六、“集思广益”决策机制

“集思广益”的五个环节都已经形成相应的决策机制安排。

1.屈群策

“汉屈群策，群策屈群力”（《扬子法言·重黎》），中国“集思广益”民主就是“大家出主意，大家尽力量”。

决策过程的群众路线就是收集群众分散的意见，以使得决策反映群众的需求，并集中广大人民的智慧。

在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见）。（注：《毛泽东选集》，2版，第3卷 ，899页，北京，人民出版社，1991。）

——毛泽东（1943）

这里的群众就是参与决策过程的广大群体，中国共产党在不同的决策阶段，通过各种机制“广开言路，打开窗户”来收集各方意见，对于决策者而言则是“头脑风暴”，打开思路。

·政府系统内部意见的征集。部门起草本部门相关文件，地方起草本地方相关文件，以为国家整体文件起草提供支撑。通过专门发函的方式，书面征集部门和地方的意见。通过召开座谈会的方式，听取部门和地方的意见，交换想法。

·借助外脑开展政策研究。委托研究机构进行相关课题研究，以厘清文件起草所涉及的各种问题。召开各种形式的政策研讨会，听取各方的意见。

·决策者和文件起草人员开展实地调研。决策者主动走出去，深入基层，开展广泛的调查研究，了解实际情况，听取各级工作人员、普通民众的意见。

·人大、政协、智库等纷纷主动建言献策。围绕规划编制，各机构采取议案、提案、召开决策咨询会议等形式，通过各种渠道提交建议报告、报送各种材料，主动建言献策。

·开展公众建言献策活动。通过网络、手机等渠道收集公众意见，鼓励公众积极建言献策。

·征集国际方面意见。委托海外的研究机构开展研究，听取海外专家学者的意见，开展面向全球的公众建言活动等。

屈群策通过上下结合、相互呼应，形成了生动活泼的政策研讨场面。上有所呼，决策者仿佛一名“千眼千耳”的巨人，主动收集四面八方的分散意见，并将其作为制定政策的原材料。下有所应，决策过程仿佛打开了一扇政策讨论的机会之窗，各方纷纷开展研究、主动建言献策，形成中国特色的“政策鲜汤”。

2.集众思

文件起草过程无非是把屈群策阶段收集来的意见，转化为“集中的系统的”意见，再用规划的语言表达出来。如果说屈群策是收集原材料，那么集众思就是在加工厂对原材料进行加工。

任何英雄豪杰……他的头脑只能作为一个加工工厂而起制成完成品的作用，否则是一点用处也没有的。（注：《毛泽东文集》，第7卷，358页，北京，人民出版社，1999。）

——毛泽东（1958）

那么，这个政策加工厂如何工作呢？实际上，这一过程和论文写作过程相同，当然这是一个集体写作，是整个起草组和领导小组协作的结果。大体可以分为以下四个方面：

·消化吸收、理清思路

起草组成立后先有一个信息浸泡、消化吸收、理清思路的过程。一方面是在办公地点，对于各方面的意见进行收集、登记、汇编，编写会议简报等。对于编制文件所要依据的领导人讲话、文件、资料等进行集体学习和讨论。另一方面，起草者也走出去，开展调研，交流观点，进一步开阔思路。

·“总—分—总”文件起草

观点浸泡阶段结束后，进入正式的文件起草过程，起草形式大体是“总—分—总”。先是理清思路，确定提纲；然后根据提纲分别起草，期间也反复讨论；最后进行汇总，起草总体文件。起草过程中会有若干次的从总到分再从分到总的循环过程，“总”是将前一阶段的起草成果固定下来，“分”是进一步吸收各方面意见。

·内部研讨

起草过程中，起草组经常召开会议，对文件起草的提纲、各方面意见的采纳情况、文件起草涉及的问题开展研讨，对各个阶段性文本进行讨论。

·内外结合

文件起草过程中，相关部门通过行文的方式就涉及该部门的内容征求有关部门意见；同时许多部门的领导会一同参加起草组的讨论。

3.广纳言

文件起草形成初稿后，起草者并不敢“师心自用”，而是要再一次通过群众路线对文件进行检验。“是马还是骡子拉出来遛遛”，好比烧了道菜，拿出来让人家尝尝，请人家“挑挑毛病”。

文件起草形成“征求意见稿”之后，分阶段征求参与政策制定的不同主体的意见。当然，征求意见的过程也是边听边修改的过程。出于保密的需要，一般是先小范围征求意见，后大范围征求意见。

·小范围征求意见

小范围征求意见的对象一般局限于政府内部直接参与决策过程的主体。通过行文和召开座谈会的方式征求地方意见，通过提交“送审稿”、召开审议会议的方式征求决策者的意见，以形成决策共识，为下一阶段的文件编制奠定基础。

