三、本书的内容

作为“国家加强和改善宏观调控的重要手段”，政府“制定有关政策和年度计划的依据”（注：《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发[2005]33号），2005年10月22日。），中国的五年规划到底是如何制定出来的？这是本书的主题。

五年规划的出台仿佛一场盛大的公共政策舞会，为我们观察中国决策圈中不同角色的表现提供了不可多得的视角。五年规划作为中国政府最重大的公共政策议题，是中国政治生活中的一件大事，国家领导人既总揽全局又亲力亲为；党中央、国务院、全国人大各机构既群策群力又监督制衡；政府不同部门之间、中央地方之间既密切合作又讨价还价；专家学者、社会贤达、人民大众也各显神通纷纷建言献策。

五年规划是“无所不包”的总体政策，典型意义显然要高于具体的政策子系统的决策。政策过程研究的一个原则就是把政治体制分解为政策子系统，其中各个子系统都具有迥异于其他子系统的运行动力，这使得一个政策子系统得出的结论，很难推广到另一个政策子系统。五年规划不属于任何政策子系统，它能够更好地反映中国政治系统整体的运行动力。反过来，对于五年规划的决策过程的剖析，有助于深入了解一般决策过程的特点。

包括五年规划在内的中央重大政策的出台过程，在许多人眼里颇为神秘，一些学者将之视为政策黑箱，是中共秘而不宣的统治秘密，诸多媒体也热衷于探听内幕，揭秘成风。事实上，随着决策机制的不断完善和信息的广泛披露，五年规划的出台已经有章可循，形成了一套具有公开程序、相对透明的决策模式。本书的写作主要基于公开资料，以及亲身参与并对多名亲身参与者进行深度访谈所收集的大量决策过程中的一手资料。

本书的特点是“开门见山”“纲举目张”。本章站在历史与比较的角度讨论了计划（规划）在中国制度模式中的特殊地位。下一章是全书的总纲，提出了中国民主决策模式即“集思广益”模式,它是中国特色，也是中国秘诀，这一模式是中国悠久的咨政传统的延续，更是中国社会主义民主集中制既有心情舒畅又有统一意志的生动体现。

第三章是历史回顾。中国五年规划编制的历史演变是新中国六十多年政治经济史的缩影，与新中国若干重大经济决策息息相关，体现着几代国家领导人对于中国决策民主制度安排的深谋远虑、不懈探索、持续建设；整个历程跌宕起伏，历经曲折，包含深刻的教训，却又“青山遮不住，毕竟东流去”，最终形成了“集思广益”的科学民主决策模式。

第四章详解国家“十二五”规划的出台过程。“十二五”规划编制历经两年多，经历了基本思路研究、党中央《建议》编制、正式编制《纲要》三个阶段，每个阶段都经历了屈群策、集众思、广纳言、合议决、告四方的集思广益过程，可谓是集中了全党智慧、全国智慧，是中国民主决策模式的生动例证。

接下来的第五、第六、第七章，分别从决策的民主性、决策的科学性、决策的集中性三个方面来描绘中国民主决策模式的特征。

决策的民主性并不表现在政治精英经由多党竞争产生，也不表现在任由各路利益集团你争我斗、在决策制定过程中跑马圈地。“开门”与“磨合”才是真正的决策民主。（注：参见王绍光、樊鹏：《中国式共识型决策：“开门”与“磨合”》，北京，中国人民大学出版社，2013。）这是由于，决策过程不但是相关者权力角逐的游戏，更是人类通过集体学习达成共识的过程。政府各部门之间民主决策，“世界是大家的，干活一起来”。这一民主过程是通过事前协商吸纳事后掣肘，事前的广泛协商，为立法机构、参政议政机构提供了广阔的政策参与舞台，这使得事后的相互掣肘大大减少。更为重要的是体现了广大公众的民主决策过程，公众的声音（voice）传达机制更为多元，既存在政治参与的正向参与机制，也存在群众路线的逆向参与机制，“民有所呼，我有所应”，政策结果更具有回应性。

决策的科学性首先体现为“一切政策从实际出发”，这就是制定路线、方针、政策的中国科学方法论。中国制定一切政策总是力求切合实际，通过立足政策实践，深入调查研究，摸清实际情况，分析实际问题，出实招。决策的科学性同时也体现为 “三个臭皮匠，合成一个诸葛亮”。决策过程中开展专业化的研究，吸取人类文明成果，不论洋和尚还是土和尚，都请来念念经。不断开会讨论，“比较、交流、反复”，以克服决策过程中的主观性、片面性。

中国的民主是集中指导下的民主，有集中，民主才富有成效，同时民主的结果才符合大多数人的利益，而不是为少数特殊利益群体所独占。政府长期权力的正当性，使得其可以向社会工程师一样着眼于国家的长远发展和全体人民的利益设计发展的宏伟蓝图；各路诸侯，虽然各显神通，但是中央却可以通盘考虑，着眼全局；起草过程与决策过程也是整合过程，起草将分散的意见加以集成，而政治局常委会实现了最高层面的整合。

第八章为国际比较。民主要有含金量，政策民主才是最为真实、最为深刻、最有含金量的民主。印度虽然号称最大的民主国家，事实上，决策却更为集权，远比中国更为精英化，人民的呼声难以得到真正的反映。

第九章指出了中国决策民主存在的一些问题和未来的发展方向，中国作为屹立世界东方的大国，它的历史宿命和历史抱负在于创造更高、更切实的民主，而不是跟在西方后面爬行。

由社会主义中国所创新的“集思广益”决策民主，凝结了中国数千年的东方文明智慧，体现了社会主义的优越性，是比资本主义国家形式更高、阶段更高的民主，相形之下，西方的选举民主，显得肤浅幼稚，不过是人类“小儿时节”的玩具，不过是遮蔽精英统治的“皇帝新装”而已。

注释

[1]“模式”这个词有多重含义，此处在本体论意义上使用“模式”，意即一系列客观存在的、具有特殊内在关联性的现象。它不是指作为范本、模本的式样，或可供其他国家学习的范例（价值论意义上的“模式”），也不是指对客观现象的理论解释（认识论意义上的“模式”）。