第三节 研究综述
目前，公共行政学、规制经济学、金融学、财政学等学科都有涉及公私合作的大量研究，而行政法学对于公私合作的关注较为晚近，其成果也显单薄。为此，本书的写作除主要使用法学文献外，也不排除必要时引用其他学科的研究成果。
一、中国大陆的研究
（一）期刊
笔者于2009年5月26日以“公私合作”为篇名关键字搜索中国期刊全文数据库，获得2003年至今发表的政治与法学门类文献共8篇。可见，当时直接以公私合作为研究主题的法学期刊类文献非常少。在这为数不多的几篇文献中，作者们对公私合作的概念作了探讨，基本上认为其属于通过合同构建的公私部门的合作关系。在此基础上，为了因应引入PPP合作模式的需求，学者们探讨了目前法制的不足，如法律位阶不高等问题，并提出要在主体资格、准入制度、听证程序、监管机制、投资者利益保护和补偿制度、退出机制、争端处理和救济机制、可供选择的权利义务和风险分担模式、其他基础性合同条款要求等方面构建专门的公私合作制度。而对于更好地发挥PPP的效用，学者们也注意到了如何建立完善的政府合同制度、如何满足公益的需求、公部门如何做好合作开展后的监管等问题，并提出了各自的见解。[1]但总体而言，这些论述都存在论述不够具体、论证不够充分，与实践结合不够紧密，操作性不强等问题。
在修改本书过程中，笔者于2018年10月9日重新以“公私合作”为主题关键词搜索中国期刊全文数据库，获得1 198篇期刊文献，图1﹒1反映了文章数量的增长状况。总体上看，文章数量一直呈增长趋势。自2012年开始，文章数量增长速度明显加快，可见官方政策发力带来的影响。
就新增的上述成果来看，大致分如下三类。
第一类是基于某个特定行业的对策研究。一般针对某个行业PPP开展状况，辅以个案研究，再就出现的问题提出若干对策。如针对教育行业，作者认为应深入认识公私合作意义，建立长远性的合作动机；完善准入组织机构和程序，健全公私合作准入机制；完善政策法规、提高财政支持力度，健全公私合作运行保障机制；建构多主体、动态监督评估机制。[2]以体育场馆建设为例，探索PPP模式在中国公共体育场馆市场化改革中运行的规律。[3]以城市公用事业为讨论对象，认为健全法规政策体系、合理界定公私部门的职能、探索私方合作者培育与选择机制、完善城市公用事业公私合作的匹配机制、建立适应的政府监管体系、营造市场机制与政府监管互补融合的格局可作为中国城市公用事业推行公私合作制的政策选择。[4]以居家养老服务行业为个案剖析对象，认为有效运行的PPP需要应用规则对其中的伙伴行为进行规制，而且还应该遵循一系列原则以促进伙伴关系的建立。[5]以电信业为研究对象，提出PPP融资模式要在我国电信融资中得到应用，前提条件是要有清晰完善的法律规制做保证；还要选择合适的PPP类型，建立合理的电信基础设施定价机制，设计合理的电信基础设施风险分担模式，等等。[6]上述研究本质上并未揭示出PPP的行业属性，其结论过于泛化，没有特殊性。对策建议也往往过于宏观，缺乏实际可操作性。
第二类研究，主要针对PPP项目执行中的特殊问题展开。如针对PPP项目管理的案例研究，发现在这些合作项目中，公部门与私部门各有不同的目标和追求，实践中所面临的问题、挑战与危机主要同公私合作项目的四种类型（情境型、基础型、共生型和前瞻型）相关。[7]针对PPP中的物有所值评估方法，开展对物有所值评估所包含的项目回报、社会福利、外部性、风险转移四项假设定量和定性分析，指出VFM评估在综合评测PPP项目可行性上存在不足，并提出设计我国PPP项目决策体系的启示和发展策略。[8]就PPP的绩效评价，从知识转移的视角研究城市轨道交通PPP项目的合作绩效评价方法，采用平衡计分卡从项目盈利能力、公众满意度、个人学习效果、组织学习效果4个维度构建评价指标体系；然后结合物元理论和Vague集提出城市轨道交通PPP项目知识转移绩效评价的新模型，并认为该模型比传统模糊物元评价方法更加全面、准确，能有效发现项目运营中存在的问题，并采取措施以提高知识转移的绩效，从而促进城市轨道交通PPP项目的成功。