·大范围征求意见

大范围征求意见的对象是决策过程中的征询层。一般通过行文，召开座谈会、大会、专家论证会，以及提前审议等方式大范围征求意见。

征求意见是“集思广益”决策的纠错机制，让千千万万个大脑帮助决策者和起草者挑错，从各个角度对文件进行把关，这也是检验文件多大程度反映集体共识、多大程度具有科学性的一种方式。

4.合议决

文件形成“送审稿”之后就进入了集体议决的过程，通过集体审议、集体决策来批准文件，这个过程是决策者达成共识的过程，同时也是内部集中集体智慧的过程。

鉴于种种历史教训，鉴于个人的智慧必须和集体的智慧相结合才能发挥较好的作用和使我们在工作中少犯错误，中央和各级党委必须坚持集体领导的原则，继续反对个人独裁和分散主义两种偏向。（注：《毛泽东文集》，第6卷，391~392页，北京，人民出版社，1999。）

——毛泽东（1955）

中国已经形成了国务院、党中央、全国人大集体决策机制，合议决具有以下几点特征：

一是根据决策事项的重要性将文件提交不同层面讨论。决策事项的重要性不同，文件需要提交的决策机构就不同，所出台文件的法律地位也不同。国家“十二五”规划最终需要全国人大表决通过，而《国家综合防灾减灾规划（2011—2015年）》等专项规划，只需要提交国务院讨论同意即可。在同一个机构内部也根据决策事项重要性的不同将文件提交不同层面的会议决策，例如国家五年规划需要全国人大审议通过，而规划中期评估报告只需要全国人大常委会会议审议。

二是先开小会再开大会。例如，在将文件提交党的全国代表大会表决之前，需要先召开政治局会议，由政治局会议对于提交讨论的文件进行把关，并做出提交讨论的决定。

三是合议决。它一般分为三个步骤：负责领导起草的机构内部决策，提交政治局及常委会讨论，付诸表决。国务院作为负责起草“十二五”规划《纲要》的机构，先召开国务院常务会议、国务院全体会议，在国务院内部形成共识；然后提交政治局常委会会议、政治局会议讨论，在不同机构之间形成共识；最后，由全国人大表决通过。

由此可见，集体议决的过程也是层层把关、层层达成共识的过程。

合议决重要会议类型

·国务院常务会议：由总理、副总理、国务委员、秘书长组成，由总理召集和主持，一般每周召开一次，根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议。

·国务院全体会议：中华人民共和国国务院全体会议由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、人民银行行长、审计长、秘书长组成，由总理召集和主持。一般每半年召开一次。

·政治局常委会会议：中共中央政治局常务委员参加的会议，根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议。

·政治局会议：中共中央政治局委员参加的会议，会议由中央委员会总书记召集。

·党的中央委员会会议：中央委员会全体会议由中央政治局召集，每年至少举行一次。

·全国人大常务委员会会议：由委员长、副委员长、秘书长组成，负责处理日常重要工作。由委员长主持，每两个月召开一次。

·全国人民代表大会会议：每年举行一次，由全国人民代表大会常务委员会召集。

5.告四方

阶段性文件或者是最终的文件完成决策程序之后，就要向各级政府、社会各界进行传达和宣传，实现“到群众中去”的过程，以转化为下一步行动的指南。

概念、判断的形成过程，推理的过程，就是“从群众中来”的过程；把自己的观点和思想传达给别人的过程，就是“到群众中去”的过程。（注：《毛泽东文集》，第7卷，358页，北京，人民出版社，1999。）

——毛泽东（1958）

中国已经形成一套告四方的机制安排，主要有：

·正式发布。文件正式发布的形式，主要是通过官方媒体授权发布，例如，国家“十二五”规划《建议》和《纲要》的全文都由新华社授权发布。也以机构发文的方式，通过官方媒体公布，例如，《国家综合防灾减灾规划（2011—2015年）》以国务院办公厅发文并在中国政府网公布的形式发布。

·层层传达。这是借助官僚层级系统，进行文件的宣传和传达，层层召开会议，层层传达中央文件的精神，同时指导本级文件的起草，形成贯彻中央文件精神的决定、实施办法等，并对中央文件的宣传贯彻工作做出部署。

·宣传和动员。通过组织开展学习活动等方式进行宣传。开展印发宣传材料，组织报告会、讨论会等各种形式的宣讲活动，以使得文件精神广为人知、深入人心。

·非正式传达。调研也是传达的一种方式，中央文件正式通过以后，中央领导人调研时会强调做好文件贯彻工作。有时，中央的精神也会以非正式的打招呼等方式进行传达。