一、行政不作为
1 怠于履行违建拆除行政职责的司法审查
——北京市朝阳区晨曦园业主委员会诉北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局不履行违建拆除法定职责案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市朝阳区人民法院（2016）京0105行初390号行政判决书
2.案由：不履行违建拆除法定职责
3.当事人
原告：北京市朝阳区晨曦园业主委员会
被告：北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局
【基本案情】
2013年5月8日，被告北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局（以下简称被告）以“北京市朝阳区八里庄西里2号楼（晨曦花园2号楼B1）东南侧15米处的三处总面积为175.3平方米房屋的所有权人、建设人”为被拆除人，作出京朝城管强拆字〔2012〕220002号《强制拆除决定书》，决定：“于本决定书送达之日起五日后，北京市朝阳区八里庄西里2号楼（晨曦花园2号楼B1）东南侧15米处建筑面积为124.3平方米的房屋进行强制拆除。”2013年10月24日，被告下属八里庄执法队制作了《执行预案》，包括朝阳区政府已经批准对涉案违法建设进行强制拆除，决定强制拆除时间为2013年10月29日9时，全体人员到达晨曦花园小区东门现场待命，9时30分正式开始强制拆除等内容。后因其他事件，被告计划于2013年10月29日的强制拆除执行预案未能实际执行，后被告未再采取其他执行措施。原告北京市朝阳区晨曦园业主委员会（以下简称原告）认为被告属行政不作为，故诉请法院判决要求被告对“晨曦园门外违法建设强拆审批单”的事项限期予以执行。
【案件焦点】
在行政机关怠于履行违建拆除职责案件中，起诉主体、履责期限、裁判方式等是司法审查的重点，也是本案的争议焦点所在。
【法院裁判要旨】
北京市朝阳区人民法院经审理认为：《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十七条第一款、第四十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，责令当事人限期自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不自行拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《北京市禁止违法建设若干规定》第十三条规定，城镇违法建设当事人逾期不拆除的，负有查处职责的机关应当在期限届满后5个工作日内，将限期拆除决定及逾期未拆除的情况报告违法建设所在地的区县人民政府。区县人民政府应当责成区县城市管理综合行政执法等机关实施强制拆除。实施强制拆除前，应当制定工作方案、应急预案，并确定公安机关、街道办事处、市政公用服务单位等配合单位的职责。本案中，朝阳区政府已同意责成被告对涉案违法建设实施强制拆除，被告作为本行政区域内的城市管理综合执法组织，理应积极针对涉案违法建设进一步履行其法定职责。被告计划于2013年10月29日进行强制拆除的执行预案虽因客观原因未能实际执行，但被告截至原告提起本案诉讼时在近三年时间内未再针对涉案违法建设采取其他强制拆除行为，且未提供证据证明其有相关合法、合理的事由，其行为显已构成怠于履行法定职责。故对于原告认为被告未积极履行法定职责的主张，本院予以支持。鉴于行政机关履行法定职责、实施强制拆除行为应履行相应的程序，故本院不宜直接判决被告立即强制拆除涉案违法建设，但被告应当按照相关法律法规的要求在其职权范围内继续对涉案违法建设进一步作出处理。
北京市朝阳区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》[1]第五十六条第（四）项之规定，作出如下判决：
一、责令被告北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局于本判决生效之日起六十日内针对北京市朝阳区八里庄西里2号楼（晨曦花园2号楼B1）东南侧15米处的违法建设事项履行法定职责；
二、驳回原告北京市朝阳区晨曦园业主委员会的其他诉讼请求。
对于一审判决，原告、被告均未提出上诉。
【法官后语】
随着城市化进程的不断推进，违法建设以各种各样的方式蔓延到城市的每个角落，对违法建设的治理是困扰各级行政机关的难题。在行政执法实践中，因违法建设性质特殊及违建当事人违建拆除的抵触思想，行政机关在履行拆除违法建设职责过程中会存在拖延履责的现象，本案的裁判对此类案件的司法审查具有一定借鉴意义。
在起诉主体上，赋予小区业委会针对此类案件提起行政诉讼的原告主体资格。根据《行政诉讼法》的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。实践中，违法建设的情形相对复杂，有些附着于现有合法建筑之上，有些位于小区建筑物共有范围内，有些则位于社会公共区域内，违法建设所涉及的利害关系人范围相对较广，如何合理判断原告主体资格，是启动涉违法建设拆除的履行职责案件的前提，而本案赋予了小区业委会针对此类案件起诉的原告主体资格。虽从履责案件常规审查视角，小区业主提起相应履责之诉似更符合一般审查方式，但涉案违法建设位于涉案小区的院前外围，对小区的整体环境都有一定影响，赋予业主委员会针对违法建设问题提起行政诉讼的原告主体资格更切合利害关系的判断，也更有利于纠纷的实质性解决。
在审理思路上，将比例原则在履行类案件中予以具体运用。比例原则是行政行为所欲达成的目的与所采取手段之间适当性的角度考察行政行为，主要适用于行政裁量领域，要求行政机关在选择行政手段实现行政目标的过程中，保证行政目标的需求实现与行政相对人的权益损害之间的比例平衡，以保证对行政相对人的最小损害。广义上的比例原则涵盖了适当性原则、必要性原则和狭义比例原则三个次级原则。传统意义上认为，行政机关的行政裁量一般存在于行政机关作为行政行为的情形中，但在要求行政机关履行职责不作为类案件中，同样存在行政裁量的问题。具体到涉及违法建设拆除的履行职责案件中，因现行法律法规对相应的履责期限没有明确规定，行政机关在履责过程中存在相应行政裁量事宜，对于行政机关是否全面及时履行法定职责的判断需结合比例原则进行判断。本案中，被告的强制拆除执行预案因客观原因未能实际执行，被告需根据实际情况重新制定执行预案和执行事宜，对于被告有一定的行政裁量期限当属合理，但这个期限应符合一定比例要求，被告截至原告提起本案诉讼时在近三年时间内未再针对涉案违法建设采取其他强制拆除行为，其行为显然超过适当性原则，其行为已属怠于履行法定职责。
在裁判方式上，行政机关履行法定职责涉及的范围和内容较为广泛，司法权对行政权也应给予一定的尊重，在法律法规对履责期限方式缺乏具体明确的规定下，在履责请求的具体判断仍需赋予行政机关一定的自由裁量权，即可以有效维护当事人的合法权益，也更好地监督行政机关履行相应的行政职责。违法建设的处理是城市化发展的必然产物，相关法律法规也需要经过长期的过程进行完善。违法建设的处理不仅关系到公民的权利，同时与个人利益和公共利益息息相关，将比例原则在涉及违法建设违拆除履责类案件中合理应用有助于保护公民的个人利益及维护社会的公共利益。
编写人：北京市朝阳区人民法院 郑瑞涛