[9]以PPP合同的履约管理为对象开展研究，如有研究以PPP项目发展较早的日本为研究对象，选取67 个PPP项目，研究其在契约前中断的影响因素，得出如下结论：不能实现预期目标、存在更优开发方式、存在外部阻碍条件、预期风险难以控制和难以选择项目公司，都会导致PPP项目在契约前中断。[10]针对PPP监管开展研究，指出保证常规监督—激励机制的激励约束效果是PPP模式下保障房项目公私双方良性合作机制建立的基础和先决条件；如果常规监督—激励机制效能不足，需要额外检查来补充；当常规和非常规约束机制都失效时，双方的合作必然滑向次劣或最劣均衡导致项目双方及项目本身利益受损。[11]此类研究就PPP中的关键问题展开，其视角多属经济、管理、财政、金融等学科，对解决PPP中的特定问题有很强的参考意义，但不能直接回答本书所关注的问题。
第三类研究主要从公法角度展开，涉及PPP决定过程中的行为行使选择自由理论，PPP中法律关系认定、PPP后责任机制的建构，以及PPP对行政法学带来的影响。有作者认为传统裁量治理模式需要变更以应对公私合作开展需求。“规范主义控权模式可能已经不再是绝对有效的裁量治理模式，取而代之的是一种以法律原则为取向的功能主义建构模式的改革，尤其在公私合作的大背景下，现行法规范的滞后性已无法满足私法行政形式多样化之需求，凸显这种超越僵硬规范主义的裁量治理模式尤为必要。在这一裁量治理模式的建构下，需要设定几个界限，贯彻法价值理念和行政法基本原则，从而实现法治框架内的行政行为形式选择裁量。”[12]就PPP中的法律关系，指出“行政主体与企业基于公私合作契约形成行政法律关系，相关争议适用行政诉讼法救济。基于授权与特许，企业与利用人分别形成行政法律关系和民事法律关系，分别适用行政救济和民事救济”[13]。也有学者主张以“修正的双阶理论”为基础，将PPP过程解读为“行政处分”和“行政合同”[14]。就公私合作对行政法学所产生的影响，有学者提出行政法呈现去“法”化；行政法学由释义法学走向调控法学；担保行政法孕育产生；行政诉讼功能发生变迁。[15]关于合作开展后的责任机制，有学者认为有必要通过强化公用事业消费者的知情权、安全权、受尊重权等传统权利，并赋予对合作项目的参与权，来矫正其所处的弱势地位。同时，企业与政府是公用事业消费者权利所指向的主要义务主体，为保障消费者权利的实现，充分发挥公私合作制的应有功能，应对企业与政府课以相应的义务与责任。[16]上述研究从公法角度关注到PPP所呈现的特殊问题，并敏锐地觉察到其对传统公法思维所带来的冲击，但缺乏深入、系统、实证性的讨论，往往是借用一种成型的理论来做出判断，不能体现中国问题的特殊性，也缺乏对PPP项目实际运作状况的关注。
（二）著作
就笔者的阅读范围而言，专门以公私合作相关问题为研究主题的著作多数属于公共管理学、财政金融学的范畴，如引用率极高的民营化大师E﹒S﹒萨瓦斯的著作《民营化与公私部门的伙伴关系》就是作为公共行政与公共管理经典译丛之一出版的。这些著作更加注重于描述公私合作本身如何展开，如合作过程中风险的预测，风险的分配，融资的结构，对于项目采取公私合作模式的可行性评价，公部门和私部门分别如何决策参与项目等问题。法律面向的关注主要集中在评价现有的法律环境以及可能存在的法律风险等方面。有学者指出，公私合作可能涉及的法律部门包括东道国政策管制的规定、促进外商投资的立法、担保法、公私合作特别立法、合同法、公司法、劳动法、公共责任法。[17]同时指出目前公私合作在我国存在的法律障碍主要包括：对政府担保的限制性或禁止性规定不利于合作的开展；将公用事业、公共服务领域引入外资的项目纳入外商投资指导目录的允许及限制类类别，不利于促进公私合作的开展；对于中外合资经营企业注册资本与投资总额的比例较高，不适应PPP特殊负债比例的要求；争议解决的方式不明。