼓浪屿公共议事会的相关章程和选举办法，并当场选举出公共议事会主席、副主席及秘书长。至此，鼓浪屿公共议事会正式成立。鼓浪屿公共议事会是在鼓浪屿管委会、鼓浪屿街道办的指导下，在厦门大学社会治理与软法研究中心的支持与帮助下，由鼓浪屿驻岛单位、居民、商事主体和社会组织、人民团体等多方主体搭建的，共同参与鼓浪屿治理的公共协商平台。其成员是来自岛上各界的代表人士，例如市委宣传部副部长、家庭旅馆协会会长、侨民、商家代表，能够代表岛上各界居民的声音，是政府跟居民沟通的重要纽带。可以传递政府声音，还能把民间声音传到政府。
从职能来看，鼓浪屿公共议事会围绕鼓浪屿治理的相关事项进行协商讨论。致力于倾听民声，汇集民智，反映民情，依托平台向政府部门反映实际情况，提出具体建议，促进政府实现科学决策；同时，公共议事会也将协助政府部门做好群众思想工作，推动利岛利民政策的贯彻实施。
鼓浪屿公共议事会在运作中，发挥汇聚民意平台、协商议事平台、问题解决平台、政府政策双向反馈平台四大作用：一是民意汇聚的平台。广泛收集多方民意，同时为鼓浪屿社区中经验丰富的老年居民提供经验分享平台。二是民主协商议事的平台。要求议事员提出议题时要从大局出发，秉持公心，考虑可行性，从实际出发。在协商过程中，多沟通理解，尊重每个成员的意见，求同存异，包容并蓄。三是促进问题解决的平台。促进问题的解决才是议事会最重要的功能，议事会将民意汇总，困难整合，反馈给相关主管部门。四是作为政府政策双向反馈的平台。及时将政府相关政策的制定目标与要义反馈给居民，又收集居民反馈的问题反映给政府相关部门。
公共议事会每季度至少召开一次会议，也可根据实际需要召开临时会议，会议必须有2/3的成员出席方能召开，也就是说，最少得有18名议事员参与，公共议事会会议才能召开。议事员针对自己关注的社区问题，并经过认真思考、实地调研并广泛听取公众意见后形成议题，提交秘书处，由秘书处经过商讨确定该议题是否值得讨论。一旦议题确定，秘书处会在会议召开7日前将议题内容告知议事会成员。在讨论议题时，提出该议题的人陈述完后，提前向秘书处提交书面意见的议事会成员可以优先发言。议事会成员都是来自鼓浪屿各个领域的普通人，具有“自愿”性质。他们发自内心、不求回报地想为鼓浪屿的发展尽自己的力量，而这个平台正好提供了这样的机会。通过这个平台，能够进一步培养居民认同感与凝聚力。[78]自成立到2017年，仅一年时间，公共议事会共提出18项建议，有约12项被采纳。作为沟通政府与基层民意的重要平台，公共议事会蕴含着厦门市“共同缔造”理念，各方代表都能提出自己的意见，通过投票和举手表决，通过的议案则上报给相关部门以执行。
除了公共议事会，居民骨干会议也发挥了重要的作用。例如鼓浪屿龙头社区每周社区都要组织“居民骨干会议”，广泛发动居民代表共同参与家园改造，搜集居民反映的问题，给予协调解决。[79]在民生工作的开展全过程，街道工作人员积极向居民征集“金点子”，传授“好做法”，建立了良好的互动机制。例如，在垃圾分类工作的基础上，居民代表教岛上其他居民利用厨余垃圾制作可用于洗碗、洗衣服等家务的“环保酵素”，让垃圾变废为宝。
③社会组织和商户
