一、“三权分置”法制化是中国农地法制的必由之路

就农用土地制度而言，我国《农村土地承包法》已确立了以土地承包经营权为基础的土地承包制度。这一制度自20世纪70年代末、80年代初在全国绝大多数地区实施以来，在保障农民享有稳定的土地使用权方面发挥了应有的作用，并奠定了20世纪首波改革——农村改革成功的制度基础。然而，随着中国经济社会发展和工业化、城市化进程的推进，以将农民土地权利和农民身份“捆绑”为特征的现行土地承包经营权制度已经难以适应现实农村和城市经济社会发展的需要，土地承包制度亟须改革。农村农用土地制度改革的必要性已经成为全社会的共识，然而在改革的路径上却争议颇大。法学界主张将现有集体所有制土地分给农民实现“私有化”的有之，主张实现集体土地“集体所有、集体经营”（多数持此类主张的学者会选择采用股份制形式）的有之，主张改变现有“增人不增地、减人不减地”政策为“耕者有其田”、定期实现本集体范围内人地重新配置的有之。而部分实务界的“学者型”官员率先提出并力推以“三权分离”（集体所有权、农户承包权、流转经营权）来促进“农地代营”^[1]，部分从事农业经济研究的学者有意或无意地避开法权问题，主张实行“三权分置”政策。^[2]“三权分置”观点契合了农业管理部门和政策制定者既需要促进土地流转又不能触碰敏感的土地产权问题的现实需求，又能很好地概括了近20年来中国农村土地政策的主旨，因而为决策者所接受。2013年7月，习近平总书记在座谈会中提出，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。^[3]自此始，政策界和学界开始密切关注“三权分置”问题。“2014年中央一号文件”提出承包权与经营权再分离。^[4]至此，“三权分置”已现轮廓，而《三权分置意见》则是官方第一次以专门文件的形式将这一政策确立下来。

考察中国农地法制的演变过程，“政策先行”已经成为带有规律性的制度进化现象。在当下中国农地法律制度构建进程中，法学界应当也必须适应这一要求，在既有的约束之下完成今后我国农地制度的科学构建。从这个意义上讲，未来我国农地制度将是一种区别于以往任何一种土地制度（包括大陆法系和英美法系的传统土地制度）的具有中国特色的、务实的土地制度。根据《三权分置意见》中设定的“三权分置”政策目标，土地的集体所有制将得到坚持，农户的土地承包经营权应得到可靠的保障，新型农业生产者应得到稳定的且具有相对独立性的土地使用权。必须承认，按照这一政策愿景，各方的利益都能得到保障。这无疑是一种和谐的土地权利图景，倘若能够加以法制化，中国独特的农用土地制度有可能成为世界上最良善的土地制度之一。

在依法治国的大背景下，“三权分置”政策目标的实现有赖于“三权分置”政策的法制化。然而，与能够容纳一定模糊性的政策相左，农地立法必须精确界定各方主体的权利和义务。深入分析“三权分置”中政策制定者对集体经济组织、农户和新型农业生产者的“承诺”，不难发现，以传统的物权制度（包括所有权制度、用益物权制度）手段实现这些目标，其实是一项难以完成的任务。这也是《承包法修正草案》的尴尬处境所揭示出来的问题。如何解决这一问题？我们认为，必须从对这三项权利的权能内容调整上入手，对传统的农地所有权权能、土地承包经营权权能进行创新，适度创设部分新型权能，调整部分权能的内容，将部分权能分配给农地经营权并实现物权化。唯此，才有可能同时实现“三权分置”的三项目标，并同时形成中国独特的农地物权制度。若这一立法进路顺利实施，目标顺利达成，完善后的“三权分置”制度可以实现决策者坚持土地集体所有权的核心关切，保证国家和集体对农地终极利益的支配权，实现重大社会政策目标和重大公共利益；可以确保农民的土地承包权得到长久保护，并可能赋予农民对其承包土地交换价值的索取权；可以赋予通过流转获得承包土地使用权的新型农业生产经营主体以稳定的土地使用权利和有价值的融资手段，消除其权利的不确定性，以促进农业生产实现适度规模经营的政策目标。基于此种权能创新方式构建的“三权分置”理论，将能够为实现“三权分置”法制化提供理论支持，为正在进行的《农村土地承包法》修改和民法典物权编的编纂提供可行方案。

[1]田则林，余义之，杨世友。三权分离，农地代营。中国农村经济，1990（2）.

[2]冯玉华，张文芳。论农村土地的“三权分离”。经济纵横，1992（9）.

[3]国务院新闻办公室。农村土地《“三权分置”意见》政策解读.[2018-04-17].http://www.scio.gov.cn/34473/34515/Document/1515220/1515220.htm.

[4]陈小君。“三权分置”与中国农地法制变革。甘肃政法学院学报，2018（1）.