[18]也有著作提到公私合作的法律关系主体主要包括公部门、私部门和其他利益相关者，并认为其中的法律关系内容涉及合作双方的权利义务、不同的合作模式与合作目标的匹配、商业风险、财政风险、政治风险与其他风险在合同双方之间的分担、合作期限和展期的问题、纠纷解决和法律救济的问题。同时对合作合同属于民事合同还是行政协议作了探讨，认为虽然不同法系国家对此问题的解决十分不同，但各种法律规范适用方式之间的差距已经越来越小，我们不应拘泥于体系的划分和理论上的清楚界定，而应当适应我国现有的制度环境建立足以规范目前的公私合作活动的法律操作流程。[19]另外，针对政府保证的问题，还有学者更加细化地罗列了目前的法律问题，如竞争方面的政府保证，如果政府过度限制竞争，将违反《反不正当竞争法》，如果政府向项目公司承诺优先权将直接违背《招标投标法》。对土地使用的保证，如果以划拨的方式由政府提供土地则要限制土地的用途及对于土地使用权的抵押，否则会违反相关规定。对主权豁免的保证则取决于国家在主权豁免问题上是绝对豁免还是限制豁免原则。对投资回报的保证，目前照付不议的购电合同并非为法律所明文禁止，但趋势也是将其取消，且允许调价的保证容易成为空头支票。对于税收优惠的保证，政府如果对于税率和税种作出和现有的法律和行政法规抵触的规定，那么这种条款无效，如果法律没有规定的，也需要有关部门的授权或者新法作出规定。[20]总体而言，这些著作有助于我们更加具体地了解公私合作项目的具体运作，从可行性评价到成本收益分析，从合同条款的设计到风险的分配都为分析其中涉及的法律问题提供了很好的基础和素材。尽管如此，这些著作仍然是从其他学科的角度出发对公私合作展开的论述，没有行政法学理论的分析框架，也没有对法律上的不足提出具体的制度构建，因而总让人感觉意犹未尽。
二、我国台湾地区的研究
我国台湾地区的公私合作研究近年来备受关注。与祖国大陆的情况类似，因为公私合作这个话题涉及了公共行政学、政府管理学等多个学科领域，因而也成为学者研究台湾本地机构改造重塑等话题的重要素材和载体。就行政法学学科内的研究而言，学者们的关注点主要集中在公私合作的概念、类型、宪法制度上的检讨、行政法制度上的检讨、合作后的公法责任以及合作法制专法的研拟等问题。关于公私合作，我国台湾地区用得更多的词是“公私协力”，他们将公私协力看作是“国家高权主体与私经济主体间本于自由意愿，透过正式之公法或私法性质的双方法律行为，抑或非正式之行政行为形塑合作关系，并且彼此为风险与责任分担之行政任务执行模式”[21]。
由于他们将公私协力定位于一种行政任务的执行模式，自然容易与传统的行政委托产生联系，行政委托的相关探讨因此可以纳入公私合作研究的知识谱系中。在我国台湾地区，行政委托的范围要比大陆的广得多，基本上大陆的行政授权与行政委托都可以纳入台湾地区的行政委托范畴内。而对于行政委托的研究，台湾地区的成果也颇多。由于不管是公权力委托还是委托经营等非公权力委托，都涉及私人参与行政任务，所以会与公私合作的概念产生交集。如黄茂荣对于政府业务委托民间办理相关法制的研究[22]中就可以析出公私合作的部分。他将广义的政府业务委托民间办理的情形作了分类，将其称为管制（管理）类、服务类、福利类、采购类四个大类。管制类的特征在于行政机关依公权力对于生产因素、个人或企业组织、交易客体、交易行为、生产活动加以介入，与之有关之行政因具有介入人民基本权利之作用，所以称为介入行政；服务类的特征在于不一定非以公权力为基础不可，因申请或依职权对于人民提供其生活或生产活动上所需之服务，其服务的态样可能为提供个别之行政服务、提供公有财产供个别使用、特许从事一定之业务或赋予一定之资格，与之有关之行政因具有对于人民提供给付的特征，所以称为给付行政；福利类在这里指政府机关基于社会安全（福利）的政策，对于在市场经济中处于弱势者提供之社会照顾，以矫正专注于效率之市场经济之运作结果可能引起之社会问题。至于采购类，本非行政事务，所以其委托并非狭义之政府业务的委托。[23]在这个分析框架下，政府委托民间办理行政事务中不可避免要涉及私人部门参与办理行政任务，自然符合了公私合作完成行政任务这个典型的特征。因而对于行政委托的所有研究，如委托人与被委托人的关系、被委托人对外为行政任务与第三人之间发生的关系、被委托人的地位、行为的法律后果等问题都为研究公私合作中形成的法律关系与法律后果提供了十分有用的分析框架。当然需要指出的是，笔者意图在福利类和服务类的业务委托领域开展研究，管制类委托因与其他委托有着明显的区别和独有的约束机制，加之传统行政法学对其研究已相当深入，本书不再涉及。