街道还注意推动社会组织共同参与，重点培育、扶持鼓浪屿商家协会、家庭旅馆商家协会等社会组织，鼓励商家、商户参与到志愿服务之中。同时还以政府购买的形式，引入专业社工积极参与社区治理和公共服务，让“共同缔造”理念在全岛延伸，让越来越多的社会主体以主人翁的姿态参与到“美丽鼓浪屿”的建设中。
（二）治理成效
在多方努力下，鼓浪屿较为系统地开展了鼓浪屿文化遗产保护工作，社区治理方面也取得了长足进步与治理成效，岛上环境得到明显改善，更好地满足了居民的需求。
1.系统保护文化遗产
鼓浪屿管委会基于“对历史负责，对子孙负责”的使命感和责任感，通过建立健全相关管理制度及法规条例、完善配套机制设计，实现了对文化遗产的系统保护。第一，建立管理制度。组建鼓浪屿整治提升及申遗工作领导小组，建立统一高效的运转机制和督办机制，统筹多元资源和力量，协同推进申遗和整治提升工作，为文化遗产地的依法保护治理打下坚实基础。第二，健全法规条例。先后出台《鼓浪屿文化遗产保护条例》《历史风貌建筑保护条例》《核心要素保护管理办法》等，制定了文化遗产地保护管理等专项规划，有效控制全岛建筑总量，保持天际线、沿海岸线景观，保护建筑形态、街区格局和庭院园林。第三，完善配套机制。基于“文物还原”和“最小干预”原则，开展建筑专项研究，挑选专业施工队伍，组建质量和安全监督队伍，对超过100栋历史风貌建筑、38处遗产核心要素、4条历史道路和近30处园林景观等进行修复、修缮，高质量地还原了一批承载鼓浪屿历史文化的建筑、庭院场景。同时还设立了遗产监测管理中心、遗产档案中心和历史建筑修缮技艺研习基地，形成了较为完善的文化遗产保护体系。
2.充分发掘文化价值
鼓浪屿“历史国际社区”见证了历史变迁，承载了多元文化碰撞交融的结晶，具有值得挖掘的高度文化价值。鼓浪屿管委会组建鼓浪屿文化智库，邀请数百位国内外专家学者、业内人士，通过历时九年的反复研究论证，深入梳理挖掘能够体现或展示鼓浪屿历史国际社区特色的文化内涵。
此外，为了进一步向国内外宣传鼓浪屿的优秀文化遗产，实现鼓浪屿文化走出家门、走向世界。厦门市社科联、厦门市社科院与厦门大学人文学院联合鼓浪屿管委会成立“鼓浪屿国际研究中心”，创办《鼓浪屿研究》学术辑刊，组织海内外高校社科机构学者深入开展鼓浪屿人文历史研究，挖掘整理鼓浪屿中外文献史料，目前已出版8期《鼓浪屿研究》，刊登发表学术性较强的鼓浪屿研究论文及历史原始文献百余篇。鼓浪屿研究热潮方兴未艾，一个“国际化视野下的鼓浪屿研究体系”正在形成。
全面实施“全岛博物馆”计划，建成了鼓浪屿历史文化陈列馆、故宫鼓浪屿外国文物馆和一大批体现历史国际社区文化价值的专题展示馆；打造了以名人、音乐、美术、体育、诗歌等多张主题文化名片，以家庭音乐会等形式融入居民生活方式的群众文化活动，将鼓浪屿文化遗产的经典呈现给世人，让人文气息重回鼓浪屿。
3.明显改善岛上环境
鼓浪屿作为风景优美的高质量“历史国际社区”，为了打造更加整洁有序的全岛环境，鼓浪屿管委会大力开展针对突出问题的专项治理，坚决打击小木船私载、“黄牛”、“野导”和占道经营等违法行为，维护旅游秩序；集中开展建筑外立面、广告店招清理整顿和油烟烧烤整治，拆除不和谐构筑物近5000处，保护建筑风貌；启动“垃圾不落地”和垃圾分类试点工作，缓解了鼓浪屿垃圾清运难的问题，启动噪声整治和“无声导览”工作，全面禁止导游小喇叭和高分贝音响，制定龙头路、福州路商业业态控制规定，压缩过度商业氛围，保护鼓浪屿自然环境和人文环境。通过逐步建立综合管理机制，例如：设立鼓浪屿综合管理中心、景区安全联动机制、综合巡查队伍、违规行为“黑名单”制度等，实现了全岛整体统一协调联动治理。
