11 被申请人不履行行政复议决定是否是行政诉讼的受案范围
——李更新、余振华诉酉阳县规划局不履行行政复议决定法定职责案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
重庆市第四中级人民法院（2016）渝04行终89号行政判决书
2.案由：不履行行政复议决定法定职责
3.当事人
原告（上诉人）：李更新、余振华
被告（被上诉人）：酉阳土家族苗族自治县规划局
【基本案情】
2015年7月22日，李更新、余振华通过EMS全球邮政特快专递的方式向酉阳土家族苗族自治县规划局（以下简称酉阳县规划局）邮寄了《政府信息公开申请表》，要求酉阳县规划局公开“酉阳土家族苗族自治县钟多镇碧津商贸广场的建设工程规划许可证及批准变更规划条件的文件，包括附件”。酉阳县规划局收到该申请后，在法定的期限内未对申请作出处理。2015年8月21日，李更新、余振华同样通过EMS全球邮政特快专递的方式向酉阳县规划局的上级机关重庆市规划局邮寄了《行政复议申请书》，李更新、余振华要求重庆市规划局确认酉阳县规划局不履行政府信息公开法定职责的具体行政行为违法，责令酉阳县规划局履行政府信息公开的法定职责。重庆市规划局收到该复议申请书后经审理认为本案情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款之规定，决定延期30日作出。2015年11月24日，重庆市规划局作出渝规复〔2015〕第0053号《行政复议决定书》，决定：责令被申请人（被告）对申请人（李更新、余振华）的政府信息公开申请在本决定书生效之日起10日内予以答复。重庆市规划局依法向李更新、余振华及酉阳县规划局送达了《行政复议决定书》。双方当事人收到《行政复议决定书》后，在法定的期限内，均未向人民法院提起诉讼。截止李更新、余振华起诉之日，酉阳县规划局未履行复议决定的相关内容。李更新、余振华以此为由提起行政诉讼，请求法院判决酉阳县规划局在一定期限内履行重庆市规划局作出的行政复议决定。
【案件焦点】
酉阳县规划局在法定期限内拒不履行重庆市规划局的复议决定，该不履行复议决定的行为是否是行政诉讼的受案范围。
【法院裁判要旨】
酉阳土家族苗族自治县人民法院经审理认为，本案重庆市规划局2015年11月24日对李更新、余振华的申请作出渝规复〔2015〕第0053号《行政复议决定书》，重庆市规划局将《行政复议决定书》依法送达给各方当事人，各方当事人收到《行政复议决定书》后在法律规定的期限内均未向人民法院提起诉讼。该复议决定已生效，其生效的复议决定内容对双方当事人已产生羁束力。李更新、余振华向人民法院起诉要求酉阳县规划局履行其生效的复议决定，因其诉讼请求已受生效的文书所羁束，故李更新、余振华的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。酉阳县规划局在法定期限内拒不履行复议决定内容，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十二条之规定行政复议机关或者酉阳县规划局的有关上级行政机关应当责令酉阳县规划局限期履行。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》[11]第三条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回李更新、余振华的起诉。
原告不服，提起上诉。重庆市第四中级人民法院审理认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十二条第一款规定，“被申请人应当履行行政复议决定。”第二款规定，“被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。”根据上述法律规定，行政机关履行行政复议决定是其法定职责，行政机关不履行或拖延履行行政复议决定，复议机关或有关上级行政机关应当责令其限期履行。本案中，酉阳县规划局不履行或拖延履行本诉行政复议决定，上诉人李更新、余振华应向复议机关或其上级行政机关反映，由复议机关或其上级行政机关责令酉阳县规划局限期履行。虽然法律没有排除李更新、余振华为此可以向人民法院提起行政诉讼，但法律已明确规定了酉阳县规划局不履行或拖延履行复议决定其应当通过行政监督实现其目的，如果再通过诉讼由法院判决酉阳县规划局履行复议决定，淡化了行政监督，不符合行政诉讼设立目的，故其起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，作出如下裁定：驳回上诉，维持原裁定。
【法官后语】
首先，本案中当行政复议决定的不可争力和其强制执行力结合，复议程序的参加人对行政复议决定确定的权利和义务均不得再争议或再申请判断，各方均应履行，如果申请人以被申请人不履行行政复议决定为由再次提起行政诉讼，客观上存在权益的重复救济，不仅会造成程序“空转”，也会造成行政复议救济沦为形式，损害行政权的公信力。因此，李更新、余振华对酉阳县规划局的行为不服，可以在行政诉讼和行政复议中选择权利的救济途径，李更新、余振华在选择行政复议救济的情况下，对重庆市规划局行政复议结果无异议，只对酉阳县规划局不履行行政复议决定的行为不服。从实质上看，行政相对人受损的合法权益已经在复议程序中得到救济，导致其合法权益不能得到实现是具有执行力和形式确定力的行政复议决定未得到有效的履行，在这种情况下应属于生效法律文书的执行范畴，而非司法机关的裁判权所能介入的问题。
其次，行政复议决定是复议机关根据申请人的申请依照严格的程序对下级机关的行政行为作出的裁决，其对被申请人有拘束力，作为下级机关的被申请人应该履行行政复议决定。被申请人不执行行政复议决定，本质属下级机关及其工作人员拒不执行上级机关的决定、命令，这违背了内部行政法律规定。《公务员法》第五十三条规定：“公务员必须遵守纪律，不得有下列行为：（四）拒绝执行上级依法作出的决定和命令。”因此，下级机关及工作人员必须执行上级依法作出的决定和命令，否则将会承担相应的法律责任，这种责任是通过行政监督的方式实现的，并且行政监督的方式也非常全面，如《公务员法》第五十五条规定：“公务员因违法违纪应当承担纪律责任的，依照本法给予处分。”即公务员主管机关有权对拒不执行上级机关的决定和命令的直接责任人作出行政处分；此外，《行政监察法》第十八条规定：“监察机关对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察，履行下列职责：（一）检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题。”第二十三条：“监察机关根据检查、调查结果，遇有下列情形之一的，可以提出监察建议：（一）拒不执行法律、法规或者违反法律、法规以及人民政府的决定、命令，应当予以纠正的。”也赋予了监察机关依法对下级机关拒不执行上级机关决定、命令的监察职责，并且规定了相应的监察手段予以实现上级机关的决定和命令。
因此，本案酉阳县规划局拒不执行重庆市规划局行政复议决定，应该承担相应的法律后果，而这种法律后果被行政监督法律规定，因此酉阳县规划局是否执行重庆市规划局的行政复议决定，受行政监督法律调整，而非受行政诉讼法的调整，故不是行政诉讼的受案范围。
编写人：重庆市第四中级人民法院 王宏 刘津坤
[1] 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》于2018年2月6日发布，自2018年2月8日起施行。本解释施行后，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）同时废止。下文同。
[2] 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》于2018年2月6日发布，自2018年2月8日起施行。本解释施行后，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）同时废止。下文同。
[3] 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》于2018年2月6日发布，自2018年2月8日起施行。本解释施行后，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）同时废止。下文同。
[4] 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》于2018年2月6日发布，自2018年2月8日起施行。本解释施行后，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）同时废止。下文同。
[5] 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》于2018年2月6日发布，自2018年2月8日起施行。本解释施行后，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）同时废止。下文同。
[6] 已被废止。
[7] 已被废止。
[8] 已被废止。
[9] 已被废止。
[10] 已被废止。
[11] 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》于2018年2月6日发布，自2018年2月8日起施行。本解释施行后，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）同时废止。下文同。