关于公私合作的类型，有学者借用民营化的分类中的功能民营化来阐述。功能民营化是指某特定事物之履行，不仅其国家任务之属性不变，即国家本身也未放弃自身执行的责任，只是执行阶段选择借重私人力量的方式完成任务。[24]行政任务民营化类型之一的功能民营化由于在概念上亦同样涉及国家借重私部门之专业知识、人力或财力等资源以协助履行行政任务之情形，与公私协力颇为相近，故很多场合被视为同义词使用。[25]而功能民营化一般可以分为行政助手、专家参与、行政委托三种情况。这一分类经常被引用以说明公私合作的类型。也有学者进一步将公私合作的类型具体化为行政机关基于行政契约授予私人行使公权力、行政助手、业务委托、公私合资事业之设立与经营、民间参与公共建设，以及受国家管制之社会自我管制等类型。[26]
在研究公私合作的宪法容许性部分，与之相类似的研究还包括民营化的宪法容许性等话题，其本质都在探讨公任务的完成引入私人部门是否为现有宪法所允许，学者多持肯定态度。他们认为台湾地区基本法律制度规定的“公用事业及其他有独占性之企业，以公营为原则，其经法律许可者，得由国民经营之”表明，只要有法律授权，就可以实施民营化。而民营化的过程是由完全的公营过渡到完全民营、国家撤退的过程，其无数的中间状态多可归入公私合作的领域。既然民营化的过程在有法律授权的情况下合宪，那么公私合作的诸多形式在同样情况下于合宪这一点上而言应无疑问。除了直接法律条文的解释外，学者们还探讨了公私合作与一系列宪法原则是否存在抵触。如对于民主原则、法治国原则等宪法性原则的检讨。这里面尤其引人注意的是对于国家保留原则的探讨。国家保留原则认为组成行政、立法、司法等国家机关的所谓国家的自我组织事项属于典型的国家保留。除此之外的国家保留事项则主要导自于国家的武力独占。由于国家独占武力，所以任何以物理强制力为后盾的国家任务无疑都属于国家保留的范围，从而构成民营化的禁区，如军事、警察、司法、征税、刑罚和强制执行等。[27]这些论述对于探讨公私合作的界限至关重要。国家任务有无分层，公私合作模式的应用除了纯粹财政上和效率上的考虑是否还应当有国家任务性质上的考虑。这些问题都与上述理论密切相关。
至于公私合作的行政法检讨，学者主要关注的是已有的行政法律框架对于公私合作有关问题的规定是否有不足、矛盾等地方。学者经过梳理认为，公私合作有关的法律文件主要包括“奖励民间参与交通建设条例”“促进民间参与公共建设法”“政府采购法”等。由于各个规范制定背景各异，适用范围上不无存在交叉的可能，在实际适用过程中难免产生争议，因此有学者如詹镇荣呼吁仿德国法制，建立一部完善的行政合作法，以提供公私合作的基本法律框架。除去对立法更新的呼吁，以传统的行政法理论讨论公私合作中的特殊问题是另一类研究路径，尤其关注法律关系和救济途径。如专门研究双阶理论在采购法律关系中的应用，主张借鉴德国法上的救济设计制度以解决双阶段间法律关系的连接问题。另有作者建议在投资合同中明确合约的性质以利于解决争议；当事人约定合约争议由民事法院管辖或由仲裁庭审理，并非一律禁止。[28]上述讨论往往结合实际案例进行，对我国PPP法制颇有借鉴意义。
关于合作后的国家责任问题，学者们多数同意公私合作的过程只是国家借用了私人的管理能力和资金等资源来完成行政任务，国家仍然是行政任务的最终提供者和最后责任人。因此，为了保证公共利益的维护，学者们提出了诸如不中断提供义务、维持与促进竞争的担保义务、持续性的合理价格与一定给付品质的担保义务等私部门应当于合作过程中承担且一旦违反需要国家最后担保的责任。这些研究为我们正确看待公私合作的过程尤其是合作提前结束、意外中止等情况下国家任务和角色的问题提供了很多思考的角度和素材。