4.更好地满足居民需求
鼓浪屿“历史国际社区”十分重要的一大功能是“社区”功能，因此提升社区治理水平、更好地满足居民需求是治理工作的重中之重。始终坚持“申遗为民，申遗惠民”理念，鼓浪屿管委会为了改善群众生活环境和居住条件，改造提升了市政、环境、城市管理等29项基础设施，改善了居民用水、用电、排涝等问题，拓展了笔架山、燕尾山公园等居民公共空间，全面更新路名牌、路灯、垃圾桶、消防栓等市政设施，建成了市民服务中心、家庭综合服务中心、社区医疗服务中心等平台，改善社区环境。同时紧密结合核心要素的修缮保护，搬迁安置100多户住户，改善了他们的居住条件。通过实施居民游客航线分离，实行最大承载量控制，为居民提供了便捷的交通条件。始终注意培育共同精神，引导群众自治共管。为了留住乡愁，让典雅宜居的社区重回鼓浪屿，鼓浪屿管委会出台了“爱岛公约”和系列文明公约，推动成立鼓浪屿公共议事会，设立街区改造“工作坊”，启动“洁净家园行动”、“花海行动”，开设了“社区苗圃”、“居民会客厅”，组建了鼓浪屿整治提升监督员和文化志愿者队伍。此外，还有白鹭志愿服务联盟等一批志愿者组织，坚持每周日上岛开展文明旅游劝导和文化讲解，彰显了厦门人爱岛之情。另外，鼓浪屿管委会为了改善鼓浪屿居民构成结构，吸引高素质人才进入鼓浪屿社区也采取了相关对策。例如，出台文化名家吸引政策，对符合条件的文化名家落户鼓浪屿设立大师工作室等项目的，给予租金补助等优惠待遇。
（三）治理困境
自鼓浪屿申遗工作开展以来，鼓浪屿的景区治理和社区治理得到了一定程度的改善，但还有一些深层次的问题尚未得到解决。鼓浪屿社区的治理困境主要集中于治理发展定位冲突、管理机构权责不清、居民人口结构失衡、基础设施与公共服务缺位和社区认同感不足五个方面，限制了鼓浪屿社区的长远发展。
1.治理发展定位冲突
鼓浪屿的发展定位经历了国际社区、城区、风景名胜区再到“历史国际社区”的变化，不同的定位对鼓浪屿的发展方向产生了重大影响。
历史上，鼓浪屿是文化名人、国际人士、富商聚居的国际社区，具有浓厚的文化氛围与国际视野，其本质是高品质的国际社区。新中国成立以后，鼓浪屿作为城区，设立政府、工厂、住宅等相应的配套设施，丰富了社区构成，使鼓浪屿社区特征逐渐完备，同时社区也趋于平民化。20世纪80年代末以后，厦门市将鼓浪屿定位为风景名胜区，其发展要求与原本社区发展存在较大的矛盾冲突，景区发展挤压了社区空间，影响居民正常生活。鼓浪屿不同时期的发展定位，政府采取不同的对应手段，包括实行人口控制、工厂外迁、危房改造等政策，政策导向深刻影响社区发展方向。
