第三节 中国法律法规的影响评估试点与实践

一、立法后评估试点的普遍做法

关于法律法规的影响评估和成本—收益分析，我们已经有了制度规范，并开始了试点。国务院《全面推进依法行政实施纲要》第六点第17条第一次规定：“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本收益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本。”依据这一规定，国务院已于2005年开始研究探索立法成本—收益分析和立法后评估制度，及时跟踪有关法规、规章的实施效果。国务院法制办组织了立法成本—收益分析培训班，邀请欧盟和美国专家分别介绍欧盟及其成员国、美国的立法成本—收益分析制度，已经在有关部委和有关省市开展立法后评估制度研究，选择社会关注程度高的几部行政法规和部委规章、地方性法规和规章，进行立法实施效果评估，拟在此基础上总结实践经验，待条件成熟后，逐步使之规范化、制度化。同时，2008年通过的《国务院工作规则》（国发〔2008〕14号）第十八条规定了重大事项决策的必要性、可行性和合法性论证；第二十二条第二款建立了行政法规实施后的立法后评估制度。之后2013年修正的《国务院工作规则》（国发〔2013〕16号）第二十三条第一款增加了重大事项决策的科学性和可控性论证；第十八条第三款将立法后评估制度的适用扩大到了部门规章。

立法后评估，关注的是立法中的制度设计是否合理、立法内容是否有针对性、规定的条款是否有操作性，以及立法的实施效果好不好等问题。通过对这些问题的评估，能够比较全面、准确地把握行政法规的实际运行状况，为对行政法规进行必要的修改、补充或废止提供客观依据。

国务院法制办2006年首次进行立法后评估试点的是《信访条例》《艾滋病防治条例》《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》《个人存款账户实名制规定》《劳动保障监察条例》和《特种设备安全监察条例》6个行政法规，通过行政法规立法后评估试点，摸清了政府在实施这些法规过程中存在的问题，确定了有些是需要在立法层面加以完善的。

地方进行立法后评估试点，包括上海市2005年6月启动的《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》的立法跟踪评估工作，这是上海自1979年依法行使地方立法权以来，首次评估立法项目；海南省2005年9月对《海南省红树林保护规定》进行的立法跟踪评估活动，这是海南省自1988年依法行使地方立法权以来，首次进行的立法项目评估。全国所有省市（较大的市）从2005年起先后开展了立法后评估，这既有探索性，也极富挑战性。

如《重庆市政府重大决策程序规定》（重庆市人民政府令2005年第189号）第二十条规定：“提交政府全体会议或者政府常务会议审议的决策事项，应当报送以下材料：……经进行成本收益分析的，应当同时报送分析报告。……”再如《沈阳市人民政府规章制定办法》（沈阳市人民政府令2006年第58号）第二十四条规定：“报送市人民政府法制机构审核办理的规章草案应当包括：……制定规章的成本收益分析报告……”

值得关注的是《海南省人民政府法规起草和省政府规章制定程序规定》（海南省人民政府令2005年第198号），其中第十九条规定：“起草法规和省政府规章，应当进行立法收益成本分析……”从2008年起，政府各有关部门确定的立法项目要进行立法成本—收益分析，对需要进行修改的规章进行实施情况的评估，并在报送立法项目时，将该项目的立法成本—收益分析报告或者规章实施情况的评估报告一并报送。省政府在确定当年立法计划时，将对已经进行立法成本—收益分析或者规章实施情况评估的项目予以优先考虑。鉴于立法成本—收益分析和规章实施情况评估是一项新的工作，其内容涉及立法技术、制度背景和社会环境等多个层面，尚处于实践、探索阶段，海南省政府制定并发布了《海南省人民政府办公厅关于开展立法成本效益分析工作的实施意见》（琼府办〔2007〕130号），建立了具体的评估成本和收益的分类标准与指标体系。可以说，海南率先对政府立法实行成本—收益分析制度，无疑为我国建立健全立法的成本—收益分析评估制度提供了示范效应，填补了立法影响评估和法律成本—收益分析的空白。