笔者在梳理我国台湾地区文献时的另一个发现是，公私合作理论的研究和行政委托、行政任务形式选择自由、民营化、行政契约等知识脉络和体系紧密勾连但又各自独立，个中关系颇值得玩味。但总体而言，笔者感觉我国台湾地区学者对公私合作的研究角度过于抽象，没有具体落实到对合作过程中的细节加以研究，因而对于所有概念的探讨、类型化的尝试都没有足够的生动实例而显得过于理论化，无法与真实生活互相映照，也无从得知其理论的适用性。
三、国外的研究
国外对于公私合作的研究则呈现出多姿多彩、纷繁复杂的景象。对于这个问题的研究一方面取决于公私合作在各个国家本身的发展状况，若大量被使用，则其引发的问题也会因实践所需而受到学界更多的关注。另一方面则受制于各国已有的法律体系，特别是公私法是否区分的法律传统。笔者以下就择几个重要的问题对几个有代表性国家的研究做一简述。
英国是被认为较早实践公私合作的国家，1992年撒切尔政府所推行的一系列改革都致力于提高政府效能，引入私人部门的力量发挥其作用。它们颁行很多指导手册，引导各级政府开展自我评估，通过一系列复杂的成本效益分析，若发现某项行政任务由私人部门完成更符合资金最大价值（Value For Money）原则的，就实施包括外包（Contract Out）、租赁（Lease）、委外（Concession）、特许（Franchise）等形式在内的公私合作形态。在此之后，虽然政党更替，但这种“瘦身政府”的政策没有实质上的变更。澳大利亚实践中的公私合作也如英国开展得如火如荼，很多大型项目从设计、建造阶段就引入私人部门，以获得因贯穿整个项目建设、运营和维护的通盘规划而达到的成本统筹优势。美国的公私合作以其广泛应用于监狱等传统国家任务理论认为须保留的事项而备受关注。它们将私人引入监狱的运作系统，由其负责监狱的建造、管理等过程，公部门保留监管的角色，对于重要规则的制定如犯人管理的规则等保留最后的权力，这种模式经实践发现其提高了效率，节省了国家司法矫正的成本，受到推崇。当然由于其所涉的是国家刑事司法权的行使、颇为敏感，反对的声浪也此起彼伏，成为很多人讨论的焦点。欧洲其他国家在公私合作领域也颇有经验，包括法国、德国、荷兰、西班牙、意大利等国家，但相对于英国来说，其规模和数量上仍无法比拟，上述各国家之间的法律体系十分相似但细部又差异显著，因此形成了多样的法制框架和研究进路。
鉴于语言原因，笔者只对英文文献进行了检索。学者对PPP的研究视角非常多，问题意识难以类型化，但覆盖了PPP项目的全程，大体上分如下类别。第一类是研究公私合作项目本身的结构安排和内部逻辑的，如有学者在研究后指出PPP项目成功的关键取决于灵活处理不可预期事件的能力，以及核心成员之间的私人关系。[29]也有学者在对美国本土的基础设施PPP项目进行考察，并对比欧洲、加拿大等其他国家的情况后，认为PPP对美国建设、维护基础设施需求而言，具有无可估量的价值。为了运用好这种模式，美国必须学习其他国家，建立对PPP进行集中管理的机构，其能统一制定PPP规则，对PPP项目执行实施统一的监管，并对PPP项目对公益的可能影响加以评估，从而使PPP执行更富有效率。[30]第二类是研究公私合作中的责任问题的，如学者认为要重新审视公私二分关系在现代社会中的意义，通过考量宪法、行政法上的要求，决定某些核心政府功能不能实现外包。对某些职能而言，私部门在履行上更有优势，但对于其他包含了政策决定的职能，公部门行为无可取代。文章还指出虽然公益一词含义模糊，但在现代政治制度中仍具有重要地位，有时可以从是否佩戴徽章等形式标准来判断行为是否事关公益。[31]还有文章针对越来越多的职能外包造成对外包的监管需求大量增长，但同时公部门人数却在不断缩减的问题，提出如下观点：目前美国联邦政府所需的是将政府公务员与外包人员之间以责任机制纽带进行连接。政府负责监督外包的职员是承担纽带功能的最好选择。这种监管功能应被视为政府的核心职责。