如今，鼓浪屿以“历史国际社区”的定位成为世界文化遗产，表明鼓浪屿由风景名胜区回归为“历史国际社区”，在原本社区定位的基础之上，强调其具有国际社区的特殊历史内涵与价值。新的定位要求鼓浪屿在社区治理中注重体现历史国际社区的内涵，这与鼓浪屿作为景区长期以来的发展路径产生冲突。作为风景名胜区，鼓浪屿发展以旅游业为核心，以开发景区、谋求经济利益最大化为目标，大力发展商业、酒店业等相关产业，浓厚的商业色彩冲淡了人文气息，鼓浪屿逐渐成为失去自身文化形象与特性的商业区。根据问卷调查结果，超七成受访者认为鼓浪屿为旅游景区；大部分受访者知道鼓浪屿为世界文化遗产，但仅有三成受访者了解鼓浪屿“历史国际社区”的内涵，其中鼓浪屿居民占63%。鼓浪屿旅游景区的传统定位仍占主导地位，对“历史国际社区”内涵的认知程度低，居民与经商/务工者、游客的认知差异较大（见图3）。
图3 不同身份对鼓浪屿的基本认知
此外，鼓浪屿丰富的人文旅游资源并未得到深度开发，其旅游形态仍以传统观光旅游为主，深度体验式的旅游比重非常小。根据问卷调查结果，游客对鼓浪屿旅游的满意度一般，再次游玩的意愿不甚理想，主要原因在于过度拥挤、商业气息过重、消费过高，一定程度上反映鼓浪屿旅游业质量有待进一步提升（见图4～图5）。
图4 鼓浪屿居民、经商/务工者对鼓浪屿治理的满意度
图5 鼓浪屿居民、经商/务工者的鼓浪屿居住意愿
总而言之，鼓浪屿的旅游业并未凸显其特色，旅游资源的开发并未充分发挥鼓浪屿的历史文化价值。因此，旅游业的繁荣也无法带动提升鼓浪屿历史文化社区底蕴的影响力。
鼓浪屿土地面积仅有1.87平方公里，可供建设用地极其有限，强化景区发展势必挤压社区发展的资源与空间，景区功能的拓展与社区治理的发展成为一对尖锐的矛盾。一方面，作为世界文化遗产，鼓浪屿的独特魅力正源于其“历史国际社区”的蕴含，社区承载鼓浪屿的历史内涵与文化底蕴，优化社区治理，注重人文关怀，发展文化艺术及教育事业，重建高品质社区是鼓浪屿“历史国际社区”定位中的应有之义，具有重要的社会意义与文化价值。另一方面，作为风景名胜区，鼓浪屿已经形成景区与社区矛盾对立的关系。景区发展占用鼓浪屿有限的资源，严重挤压了社区治理的空间，导致社区萎缩，独特的社区文化消失殆尽，是鼓浪屿社区衰落的主要原因。社区文化是鼓浪屿世界文化遗产的精神内涵，培育具有鼓浪屿历史文化特征的社区文化是其社区治理的重要任务。因此，如何协调景区与社区发展的关系，恢复独特的社区文化成为鼓浪屿社区治理中亟待解决的重大命题。
2.权责不清，履职不畅
2003年，鼓浪屿管委会成立，成为鼓浪屿发展与社区治理的重要分界点。作为风景区，鼓浪屿的管理机构是厦门市政府的派出机构“厦门市鼓浪屿—万石山风景名胜区管委会”，鼓浪屿管委会主要负责鼓浪屿—万石山风景名胜区的规划、保护、建设、管理工作。作为社区，鼓浪屿社区的管理机构是隶属于厦门市思明区的鼓浪屿街道办事处，街道办主要负责社区的社会建设、公共服务、精神文明建设、社会治安综合治理、辖区公共事务等。
理论上，两机构的权责划分较为清晰，鼓浪屿管委会负责鼓浪屿风景区的管理，鼓浪屿街道办负责鼓浪屿社区治理。但实际上，许多职能部门如市政园林部门、城市综合行政执法部门等，既不属于鼓浪屿管委会，又不属于鼓浪屿街道办，只能由思明区人民政府统一领导。由于缺乏长效协调机制，鼓浪屿管委会的协调作用一定程度上取决于负责人的能力，制约鼓浪屿进一步提升公共事务管理效率。因而在处理诸如市政、园林等专业性较强的社会事务时，无法由鼓浪屿管委会独自处理，必须由鼓浪屿管委会会同相关职能部门，借助其专业性和执法权予以解决。在一定程度上造成了各部门之间难以形成协力，行政效率低的局面。[80]
