三、企业破产法
立法的宗旨与法律出台时机、公众舆论和社会影响发生严重分歧，《企业破产法》中破产企业的银行担保债权与职工劳动债权哪个优先清偿争论激烈，时隔两年第三次审议，新老划断确立银行担保债权与职工劳动债权的清偿顺序。
1986年颁布的《破产法（试行）》只适用于国有企业。1999年修订的《民事诉讼法》第十九章规定了企业法人破产还债程序。这两部法律初步形成了我国的破产法律制度。2004年6月《企业破产法》修改草案进入全国人大常委会一审程序。从1994年开始组织起草新的破产法到2004年6月全国人大常委会一审，破产法研究将这一过程称为“十年磨一剑”。《企业破产法》一审上会后，银行担保债权和职工劳动债权在破产清算中哪个优先偿还，成为社会关注和理论激辩的焦点。
一种意见认为，《企业破产法》是保护银行担保债权的最后一道防线，银行担保债权优先偿还。如果职工劳动债权优先于担保债权的清偿顺序，这种制度将会使担保债权落空，动摇担保制度的基础，危害市场经济的交易安全，也会使困难企业更难得到贷款。职工劳动债权应由社会保障法、劳动法调整和社会保障体制解决。持这种意见的主要以金融业从业者和部分学者为主。[1]王欣新主张：“对破产企业失业职工的救济、安置问题必须妥善解决，在一定意义上，它体现着对社会整体利益的考虑，但这个问题不应在新破产法中规定，因为其根本不属于破产法的立法范围，而是社会保障法的调整范围。破产法并不是对破产企业失业职工的社会救济法。如果将这一问题直接或间接规定在破产法体系中，必然会造成立法体系与调整内容的混乱。”（王欣新：《论破产立法中的经济法理念》，载《北京市政法管理干部学院学报》，2004（2），13页。）王利明从七个方面阐述了担保物权清偿优先于劳动债权清偿的理由，包括：第一，此种做法（劳动债权优先于担保物权的清偿顺序）将会危害交易安全；第二，此种做法将损害银行利益和金融秩序；第三，此种做法最终也会损害企业自身的利益；第四，此种做法从长远来看也会大幅增加交易成本、不利于经济发展；第五，此种做法实际上将政策性破产的做法全面适用于所有的企业；第六，此种做法也可能会加剧拖欠劳动债权现象；第七，此种做法与国际上大多数国家的通行做法不符，并将与整个物权法的基本原则发生冲突和矛盾。（参见王利明：《关于劳动债权与担保物权的关系》，载《法学家》，2005（2），2~4页。））
另一种意见认为，职工劳动债权应优先于银行担保债权清偿。劳动债权，是指因为企业拖欠职工工资、劳动保险费、因企业破产解除劳动合同而应支付给职工的补偿金等所发生的职工享有的对企业的请求支付的权利。职工劳动债权是最基本的生命权、生存权，劳动所得应该受法律保护。劳动债权优先受偿不会动摇担保制度，企业破产受损害最大的是破产企业的职工。职工工资、社会保险费被拖欠，已经严重地影响了社会稳定，企业可以破产但不应该让职工破产。持这种意见的主要以中央政策研究部门、劳动社会保障部、全国总工会和社会舆论为主。[2]陈小洪（国务院发展研究中心）也坚持劳动债权优先清偿的观点：“建议确立劳动债权有限优先的原则，即通过对劳动债权优先清偿的范围、时间和数量的具体规定，允许符合一定条件的劳动债权优先清偿，既有利于解决欠薪欠社保问题，又能维护担保物权优先制度的建立和完善，促进社会和谐。”（陈小洪：《关于确立破产财产清偿只能给劳动债权有限优先原则的建议》，载《国务院发展研究中心调查研究报告》，2005（12）。））
第三种意见，称为折中说。在《企业破产法》中，劳动债权原则上只能作为一般优先权，而不能优先于担保物权实现。当然，如果确实考虑到我国正处于生活转型期，从维护社会稳定考虑，需要各方面共同分担社会过渡时期内的改革成本，那么也要对优先于担保物权的劳动债权的种类、期限加以严格限制，对优先于担保物权的劳动债权只能限于一定时期内工人的平均工资债权。[3]李曙光认为：“注重平衡担保债权与职工债权之间的关系。运用中国式的立法智慧，解决经济转型期的此类特殊问题，并同时强调依法保障企业职工的合法权益。”[4]
清偿顺序的实质是，既要尊重《企业破产法》的立法宗旨，也要从国情出发，平衡债权人利益关系，使各方债权人利益得到适当保护。问题是，到2004年《企业破产法》审议前，我国到底有多少破产企业？关联多少企业职工？需要偿还多少劳动债权和银行担保债权？国家财政是否有这些政策性破产的财政安排？或者是中央财政与地方财政各负责其资产所有的破产企业的职工债权？《企业破产法》既是市场经济中优胜劣汰的企业退出的制度设计，也是职工失业丢饭碗的制度安排。我们认为，从《企业破产法》对经济、社会的影响分析来看，中国制定《企业破产法》需要讨论以下问题：