[32]第三类是对PPP合同签订、履行中的法律问题展开研究的。如有文章对PPP合同履行开展实证研究，对引发合同纠纷原因、合同当事人的诉请、美国与法国法官在面对PPP合同纠纷案件时的不同处理方式等都作了实证分析，并得出结论，在两个国家，法规范、案例法、行政法官的不同推理思维共同影响对“合同成本溢出及均衡”的处理。[33]另有文章研究PPP项目融资的法律机制，以西雅图体育场和停车场两项PPP工程为例，发现项目绕开州宪法上的禁止事项，动用了诸多融资机制，上述机制排除了公众信息获取权、阻止纳税人参与影响其自身利益的公共财政选择和决定，亦损害了公众的民主权利。文章发现尽管与州宪法不符，法院的裁决肯定了上述法律机制。文章最后提出通过更多的程序保障、限制PPP的使用范围、更好地界定甚至排除应急条款可以缓解上述违宪问题。[34]还有文章就PPP合同修改的相关法律开展讨论。文章认为政府采购程序结束以后对采购合同的修改使法律陷入两难境地。作者认为规制竞争程序结束以后的合同修改是十分困难的。这种困难来源于不同的政策考量和利益权衡。一方面，有些时候对合同的修改是执行合同所不可或缺的；另一方面，对合同不加限制的修改会损害公平竞争，导致腐败。目前的做法是对比合同修改前后的条文，从幅度等要素判断是否允许，该方法并不可取。作者认为应首先明确，竞争程序结束后的合约修改原则上受到禁止，只有提出修改申请一方有足够的原因论证其属于例外，才可允许。同时例外的原因无法以列表的方式进行，只能就个案作具体判断。[35]最后，针对欧盟的公私合作市场，有文章探讨了PPP法律转化和适用问题，作者提出同样在透明、责任原则机制之下，公共采购立法仍有两种相反进路，基于国内市场优先考虑；指向欧盟市场平等竞争。欧洲法院在形塑法律规范适用地域范围上具有重要作用，其意见同样在解释欧盟公共采购指令在国内立法转化中的兼容性问题上具有重大价值。[36]由于公私合作合同订立过程规制和条款拟定作为一种知识和经验有很强的迁移性，因而外国的研究对我国解决类似问题有借鉴意义。
事实上，各类美国法学期刊的状况是，直接以公私合作为题发表的文章数量有限，大概由于PPP在美国并无特别高的共识。相反对公法合同的讨论却累积了很多成果，包括比较法上的研究成果。而公法合同这一主题恰好指向PPP中的核心问题。关于公法合同的研究，问题主要包括合同的法律适用、公部门签订合同的权力与自由裁量权的行使之间的关系等。“绝大多数公私部门签订的合同在法国受制于一系列特殊的公法规则的约束，这构成了法国行政合同制度的核心内容。西班牙与法国的制度类似，只是法国行政合同制度的基石是判例法，而西班牙奉行制定法。”[37]普通法系国家的学者通常认为公私部门签订的合同并不具有特殊的法律性质，法律适用和救济途径都与普通的私法合同没有区别，这在英国、美国都是如此，甚至部分受到大陆法影响的加拿大也无二致。此外，还有观点认为，合同从本质上分析都是一种私法上的工具，但某些合同，至少部分公法合同（Public Law Contract）仍要受制于一系列特殊的规则，虽然数量上不多。如在德国，一开始它们并不认为合同属于行政行为的一种法律形式，直到后来它们逐渐承认了一些合同具有公法合同的性质，但数量有限。意大利和荷兰在这个问题上有类似的看法，它们认为公法规则只作为补充对公法合同产生一定程度的影响。而关于合同与行政裁量权的限制的问题，各个国家都认为通过合同来约束行政机关本来具有的裁量权是不允许的，如通过合同的约定，对于将来可能出现的某种情况，限缩本应具有的裁量范围，一般认为这样的约定是无效的。具体到合同签订的权限，各个国家的规定也颇有差异。在英国，它们认为行政机关订立合同的权限需要有制定法的明确授权，除非这种权力属于行政机关固有的权力（Pre‐rogative Power）。英国法主要用放松管制和外包法来规范行政机关的合同订立权限。而在法国和意大利，一般认为行政机关有签订合同的自由，只是它们会通过程序性的规定来限制合同的目的。德国的行政程序法规定，只有行政机关存在裁量权的领域，才可以通过合同形式完成行政任务，但规划、税务和机关人事安排领域是禁止用合同方式管理的。在荷兰，合同被要求是一种最后的行政手段，如果没有其他的替代手段，才可以使用合同来实现行政任务。
