五、“集思广益”决策圈

对于如何描述参与政策制定过程的主体（actors），公共政策学科形成了各种概念，包括议题网络（issue networks）、倡议联盟（advocacy coalitions）、政策网络（policy networks）、政策共同体（policy communities）等（注：Michael Howlett ＆ M.Ramesh，Studying Public Policy:Policy Cycles and Policy Subsystems,Oxford University Press,1995，pp.125129.），这些概念是基于西方政策过程的概括，对于描述中国政策过程的参与主体并不适用。

中国决策过程的子系统（policy subsystem）更像政策圈（policy circles），围绕着政策制定，一些参与者被卷入政策过程，提供不同的知识输入，这一点倒是和政策共同体的概念接近。但是，“政策圈”这一概念的要义是决策参与者构成了一个“中心—外围”结构。第一，中心比外围有更大的影响，同时，中心对外围有控制力。第二，中心与外围有不同的功能，从里到外，分别承担决策、起草、咨询的功能。第三，这一结构具有开放性，在时间和金钱等资源许可的条件下，可以不断扩大外围圈所包含的主体。

我们可以区分出三类政策参与主体，分别为：决策者，处于核心圈；起草者，处于中间圈；征询者，处于最外圈。这三类主体虽然都参与决策，但是他们所起的作用是不同的。

·决策者：包括政治局常委、政治局委员、国务院领导、全国人大代表。决策者对文本的起草进行指导，把握总体方向，提出修改意见，并负责最终拍板定案。

·起草者：包括建议起草组成员、纲要起草组成员。起草者的作用是在集众思的环节上集中各方面的意见，负责文件的起草工作。

·征询者：包括部门有关机构和地方，全国人大常委会、专门委员会成员，以及全国政协委员、专家、公众。咨询者的作用是在屈群策和征求意见环节提供建议。

“中心—外围”的政策圈结构是参与决策过程的“领导人—技术官僚—社会主体”纵向权力结构的反映，随之而来的一个问题是在这样一个纵向权力系统中决策民主如何可能？这一民主的条件是通过制度演进逐步形成的。

首先是决策层实行集体领导。决策层实行集体领导，有不同意见时进行实事求是的讨论，而不是一言堂，这就避免了决策上的跟风效应。

其次是起草层的相对独立性。对于起草者来说，决策层和征询层都是输入方，起草者的相对独立性保证了其不是压力的输出器，而是各种思想的集成者。一是有独立的思路。正如一位经验丰富的起草者所言：“你必须有自己的思路，否则根本驾驭不了那么多材料。”二是有“不唯上”的独立性。流传在起草者中的一句“名言”，道出了观点之争与纵向权力结构之间的紧张关系：“对于和领导不同的意见，第一次要坚持，第二次还要坚持，第三次就不要坚持了。”虽然领导权力更大，但是也没有一锤定音的能力，领导的意见也要接受集体决策及更大范围征求意见和集体议决的检验。

最后是征询层的开放性。征询层的参与范围是政策听取建议、征求意见对象的范围。由于决策信息具有分散性，决策者总是希望在起草文件之前能够收集更多方面的信息，直至大量都是重复信息为止。同样，由于决策者具有思维的片面性，总是希望更多地征求各方意见，以改进政策文本，直至难以做进一步修改为止。

“集思广益”决策模式可以说是科学性与民主性的统一，它从本质上要求决策民主，尽可能扩大参与的对象以获得更多的知识输入。改革开放以来，中国的决策模式经历了一个征询范围不断扩大的演变过程。改革开放初期，参与的范围比较小，局限在政府内部，包括各地方和各部门；到20世纪80年代中期，制定“七五”计划时开始进行大范围的征询意见，民主党派、全国工商联负责人、无党派人士、专家学者等开始加入征询决策圈；到制定“九五”计划时，研究机构和学者的作用进一步强化。

政策圈扩展最难穿越的屏障在于是否可以包括普通公众。政策制定所需要的专业性知识，使得普通公众缺乏足够的参与资格。“集思广益”决策区别于精英决策之处在于通过群众路线逆转了参与的方向，通过决策者主动倾听公众的声音来实现大众参与的民主，同时，群众路线和公众参与也可以相互结合。从制定“十五”计划开始，决策者通过开展公众建言献策的方式鼓励普通公众主动参与。

五年规划编制是不同层级的党组织系统、行政系统、立法系统、政治协商系统、群众组织、专家咨询系统，共同学习研究并达成政治共识的过程，普通公众一定程度上也参与了这一过程。 “集思广益”决策的不同环节已经形成了比较成熟的机制安排，通过这些机制，不同的参与者得以卷入决策过程。

决策者有意识地避免先入为主，在规划编制的几个阶段中，每个阶段的前期与后期都会有两次大规模的征求意见，前期征求意见是一种“头脑风暴”，以最大限度地吸收不同的思路、意见、看法。

以国家发改委负责规划编制的某部门负责人的话说：“我们所做的工作主要就是把方方面面的意见集中反映出来。”来自上级的指示，一般要遵从，但也不绝对，这主要是由于两个原因：一是上级的指示一般比较笼统，如何具体体现往往是起草者本身的意图；二是上级有时提出的指示并不可行，经过双方沟通，上级领导往往会放弃自身原先的想法。