11 划拨土地合作开发合同的效力

——至尊公司诉粮食集团等合同案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

重庆市第一中级人民法院（2016）渝01民终字第5422号民事判决书

2.案由：合同纠纷

3.当事人

原告（被上诉人）：至尊公司

被告（上诉人）：粮食集团

被告（被上诉人）：彭水商务局

【基本案情】

2007年9月5日，彭水县粮食局向彭水县政府报送请示，提出该局所属汉葭粮站房屋年久失修，拟对该片区房地产与至尊公司联合开发。2007年9月10日，彭水县人民政府批复“一、原则同意你局在维护好国有资产所有者合法权益和其他所有者财产权利的基础上，招商引资开发汉葭粮站片区，加快推进旧城片区改造步伐，按规定和程序处置国有资产”。

2007年9月16日，彭水县粮食局与至尊公司签订《房屋拆迁安置开发合同》，主要约定：彭水县汉葭粮站地块14.9亩为划拨用地，至尊公司承担全部资金，以新建粮食储备库的方式置换汉葭粮站旧储备库地块上的土地开发权，拆迁户由至尊公司安置，原地块新建房屋按比例分配，开发地块经国土部门挂牌出让后过户到至尊公司。

2007年11月4日，重庆市人民政府办公厅下发通知，公布重庆市国有粮食企业整合方案，各区县国有粮食企业以资产无偿划转的方式成建制整合到重庆粮食集团成为其子企业，其他债权债务关系按照债随资产走的原则处理。

此后彭水县粮食局被撤销，汉葭粮站经工商登记注销，汉葭粮站由粮食集团接收。2009年12月1日彭水县委办公室会议备忘录载明“至尊公司……与县粮食局签订的开发合同，县委县政府与市粮食集团一致表示支持其履行”。2012年6月25日彭水县人民政府办公室全县商务工作联系会议纪要记载“原汉葭镇粮站片区必须按照县城整体规划进行开发，原开发商履行协议，可继续作为开发业主”。

2014年5月4日，彭水商务局向至尊公司发出催告函，告知案涉开发合同已不具备继续履行条件，要求至尊公司限期到商务局协商解除，同时将前期资料及费用票据一并上报，逾期视为合同自行解除及无前期费用。至尊公司回函认为开发合同有效，如要解除合同只能由粮食集团与其协商。因合同效力分歧，至尊公司起诉请求确认开发合同合法有效。

【案件焦点】

开发合同是否经过行政审批，是否有效。

【法院裁判要旨】

重庆市渝北区人民法院经审理认为：至尊公司以新建粮食储备库的方式置换汉葭粮站旧储备库地块上的土地开发权，彭水县粮食局仅提供土地使用权作为开发条件，不承担项目开发的任何税费，开发合同不具有共同投资、共享利润、共担风险等合作开发房地产的特征。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条“合作开发房地产合同约定提供土地使用权的当事人不承担经营风险，只收取固定利益的，应当认定为土地使用权转让合同”的规定，开发合同应认定为土地使用权转让合同。

根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条的规定，彭水县粮食局在与至尊公司签订开发合同前向彭水县人民政府报送了请示，报告了意向性协议，后彭水县人民政府批复同意彭水县粮食局招商引资开发汉葭粮站片区，即本案开发合同签订前经过有批准权的人民政府批准，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，应属合法有效。

根据《中华人民共和国民法通则》第四十四条的规定，彭水县粮食局通过改制整合到粮食集团，其资产由粮食集团接收，其相应债权债务应由粮食集团承担，彭水商务局仅行使彭水县粮食局撤销前的部分行政职能，不是开发合同的主体，不能因其向至尊公司发出催告函就成为开发合同的主体。

重庆市渝北区人民法院根据《中华人民共和国民法通则》第四十四条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条、第二十四条作出如下判决：

2007年9月16日形成的《房屋拆迁安置开发合同》合法有效。

粮食集团上诉，理由之一为开发合同未经彭水县人民政府批准因而无效。重庆市第一中级人民法院经审理认为：开发合同内容表明，彭水县粮食局并非直接将划拨土地使用权转让过户至尊公司名下，至尊公司需要根据法律规定办理相关手续依法取得出让土地使用权，彭水县粮食局转让的实为基于划拨土地使用权在案涉土地被收回招拍挂时依法可获得补偿的权益。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效……”前述规定的批准对象应当理解为转让行为而非转让合同本身。彭水县粮食局的请示阐明了其对汉葭粮站片区房地产拟进行处置的意向、方式及开发合同大致内容，彭水县人民政府的专项批复第一条表明了彭水县人民政府对彭水县粮食局的处分持同意意见，另从合同履行过程中彭水县委、县府办公室会议纪要来看，开发合同的继续履行并不存在行政审批上的障碍。粮食集团关于开发合同未经批准而无效的上诉理由不能成立。

重庆市第一中级人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项规定，作出如下判决：

驳回上诉，维持原判。

【法官后语】

案涉开发合同是否因未取得行政审批而无效？笔者认为，主要涉及三个方面。

第一，需要经过行政审批前置程序的，是转让行为，还是转让合同？本案粮食集团正是基于转让合同需要经过政府审批前置程序的认识提出合同无效的观点。根据司法解释规定，转让划拨土地使用权，纳入行政审批规制程序的对象是转让行为，抑或转让事宜，而非转让合同本身。本案两级法院均持该观点，认为彭水县粮食局在签订开发合同前向县人民政府进行了请示并得到了批准。

第二，公文审批意见往往具有较强的原则性，在原文不够明确直接时，如何理解？如本案彭水县人民政府对请示的回复就比较原则、笼统，并未明确回复“同意你局请示”之类，同时还提出了相关要求。笔者认为，应当根据行文主旨综合判断。案涉批复第一条“原则同意你局……”，可以抽出“原则同意”的审批主旨，且通篇并无反对内容，提出诸多要求也是行政管理的应有之义，结合后续彭水县委县政府有关会议纪要中记载政府支持合同履行的内容，可以得出彭水县人民政府同意转让的结论。

第三，假如案涉转让尚未得到行政审批同意，合同效力又如何？笔者认为，应当着重审核合同内容。若当事人并未规避行政监管的，在土地实现变性前发生纠纷，不能否定前期签订的合同效力，只要不违反法律、行政法规禁止性规定，应当考量维护市场交易安全，尊重当事人的意思自治。根据合同约定，至尊公司需要经过招拍挂程序依法取得出让土地使用权，也即至尊公司需要按照规定程序分步执行，在行政部门对划拨土地依法收回并改变用地性质后，通过摘牌才能取得出让土地使用权，最终实现开发的远期目标，当事人并未规避国家对土地的各种监管，合同不损害国家利益及公共利益，不存在因违法而无效的原因。

编写人：重庆市第一中级人民法院 朱华惠