申遗成功后，鼓浪屿全岛都成为遗产区，随着遗产区的范围扩大，保护区和社区进一步重合，鼓浪屿管委会和鼓浪屿街道办的权责难免出现交叉，如何在机构设置上处理好文化遗产保护和社区价值开发之间的关系成为摆在以“历史国际社区”的核心价值成为世界文化遗产的鼓浪屿面前的一道难题。
3.居民人口结构失衡
新中国成立以来，鼓浪屿人口结构发生重大变化，居民人口大量流失，外来流动人口剧增造成人口结构失衡，社区脉络遭受重创。由于政治与历史原因，曾经居住在鼓浪屿的华侨、外国官员、富商、传教士等富裕阶层在新中国成立之后陆续迁出鼓浪屿。1988年，鼓浪屿列入国家重点风景名胜区。此后，大量旅游产业相关从业者搬入鼓浪屿，逐步形成数量为2300多人的外来群体。外来群体以商户、工人为主，文化程度普遍不高，造成鼓浪屿人口素质下降。20世纪末以来，鼓浪屿经历两次社区人口搬迁潮。第一次居民搬迁潮发生于20世纪90年代初。1993年，厦门出台《厦门市城市人口管理暂行规定》，按“只准出、不准进”原则严格控制鼓浪屿人口，也被称为“人口减法”政策。20世纪末搬离鼓浪屿的人群主要有返城知青、获得厦门岛内房产分配的公务员、拆迁工厂后的失业工人等。第二次居民搬迁潮发生于21世纪初。2000年，鼓浪屿原有的16家工业企业全部搬迁出岛。2003年，鼓浪屿撤销行政区划后，区政府、人大、政协班子均被撤除。产业工人、区政府300多名工作人员及其家属撤离，使鼓浪屿人口再次减少。
鼓浪屿居民外迁引发不可逆的负面效应。常住居民递减导致学校缩减、医疗机构搬迁、生活设施落后等问题，加剧鼓浪屿岛内生活不便的问题，迫使不少居民搬离，其中不乏高级知识分子、文化名人。此外，鼓浪屿单位搬离、企业凋零，在鼓浪屿成长的年轻人无法寻求合适的工作机会，导致绝大多数本岛年轻人选择离开鼓浪屿。鼓浪屿长期以来的景区定位造成大量社会资源被旅游业汲取，公共服务等社会职能的缺失使鼓浪屿陷入“人口递减—公共服务恶化—人口缩减加剧”的恶性循环，导致人口结构失衡，破坏社区生态。
鼓浪屿人口结构失衡主要体现在老龄化严重、人口素质降低两方面。鼓浪屿常住人口由高峰时期的25000人左右缩减至约16000人，其中流动人口约4000人，60周岁以上老人约有4000人，占常住人口的1/4，此外约有3000人领取失业救济金，占鼓浪屿常住人口的18.8%，远高于厦门市3.1%的平均水平。人口流失破坏鼓浪屿原有的人口结构，高素质人才与高收入群体外迁后，鼓浪屿由原本文化层次高的人文社区变为文化程度较低、老龄化严重的社区，社区特征的改变直接影响鼓浪屿文化的传承。
4.基础设施与公共服务缺位
鼓浪屿面临的问题一定程度源于政策的定位忽视了社区的建设和社会的发展，导致了民生公共设施供给不足，既包括硬件设施，也包括公共服务，主要表现在公共医疗卫生服务和基础教育服务。根据问卷调查结果，九成受访者认为鼓浪屿基础设施不到位，五成受访者认为鼓浪屿公共服务不足（见图6）。
图6 鼓浪屿居民、经商/务工者对鼓浪屿治理问题的看法