除此之外，国际组织如世界银行、欧洲经济合作组织、国际货币基金组织等为了推行公私合作的形式发布了很多研究报告和指导手册，促使各国尤其是发展中国家运用这种新型的基础设施和公共服务提供方式以改进政府效能、提升公共服务的品质。
总的说来，国外的研究与国内的研究类似，大家有共同的关注点，有相似的问题意识，其研究结论可提供借鉴和参考。当然，基于不同的法律体系和文化传统，我国不可生搬硬套别国结论，只能经由严谨的比较法论证才可引入和转化。
注释
[1]如章志远在《公用事业特许经营及其政府规制——兼论公私合作背景下行政法学研究之转变》一文中的观点是：（1）特许经营是公私合作中常见的一种方式。目前我国的特许经营权的行使存在如下问题：法制储备不足，不符合法律保留原则；公部门与私部门对于特许权合作过程中的风险既没有足够的认识，也没有很好的驾驭能力；在特许过程中，由于公众参与机制的缺乏，公共利益存在被虚置的危险。（2）为了改善公用事业特许经营中存在的种种问题，需要引入政府规制学的研究范式，以公共利益和促进竞争为管制目标；建立独立管制机构；共同选择经济性和社会性规制手段。参见章志远：《公用（接上页）事业特许经营及其政府规制——兼论公私合作背景下行政法学研究之转变》，《法商研究》2007年第2期。彭涛在《论公私合作伙伴关系在我国的实践及其法律框架构建》中的观点为：（1）PPP一般包含以下要素：1）它是一种具有法律效力的合作协议；2）协议是在公共部门和私人部门之间缔结的；3）协议范围主要在公用事业领域，目的是向公众提供服务、物品、设施等便利；4）协议内容是确定公共部门和私人部门合作中的具体形式、各自的参与程度以及权利与义务。公私合作与民营化属于相互交叉的关系。（2）公私合作是中国公用事业领域改革的必由之路。（3）为了应对这种合作模式的充分开展，发挥其效应，应当从如下方面构建PPP法律框架：主体资格、准入制度、听证程序、监管机制、投资者利益保护和补偿制度、退出机制、争端处理和救济机制、可供选择的权利义务和风险分担模式、其他基础性合同条款要求。参见彭涛：《论公私合作伙伴关系在我国的实践及其法律框架构建》，《政法论坛》2006年第6期。于安在《行政合同是公私合作的法律形式》一文中的观点是：行政合同是公私合作的法律形式，应当建立公法与私法结合的政府合同制度。政府合同的法律体系及技术框架方面应融入诸如公平、公开、理性和责任等体现公法价值的安排，以解决适用私法规范导致政府削弱公共利益的问题。参见于安：《行政合同是公私合作的法律形式》，《法制日报》2003年3月31日。
[2]李辉：《我国学前教育发展中的公私合作：问题与建议》，《教育发展研究》2014年第18期。
[3]屈胜国：《公私合作伙伴关系模式在我国公共体育场馆市场化改革中的应用——以广州体育馆为例》，《武汉体育学院学报》2014年第8期。
[4]王俊豪、付金存：《公私合作制的本质特征与中国城市公用事业的政策选择》，《中国工业经济》2014年第7期。
[5]郁建兴、瞿志远：《公私合作伙伴中的主体间关系——基于两个居家养老服务案例的研究》，《经济社会体制比较》2011年第4期。
[6]吴洪、彭惠、岳宇君：《国有垄断—私有化—公私合作：国外电信业体制变革新趋势及对我国的启示》，《经济体制改革》2011年第4期。
[7]巴希尔·玛祖兹、潘丹、郑寰：《公私合作伙伴关系管理面临的议题、挑战与风险》，《国家行政学院学报》2010年第6期。
[8]彭为、陈建国、Cui Qingbin、穆诗煜：《公私合作项目物有所值评估比较与分析》，《软科学》2014年第5期。
[9]易欣：《知识转移视角的城市轨道交通公私合作项目合作绩效评价》，《城市轨道交通研究》2015年第4期。
