19 冒用身份证进行工商登记行政案件中工商机关审慎审查义务的举证责任分担

——陈军诉成都市锦江区市场和质量监督管理局工商行政登记案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

四川省成都市锦江区人民法院（2016）川0104行初2号行政判决书

2.案由：工商行政登记

3.当事人

原告：陈军

被告：成都市锦江区市场和质量监督管理局

第三人：锦江区建川建材经营部

【基本案情】

2014年6月19日，建川经营部向锦江工商局申请注册登记，申请书下方经营者签名处有“陈军”的签名。建川经营部在申请时还提交了陈军的身份证、租赁成都市锦江区大田坎街162号附21号房屋的出租协议、张丽娟房屋所有权证以及个体工商户名称预先核准通知书。2014年6月19日，锦江工商局对建川经营部的登记申请进行了审核，并作出了（锦江）个登准〔2014〕第004334号准予登记通知和（锦江）个登决〔2014〕第000246号个体工商户登记决定通知。2014年6月20日，锦江工商局向建川经营部颁发了营业执照，注册号为51010460039××××。2015年9月19日，成都联合司法鉴定中心出具成联鉴〔2015〕文鉴字第109号司法鉴定意见：建川经营部向锦江工商局提交的个体工商户开业登记申请书中“陈军”的签名字迹与被鉴定人陈军样本签名字迹不是同一个人的笔迹。2015年9月28日，达州市公安局通川分局出具的户籍证明，内容为：陈军于2008年10月17日首次申领第二代身份证，2009年1月22日领取，2013年1月4日申请证件丢失补领，2013年3月22日领取，2014年6月5日申请证件丢失补领，2014年7月18日领取。

原告陈军诉称，2014年上半年遗失了身份证。2015年9月，陈军的妻子在单位人事部门核实个人信息过程中，发现他人非法利用陈军遗失的身份证，冒用陈军名义设立了建川经营部。陈军发现建川经营部在注册登记时提供的材料中“陈军”的签名均系假冒，身份证系复印自陈军之前丢失的身份证。故请求人民法院判决：撤销锦江工商局于2014年6月19日作出的准予建川经营部的注册登记。

被告锦江区市场和质量监管局辩称，第一，2014年6月19日，申请人向锦江工商局申请个体工商户注册登记并提供了个体工商户开业登记申请书、陈军的身份证明、经营场所证明、个体工商户名称预先核准通知书等材料。申请人提供的材料齐全，符合法定形式，锦江工商局准许了建川经营部的注册登记，并颁发了个体工商户营业执照。第二，依据《中华人民共和国行政许可法》、《个体工商户条例》、《个体工商户登记管理办法》的规定，登记机关对个体工商户登记申请材料的审查只是形式审查，而签名的真伪、身份证是否被冒用，不在个体工商户登记审查范围之内。锦江区市场和质量监管局请求并无过错。

第三人建川经营部未发表意见。

【案件焦点】

本案争议的焦点为：1.锦江工商局在作出建川经营部注册登记时是否已尽到了审慎合理的审查职责；2.锦江工商局作出的建川经营部注册登记行为是否应当被撤销。

【法院裁判要旨】

四川省成都市锦江区人民法院经审理认为：

1.关于锦江工商局在作出建川经营部注册登记时是否已尽到了审慎合理的审查职责

锦江工商局是否尽到审慎合理的审查职责，应以陈军本人是否到场为前提，而陈军本人是否到场，应有相应的证据予以证明。居民应当妥善保管使用自己的身份证，建川经营部注册登记的申请人在申请时提交了陈军的身份证，锦江工商局有理由相信该申请人就是该身份证的合法持有人。陈军提交的户籍证明不能直接证明锦江工商局在办理建川经营部注册登记时陈军本人并未到场。锦江工商局在作出建川经营部注册登记时已尽到了审慎合理的审查职责。

2.关于锦江工商局作出的建川经营部注册登记行为是否应当被撤销

尽管锦江工商局对其作出的注册登记行为虽然已尽到了法定的审查义务，自身并无过错，但其根据虚假的申请材料所作出的设立登记欠缺客观、真实的基础，不具有合法性，应予撤销。

四川省成都市锦江区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项，作出如下判决：撤销成都市锦江工商行政管理局于2014年6月19日对锦江区建川建材经营部作出的注册登记。宣判后，各方均未上诉。

【法官后语】

一、问题的由来：法院之间完全不同的观点

对申请人“本人”持身份证办理登记类案件的处理，各法院的认识完全不一致。笔者赞同该类案件应当作出撤销判决，登记机关主观是否有过错虽然不影响登记行政诉讼的判决结果，但却直接影响登记机关是否在后续的赔偿诉讼中承担赔偿责任。

二、审慎审查职责：对登记机关审查职责的要求

登记机关对企业登记申请材料的审查只是形式审查，不审查材料的真实性。审慎审查义务是登记机关在形式审查之外，应当尽到应有的、合理的注意义务以防止有可能损害行政相对人或其他利害关系人合法权益的危害结果的发生。审慎审查义务首先是以形式审查作为衡量标准，其次，履行审慎义务应作与职责和能力相适应的理解，登记机关在履行职责时应负有比一般人更高要求的审查义务。

三、举证责任分配：登记机关是否已尽到了审慎审查职责的认定

（一）原告在行政诉讼中也有提供证据的义务。

原告是行政诉讼的当事人，由其承担一定的举证责任在诉讼法制度和理论上都不存在阻碍。行政诉讼法只是明确了行政机关对作出的行政行为的合法性承担举证责任，因为行政行为合法是由行政机关主张的，但是对于其余待证事实，仍然应当实行“谁主张，谁举证”。

（二）原告主张本人未到场办理登记，应对自己的主张承担举证责任。

在申请人本人办理登记（根据庭审证据显示）的案件中，登记机关是否尽到审慎的审查职责，应以原告本人是否到场为前提，而原告本人是否到场，应有相应的证据予以证明。

1.登记机关提交了申请人本人的身份证，其主张本人到场办理登记已经完成了举证责任。

2.原告提交的报案记录仅能证明原告曾向公安报案，并不能证明在登记机关办理登记时，原告的身份证的确不在原告的控制之下，也就不足以证明在办理登记时原告本人并未到场，进而不能证明登记机关在审查时没有发现申请人与身份证照片不一致，从而未尽到审慎审查义务。

3.在原告举证不充分的情况下认定工商机关未尽到审慎审查义务存在不当之处。在只有鉴定结论的情况下，直接认定原告本人没有到场办理登记，登记机关未能发现实际到场申请人与身份证照片不一致，没有尽到审慎合理的审查职责，推理不周延，结论不成立。

四、司法审查标准：区分诉讼程序中的实质审查和行政程序中的形式审查

形式审查与实质审查的区分仅仅在登记机关的行政审查中具有存在的价值，在司法审查中只能适用实质审查的标准。登记机关在行政程序中是否有过错、是否能够发现签名不真实以及是否是本人到场的能力都不是司法审查的重点。行政诉讼的目的不光包括监督和促进行政机关依法行使行政职权，还包括解决行政争议，保护公民的合法权益，行政诉讼不但应发现行政审查程序中的错误，还应当纠正行政审查结论的错误。故而，判决驳回原告诉讼请求不妥，应当判决撤销被诉登记行为。

编写人：四川省成都市锦江法院 史晓莎