首先，岛上医疗卫生设施搬迁带来的医疗卫生供给不足。岛内唯一的一家大型综合性医院“厦门第二医院”的迁出导致医疗设施、卫生保健恶化，破坏了当地居民的归属感和和睦性，更谈不上提高生活质量，从而加剧岛内精英群体的迁出趋势，破坏之前的文化氛围。另外，考虑到鼓浪屿社区居民构成的老龄化现状，老年居民更加需要充足便捷的医疗卫生服务，进一步完善岛上医疗体系。医疗卫生服务供给不足、质量不高将使其治理成效“难获民心”。
其次，鼓浪屿社区治理同样面临着基础教育资源的流失。随着鼓浪屿岛上原有的厦门二中、福州大学工艺美术学院、钢琴教育学校和其他教育机构的搬迁，鼓浪屿人口疏散计划进一步加剧了教育机构的没落与迁离，形成了一种恶性循环。[81]鼓浪屿人民小学原为厦门市传统重点学校，如今由于生源减少等原因逐渐弱化。岛上适学居民获取教育资源的便捷性与教育质量大大下降，一方面，可能造成岛上居民总体文化素质的降低；另一方面，也可能促使更多岛上居民选择搬离鼓浪屿。且由于子女教育问题而迁出的家庭较多为中青年夫妻与他们的子女组成的核心家庭，加之“只出不进”的人口管理模式，又将进一步加深鼓浪屿居民构成的老龄化程度。
5.社区认同感不足
社区认同感是对自己所属社区的认同、喜爱和依恋的心理认同感，包括共同命运感和归属感等，这是衡量社区是否成熟的重要指标。[82]在过去，鼓浪屿居民的社区认同感较高，社区文化氛围浓厚，艺术家庭随处可见。如今，随着鼓浪屿商业开发的推进，社区居民的社区认同感在逐渐退化，社区功能弱化、文化底蕴流失，社区文艺活动难以开展，仅有12%的受访者认可鼓浪屿“社区”的形象（见图3），近五成受访的鼓浪屿居民对鼓浪屿治理不甚满意，三成受访居民不愿继续在鼓浪屿居住（见图4～图5）。以利益为支撑的外来经商/务工者对鼓浪屿社区的认同感也较低，三成受访经商/务工者对鼓浪屿治理不甚满意，近三成受访经商/务工者不愿继续在鼓浪屿居住（见图4～图5）。可以说，各主体对于鼓浪屿的社区认同感都在退化乃至缺失。从长远来看，如果社区成员对社区认同感减弱，那么将导致社会共同体的退化，最终，失去社区成员认同的社区将不可避免地走向衰亡。
综上所述，鼓浪屿街道不仅以“共同缔造”为核心价值，发挥鼓浪屿在“美丽厦门”战略中“品质之美”的导向作用，更是以“申遗”为契机，积极探索用“共同缔造”理念推进社会治理现代化。依托鼓浪屿整治提升，凝聚全岛共识、塑造社区精神，把文化社区与文化景区有机地融合在一起，为将鼓浪屿建设成高尚、优雅、精致的世界级文化艺术名岛而不懈努力。[83]
从政府购买托老、医护等民生服务到引入民资参与社区事务管理，从发动居民清洁背街小巷到居民自发认养社区园圃，从引入国内外重大文化项目落地到合理利用修缮好的风貌建筑策展布展，从整合航线资源改善客流分布到充分利用现代通信技术打造“智慧旅游”。依托鼓浪屿整治提升，厦门市委市政府凝聚全市共识、塑造群众精神，在社会治理、环境保护、文化传承、旅游开发等方面不断探索创新社会治理体制，推动决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享，为城市治理体系和治理能力现代化探了新路，添了措施，建了机制。[84]当然，取得经验的同时不能忽视问题的存在。因此，针对上文所述五方面治理困境，下文基于“历史国际社区”视角提出鼓浪屿社区治理的优化路径。