三、科学民主决策体制的探索

改革开放之初，邓小平就反复强调要总结历史教训，推进党和国家的民主生活的正常化。1980年2月通过的《关于党内政治生活的若干准则》，明确提出“坚持集体领导，反对个人专断”。1980 年8 月,邓小平发表题为《党和国家领导制度的改革》的讲话，提出要解决“权力过于集中”“民主生活不正常”“一言堂”等妨碍民主集中制的问题。（注：参见上书，320~343页。）在此，邓小平虽然没有直接表述决策体制改革问题，但是显然他已经将党和国家领导体制改革的一个重要方面提了出来。

随后，党和国家对于决策民主做出了一些原则性的规定，1982年党的十二大通过的党章进一步丰富了民主集中制的原则，提出“凡属重大问题都要由党的委员会民主讨论，作出决定”，“党禁止任何形式的个人崇拜”。

1986年7 月, 时任国务院副总理的万里发表题为《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》的讲话。万里的这个讲话，可以说是如何推进决策体制改革的首次破题，陈云读了这份讲话稿后做出批阅：“这个讲话，解决了我们党多少年以来没有解决的一个重要问题。”（注：转引自房琳琳：《为了决策科学化民主化：软科学发展20周年纪实之一》，载《科技日报》，2009-11-17。）1987年，中共十三大报告首次将决策的民主化和科学化的提法写进党的正式文件。（注：中共十三大报告中明确提出：“切实加强党的制度建设,对于党的正确路线的巩固和发展,对于党的决策的民主化和科学化,对于充分发挥各级党组织和党员的积极性、创造性,十分重要。”）

需要指出的是，虽然党的十三大报告首次对于政治体制改革蓝图做出了总体设计，但是并没有将决策体制改革作为政治体制改革的内容。即便是提出要建立“社会协商对话制度”以便“及时地、畅通地、准确地做到下情上达，上情下达，彼此沟通，互相理解”，也没有将这一制度纳入决策民主化的轨道。

1990年，党的十三届六中全会通过了《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》，首次对民主的、科学的决策程序做出了规定，要求决策前要“走群众路线，充分调查研究，广泛听取各方面意见，反复比较、鉴别和论证。有的重大决策在实施前还需要经过试点”。这也意味着，中国开始将决策体制改革确立为政治体制改革的方向，“摸着石头过河”的政治改革，开始步入一个更为务实、更为符合中国实际的方向。

方向一俟明确，具体的程序和机制的建设就得以持续地推进。1992 年党的十四大报告提出:“ 决策的科学化、民主化是实行民主集中制的重要环节,是社会主义民主政治建设的重要任务。领导机关和领导干部要认真听取群众意见,充分发挥各类专家和研究咨询机构的作用,加速建立一套民主的科学的决策制度。”1997 年党的十五大报告提出：“逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制,推进决策科学化、民主化, 提高决策水平和工作效率。”2001年,江泽民在庆祝中国共产党成立80周年大会上提出了“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”（注：《江泽民文选》，第3卷，287页，北京，人民出版社，2006。）的党委决策原则；2002年党的十六大通过的新党章中,正式写入这一原则。

党的十六大以来，决策体制建设进一步加快，逐步形成了一套科学、民主的决策模式。2004年9月，中共十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》对于决策的程序和机制做出了详细的规定。（注：《决定》要求：“要完善重大决策的规则和程序，通过多种渠道和形式广泛集中民智，使决策真正建立在科学、民主的基础之上。对涉及经济社会发展全局的重大事项，要广泛征询意见，充分进行协商和协调；对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估；对同群众利益密切相关的重大事项，要实行公示、听证等制度，扩大人民群众的参与度。建立决策失误责任追究制度，健全纠错改正机制。有组织地广泛联系专家学者，建立多种形式的决策咨询机制和信息支持系统。”）

2004年10月《国务院工作规则》修订通过，对“科学民主决策”的程序和机制做出更为详细的规定，这标志着“群众参与、专家咨询和政府决策”相结合的“集思广益”决策模式的制度化。该规则第十七条规定了国务院内部重大事项需要通过集体议决，第十八条规定了文件起草前征集各方建言的机制，第十九条规定了集体议决之前需要听取各方意见。这标志着经过近30年的探索，中国已经形成了一套比较成熟的民主科学决策模式。2013年又进一步对该规则进行了修订，加强了公众参与、合法性审查、跟踪评估等方面的内容。

《国务院工作规则》（2013）第五章：实行科学民主决策

二十一、国务院及各部门要完善行政决策程序规则，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序，增强公共政策制定透明度和公众参与度。

二十二、国民经济和社会发展计划及国家预算，重大规划，宏观调控和改革开放的重大政策措施，国家和社会管理重要事务、法律议案和行政法规等，由国务院全体会议或国务院常务会议讨论和决定。

二十三、国务院各部门提请国务院研究决定的重大事项，都必须经过深入调查研究，并经研究、咨询机构等进行合法性、必要性、科学性、可行性和可控性评估论证；涉及相关部门的，应当充分协商；涉及地方的，应当事先征求意见；涉及重大公共利益和公众权益、容易引发社会稳定问题的，要进行社会稳定风险评估，并采取听证会等多种形式听取各方面意见。

在重大决策执行过程中，要跟踪决策的实施情况，了解利益相关方和社会公众对决策实施的意见和建议，全面评估决策执行效果，及时调整完善。

二十四、国务院在作出重大决策前，根据需要通过多种方式，直接听取民主党派、社会团体、专家学者、社会公众等方面的意见和建议。

二十五、国务院各部门必须坚决贯彻落实国务院的决定，及时跟踪和反馈执行情况。国务院办公厅要加强督促检查，确保政令落实。

资料来源：《国务院工作规则》（2013年3月20日国务院第1次全体会议通过）。