[10]李晨宇、李学军、胡振：《公私合作（PPP）项目契约前中断的影响因素研究——以日本案例为研究对象》2015年第3期。
[11]杜杨、丰景春：《PPP模式下的保障房建设公私合作机制演化博弈分析》，《工程管理学报》2015年第1期。
[12]张一雄：《论行政行为形式选择裁量及其界限——以公私合作为视角》，《行政法学研究》2014年第1期。
[13]虞青松：《公私合作契约的赋权类型及司法救济——以公用事业的收费权为视角》，《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2013年第5期。
[14]李霞：《论特许经营合同的法律性质——以公私合作为背景》，《行政法学研究》2015年第1期。
[15]陈军：《公私合作背景下行政法发展动向分析》，《河北法学》2013年第3期。
[16]邓敏贞：《论公用事业消费者的权利——基于公私合作背景的考察》，《河北法学》2014年第4期。
[17]王梅等主编：《市政工程公私合作项目（PPP）投融资决策研究》，经济科学出版社2008年版，第6章。
[18]王梅等主编：《市政工程公私合作项目（PPP）投融资决策研究》，第6章。
[19]余晖、秦虹：《公私合作制的中国试验》，第81页。
[20]王守清、柯永建编著：《特许经营项目融资（BOT、PFI和PPP）》，第1章。
[21]詹镇荣：《行政合作法之建制与适用——以民间参与公共建设为中心》，载《行政契约与民间参与公共建设适用之行政法理学术研讨会论文集》，2007年7月21日于台湾高雄大学图书咨询馆1楼远距教室举办，第5页。
[22][23]黄茂荣等：《政府业务委托民间办理相关法制之研究》，我国台湾地区“行政院”经济建设委员会委托研究，1999年2月，第11页。
[24]许宗力：《论行政任务的民营化》，载《当代公法新论：翁岳生教授七秩诞辰祝寿论文集》，台北元照出版公司2002年版，第581页。
[25]詹镇荣：《行政合作法之建制与适用——以民间参与公共建设为中心》，载《行政契约与民间参与公共建设适用之行政法理学术研讨会论文集》，2007年7月21日于台湾高雄大学图书咨询馆1楼远距教室举办，第5页。
[26]詹镇荣：《论民营化类型中之公私协力》，载《民营化法与管制革新》，台北元照出版公司2005年版，第9页以下。
[27]许宗力：《论行政任务的民营化》，载《当代公法新论：翁岳生教授七秩诞辰祝寿论文集》，台北元照出版公司2002年版，第581页。
[28]陈志泓：《公私协力之法律关系及其争讼途径——以促进民间参与公共建设法之实务见解为核心》，载我国台湾地区“行政法学会”主编：《2014台湾“行政法学会”研讨会论文集》，台北元照出版公司2014年12月版，第193页。
[29]Gary Noble，“The Role of Contracts in Public Private Partnerships”，29USJW Law Jour‐nal 276（2006）．
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[32]Tishisa L﹒Braziel，“Contract Out Contracting”，38 Pub﹒Cont﹒L﹒J﹒857（2008—2009）．
[33]Thierry Kirat＆Laurent Vidal，“Litigation on Public Contract Performance：A Compara‐tive Study of the Treatment of Additional Costs and Contract Equilibrium by Administra‐tive Judges in the United States and France”，38 Pub﹒Cont﹒L﹒J﹒153（2008—2009）．
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