第一，破产法在西方市场经济国家是一个自然发展的历史过程，对我们来说却是一步跨越几百年。我们建设社会主义只有60多年的历史，改革开放只有30多年的实践，从1992年中央确立建设社会主义市场经济到2004年只有短短的12年，〖HJ2.5mm〗从2002年十六大文件宣布建立了初步的市场经济到2009年仅有7年的时间，我们仍处在进一步完善市场经济的建设中。在这样一种体制转型过程中，我国制定《企业破产法》，遇到西方市场经济国家破产法理论和实践中从未听说过的概念、从未讨论过的问题和从未处理过的困难。在社会主义市场经济体制下制定企业破产法，是一种前所未有的探索和实践。成熟市场经济国家的企业破产法，只能起到参考、借鉴和消化的作用，切不可照抄照搬。
第二，西方市场经济国家的破产法理念、宗旨、原则与规则，没有遇到中国《企业破产法》所要处理的如国有企业改革、工资拖欠、改制下岗等问题。同时，西方市场经济国家已经建立了比较完善的社会保障体系，而我国在2004—2006年由全国人大常委会审议《企业破产法》之时还未制定社会保障法，社会保障体系不完善，覆盖面非常有限，面临破产的企业拖欠职工工资形成常态。[5]
第三，中国制定《企业破产法》，不仅要考虑《企业破产法》的法理基础，也要兼顾中国的国情，尤其是国有企业向市场经济转型过程中需要处理的职工安置问题，更要兼顾中国社会转型时期的政治成本、经济成本、心理承受成本与收入分配问题。
《企业破产法》从2004年一审到2006年通过，在两年的时间内，全国人大常委会、国务院法制办、全国总工会、中国人民银行和财政部等相关机关之间不断交换意见，推出公司治理指引、实施再就业工程、提高财政积累、完善社会保障体制、清还拖欠的职工工资等等，为《企业破产法》出台铺平道路。同时，选择了《企业破产法》出台的最好时机。2004—2006年，我国宏观经济处于高位较快增长期，GDP增长率分别为10.1%、11.3%、12.7%[6]，财政收入增长率分别为21.6%、19.9%、22.5%[7]。社会保障制度不断完善，就业机会增多，实施《企业破产法》的时机较为成熟。在这两年中，各方意见基本达成一致，采取新老划断的折中办法，确立了破产清偿顺序制度，即《企业破产法》公布之前形成的职工工资拖欠，必须优先清偿给职工，即使设定了担保权的财产也要随后清偿。[8]因为这是历史遗留的问题，历史欠账是一个定量，其优先于银行担保债权清偿，可能带来的社会风险基本上是可预期、可控制的。《企业破产法》公布后形成的拖欠职工劳动债权，则是银行担保债权优先清偿，职工劳动债权只能通过无担保的财产清偿，通过劳动法和社会保障制度建设，保护劳动者利益。
注释
[1]相关观点如，周小川认为：“在清算顺序上如果比较照顾职工劳动债权的优先次序，当然也有社会和政治方面的意义。但是，需要注意的是，社会保障是应该由社会保障制度解决的，要通过良好的退休金体系、医疗保障体系、社会保障体系和失业保障制度，落实劳动者权益等来解决。《破产法》理应规范破产程序，强调公平清偿债权、保护债权人利益。不同的问题需要依靠不同的规则制度来实现。”（周小川：《金融改革期待新〈破产法〉》，载《财经界》，2005（1），59页。
[2]郭军（全国总工会条法司）从四个方面阐述了劳动债权优先清偿的法律、政治和经济意义，他指出：“一种意见认为，若将劳动债权放在有担保的债权之前清偿会使担保债权落空，动摇担保制度的基础，危害交易安全，也会使困难企业更难得到贷款。不能够因为一部《企业破产法》而推翻了《担保法》，破坏了市场经济秩序，打击社会交易的信心，影响经济发展，发展才是硬道理。笔者认为，这样的说法是危言耸听，《企业破产法》应当也必须充分保护职工的合法权益和合理利益。（1）劳动债权优先受偿不会动摇担保制度。（2）优先清偿劳动债权的规定不是权宜之计。（3）优先清偿劳动债权的规定符合国际惯例。（4）优先清偿劳动债权不会妨碍经济的发展，影响交易的安全。”（郭军：《新〈破产法〉关于职工权益保护的制度设计评析》，载《中国工运》，2006（12），26~28页。
[3]参见王利明：《破产立法中的若干疑难问题探讨》，载《法学》，2005（3），15页。
[4]李曙光：《新企业破产法的意义、突破与影响》，载《华东政法学院学报》，2006（6），110~113页。
[5]我国《社会保险法》（主席令2010年第35号）已由第十一届全国人大常委会第十七次会议于2010年10月28日通过，自2011年7月1日起施行。
[6]参见国家统计局编：《中国统计年鉴2014》，53页，北京，中国统计出版社，2014。
[7]参见上书，190页。
[8]《企业破产法》第一百三十二条规定：“本法施行后，破产人在本法公布之日前所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，依照本法第一百一十三条的规定清偿后不足以清偿的部分，以本法第一百零九条规定的特定财产优先于对该特定财产享有担保权的权利人受偿。”