2 当事人要求受托组织履行委托行政机关的法定职责并附带要求审查规范性文件的，应一并对规范性文件进行审查

——张亲健等诉成都市青白江区城厢镇人民政府不履行安置补偿法定职责案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

四川省成都市中级人民法院（2016）川01行终468号行政判决书

2.案由：不履行安置补偿法定职责

3.当事人

原告（上诉人）：张亲健、唐红梅、张芯悦、张芯晨

被告（被上诉人）：成都市青白江区城厢镇人民政府

【基本案情】

张亲健与唐红梅于2012年10月11日登记结婚，婚后生育张芯晨、张芯悦。张亲健出生于原青白江区绣水乡和平村3组（现已更名为青白江区城厢镇金河村3组），为张荣福、沈利清之子。1993年，张荣福取得《青集建（1993）字第33397号集体土地建设用地使用证》，并修建房屋。1993年4月，张荣福、沈利清为张亲健购买城厢镇城镇户口，张亲健的户籍变更为城镇户籍，并迁移至青白江区城厢镇坚强巷4号。因修建集装箱中心站，金河村3组土地被征。2008年4月22日，张亲健与被告城厢镇政府签订《拆迁补偿协议书》，约定因建设用地对张亲健位于城厢镇金河村3组的农房进行拆迁，由城厢镇政府给予张亲健拆迁补偿、拆迁奖励、搬迁费等共计63794.82元，并约定了款项给付方式。在涉及张亲健的拆迁补偿费计算汇总表上注明“非农户”。该协议约定的被拆迁房屋系张荣福在取得《青集建（1993）字第33397号集体土地建设用地使用证》后修建的房屋，已被拆除。张亲健于2008年5月23日、6月12日分两次领取完毕协议约定应由城厢镇政府给付的款项。2014年8月21日，因沈利清等人要求城厢镇政府解决非农拆迁户住房安置问题，城厢镇政府出具《信访事项处理意见书》，并于8月28日送达于沈利清。《信访事项处理意见书》称：“在2005年至2010年7月31日期间，我镇征地项目征地拆迁安置工作，先后执行青府发〔2003〕63号文、青府发〔2005〕5号文。依据以上两个文件，城镇户口居住在农村的拆迁户，均不能享受住房安置。”2015年3月20日，城厢镇政府收到张亲健要求安置住房的书面请求。2015年5月、7月、11月，张亲健方就住房安置问题多次通过短信方式询问城厢镇政府王镇长。张亲健、唐红梅、张芯悦、张芯晨于2015年12月31日提起诉讼，要求判令城厢镇政府为其四人安置住房，并附带对《青府发〔2003〕63号》第二十四条、二十五条进行合法性审查。

【案件焦点】

1.城厢镇政府是否应为张亲健等四人安置住房；2.成都市青白江区人民政府发布的《成都市青白江区征地补偿安置办法》（青府发〔2003〕63号）第二十四、二十五条规定是否合法。

【法院裁判要旨】

四川省金堂县人民法院经审理认为，本案的主要争议焦点在于被告是否应为原告等四人安置住房及成都市青白江区人民政府发布的《成都市青白江区征地补偿安置办法》（青府发〔2003〕63号）第二十四、二十五条规定是否合法。关于被告是否应为原告等四人安置住房的问题。因唐红梅在房屋被拆除后才与张亲健结婚，张芯晨、张芯悦亦是在房屋被拆除后才出生，故唐红梅、张芯晨、张芯悦对被拆除的房屋不享有权利。故唐红梅、张芯晨、张芯悦要求被告为其安置住房，无事实根据和法律依据，其要求被告为其安置住房的理由不成立，对其诉讼请求，不予支持。本案所涉争议的实质，是在征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋被拆迁后，被告是否应履行为原告张亲健安置住房的职责的问题。被告应履行该职责的前提是其具有补偿安置法定职责。根据国务院《土地管理法实施条例》及《成都市青白江区征地补偿安置办法》的规定，征地补偿安置工作应由青白江区土地行政主管部门具体负责实施，故被告并不具备实施征地补偿安置的法定职责。本案中，在被告不具有具体实施补偿安置法定职责的情况下，原告张亲健要求被告为其安置住房，于法无据，其要求被告为其安置住房的理由不成立，对其诉讼请求，不予支持。关于原告请求一并审查成都市青白江区人民政府发布的《成都市青白江区征地补偿安置办法》（青府发〔2003〕63号）第二十四、二十五条规定是否合法的问题。一审法院认为，其一，按照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条关于“征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿”及《物权法》第四十二条第二款关于“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”的规定，《成都市青白江区征地补偿安置办法》第二十四、二十五条的规定并没有违反《物权法》第四十二条第二款的规定。其二，《成都市青白江区征地补偿安置办法》第二十四、二十五条所规定的补偿标准均在《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》以及《成都市征地补偿安置办法》规定的幅度内。综上，《成都市青白江区征地补偿安置办法》第二十四、二十五条规定的补偿安置标准并不违反我国法律法规的规定。

四川省金堂县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：

驳回原告张亲健、唐红梅、张芯悦、张芯晨的诉讼请求。

一审宣判后，原告不服，向四川省成都市中级人民法院提起上诉。

四川省成都市中级人民法院经审理认为，唐红梅、张芯晨、张芯悦要求被上诉人城厢镇政府为其安置住房，无事实根据和法律依据，其要求城厢镇政府为其安置住房的理由不能成立；城厢镇政府并不具备实施征地补偿安置的法定职责，张亲健要求不具有具体实施补偿安置法定职责的城厢镇政府为其安置住房，于法无据；成都市青白江区人民政府发布的《成都市青白江区征地补偿安置办法》（青府发［2003］63号）第二十四、二十五条的规定并不违反我国法律法规的规定。二审法院判决:驳回上诉，维持原判。

【法官后语】

本案的典型意义在于厘清了规范性文件的审查前提、审查程序、审查标准，并明确了规范性文件审查后的处理。对规范性文件一并审查的前提是行政机关实施了行政行为，且该行政行为以该规范性文件为依据。对于不履行法定职责案，如行政机关不履行法定职责是因为其不具备当事人要求履行的法定职责时，即意味着行政机关没有以规范性文件为依据实施行政行为，因此，不能对规范性文件一并进行审查。但是，在行政机关委托的组织以规范性文件为依据拒绝履行受托职责的情况下，当事人可以在要求行政机关履行法定职责时一并对规范性文件进行审查。只是，此种情况下，因受托组织本身不具备该项法定职责，故应由委托行政机关履行法定职责。本案中，成都市青白江区城厢镇人民政府明确以原告不符合规范性文件规定的安置补偿条件拒绝对原告进行住房安置，而原告以该政府为被告提起要求其履行委托行政机关的法定并附带审查规范性文件的，应对规范性文件一并进行审查。

此外，本案还结合具体案情，就规范性文件的审查程序、审查标准以及审查后的处理问题作出了积极的探索。在审理中，把规范性文件合法性问题作为被告不履行职责的法律适用问题之一，进行法庭调查并组织当事人进行辩论，充分听取了当事人的诉讼意见；在对规范性文件的附带审查中坚持合法性审查为原则，对双方争议的规范性文件的部分内容是否违反法律、法规、规章的规定和国家方针政策以及上级行政机关的规范性文件进行了审查；经审查后，认为成都市青白江区人民政府发布的《成都市青白江区征地补偿安置办法》（青府发［2003］63号）第二十四、二十五条的规定并未违法，遂在裁判理由中对该规定的合法性进行了评述。

编写人：四川省成都市金堂县法院 罗宝珊